I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.367/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_367/2015,
1C_392/2015
Sentenza del 7 gennaio 2016
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
1C_367/2015
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
patrocinati dall'avv. Edy Cassina,
ricorrenti,
contro
Comune di Lugano,
rappresentato dal Municipio, piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Stato del Cantone Ticino,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
Residenza governativa, 6901 Bellinzona,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino, via Bossi 3, 6901 Lugano,
e
1C_392/2015
Stato del Cantone Ticino,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
ricorrente,
contro
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
patrocinati dall'avv. Edy Cassina,
opponenti,
Comune di Lugano,
rappresentato dal Municipio, piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino, via Bossi 3, 6901 Lugano.
Oggetto
espropriazione,
ricorsi in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata l'8 giugno
2015 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________, B.________ e C.________ sono proprietari del fondo part. xxx di
Lugano, Sezione di Davesco-Soragno, che hanno ereditato da D.________, deceduto
nel 2009. La particella, di 1'558 m2, deriva dal frazionamento del fondo part.
yyy, è inedificata ed è situata in località Soragno-Zocca, a confine con la
strada cantonale. Il piano regolatore dell'allora Comune di Davesco-Soragno,
approvato dal Consiglio di Stato il 6 giugno 1990, ha gravato una superficie di
726 m2 della proprietà con un vincolo di posteggio pubblico (P9).
B.
Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, con decisione del 9
febbraio 2010 il Municipio di Lugano ha approvato il progetto per la
costruzione del nuovo posteggio pubblico sul fondo part. xxx. Il Comune ha
quindi prospettato l'espropriazione definitiva di 696 m2 (successivamente
precisati in 692 m2) e l'occupazione temporanea di 61 m2, offrendo un'indennità
che i proprietari hanno ritenuto insufficiente e non hanno quindi accettato. Il
Comune ha pertanto trasmesso gli atti al Tribunale di espropriazione per
eseguire la procedura espropriativa.
C.
Frattanto, con risoluzione dell'8 ottobre 2008, il Consiglio di Stato ha
approvato il progetto concernente la sistemazione stradale e la formazione di
un marciapiede sulla strada cantonale S314 in località Soragno. L'intervento
prevede in particolare l'espropriazione definitiva di 79 m2 (in seguito
precisati in 80 m2) e l'occupazione temporanea di 414 m2 del fondo part. xxx.
Poiché i proprietari non hanno aderito alla proposta d'indennità formulata
dallo Stato del Cantone Ticino, quest'ultimo ha promosso la procedura
espropriativa dinanzi al Tribunale di espropriazione.
D.
Il Tribunale di espropriazione si è pronunciato sulle procedure espropriative
con due distinte sentenze del 4 novembre 2014. Con riferimento alla procedura
promossa dal Comune per la costruzione del posteggio pubblico, ha riconosciuto
agli espropriati un'indennità di fr. 580.-- il m2 per l'espropriazione formale
di 87 m2e di fr. 20.-- il m2 per l'espropriazione formale di 605 m2, oltre
interessi. Riguardo alla procedura avviata dallo Stato, ha assegnato loro
un'indennità di fr. 580.-- il m2 per l'esproprio di 6 m2e di fr. 20.-- il m2
per l'esproprio di 73 m2, oltre interessi.
E.
A.________, B.________ e C.________ hanno impugnato entrambe le sentenze del
Tribunale di espropriazione con due separati ricorsi dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo. Con un'unica sentenza dell'8 giugno 2015, la Corte
cantonale ha accolto il gravame contro lo Stato del Cantone Ticino,
riconoscendo agli espropriati un'indennità di fr. 580.-- il m2, oltre
interessi, per l'espropriazione formale dell'intera superficie di 80 m2
destinata alla costruzione del marciapiede. La Corte cantonale ha per contro
respinto il ricorso nei confronti del Comune di Lugano riguardante l'indennizzo
espropriativo per la realizzazione del posteggio pubblico.
F.
Sia gli espropriati (causa 1C_367/2015) sia lo Stato del Cantone Ticino (causa
1C_392/2015) impugnano questa sentenza con ricorsi in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale. I primi chiedono che il giudizio della Corte
cantonale sia riformato nel senso che il Comune di Lugano sia obbligato a
versare loro un'indennità di fr. 580.-- il m2 per l'espropriazione formale di
692 m2, oltre interessi. Fanno valere la violazione dell'art. 5 cpv. 2 LPT e
degli art. 8, 9, 26 cpv. 2 e 29 Cost. Il secondo postula, in via principale, di
essere condannato unicamente a versare un importo di fr. 20.-- il m2 per
l'esproprio della superficie di 80 m2. In via subordinata, chiede che i
dispositivi della sentenza cantonale impugnati siano annullati e gli atti
rinviati alla precedente istanza per un nuovo giudizio. Lo Stato fa valere la
violazione dell'art. 5 cpv. 2 LPT e l'applicazione arbitraria della LEspr/TI.
Non sono state chieste osservazioni sui ricorsi.
Diritto:
1.
1.1. Le due impugnative sono dirette contro la stessa sentenza e riguardano due
procedure espropriative concernenti il medesimo fondo. Si giustifica quindi di
trattarle congiuntamente, in un unico giudizio (art. 71 LTF in relazione con
l'art. 24 cpv. 2 PC).
1.2. I ricorsi in materia di diritto pubblico sono presentati tempestivamente
contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale, che ha statuito
definitivamente sulle indennità espropriative. I gravami adempiono quindi i
requisiti degli art. 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (quest'ultimo in
relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF). I proprietari del fondo oggetto di
espropriazione parziale sono legittimati a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1
LTF. La legittimazione ricorsuale dello Stato è per contro data in applicazione
dell'art. 89 cpv. 2 lett. d LTF, in relazione con l'art. 34 cpv. 2 lett. a LPT.
2.
2.1. Conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF, il ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale può essere presentato per
violazione del diritto, nel quale rientra pure il diritto costituzionale (DTF
136 II 101 consid. 3; 134 IV 36 consid. 1.4.1). Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF,
nel ricorso occorre spiegare per quali ragioni l'atto impugnato viola il
diritto. I ricorrenti devono quindi almeno concisamente confrontarsi con le
considerazioni esposte nella decisione impugnata, spiegando per quali motivi
tale giudizio viola il diritto (DTF 134 II 244 consid. 2.1; 133 II 249 consid.
1.4.1). Il Tribunale federale fonda inoltre la sua sentenza sui fatti accertati
dalla precedente istanza, che sono di principio vincolanti (art. 105 cpv. 1
LTF). I ricorrenti possono quindi censurare l'accertamento dei fatti soltanto
se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto
ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante
per l'esito del procedimento (cfr. art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 2 LTF). Ciò deve
tuttavia essere motivato secondo le esigenze accresciute dell'art. 106 cpv. 2
LTF (DTF 136 I 49 consid. 1.4.1).
2.2. Nella misura in cui i ricorrenti non si confrontano con i considerandi
della sentenza impugnata, spiegando in conformità degli art. 42 cpv. 2 e 106
cpv. 2 LTF perché violerebbero il diritto, i ricorsi non adempiono le esposte
esigenze di motivazione e sono quindi inammissibili. In particolare, i gravami
disattendono i citati requisiti di motivazione laddove i ricorrenti si limitano
ad addurre il proprio parere, diverso da quello ritenuto dalla Corte cantonale,
omettendo tuttavia di tenere conto dei fatti accertati nel giudizio impugnato o
scostandosi dagli stessi senza sostanziarne l'arbitrio.
3.
3.1. La Corte cantonale ha ritenuto che il vincolo di posteggio pubblico (P9),
sancito a carico del fondo part. xxx dal piano regolatore comunale, approvato
il 6 giugno 1990 dal Consiglio di Stato, era stato costitutivo di
espropriazione materiale. Al riguardo ha richiamato la giurisprudenza secondo
cui, quando una restrizione concerne solo una parte del fondo, per valutarne la
gravità, occorre considerare gli effetti spiegati sull'intera particella: se la
restrizione della proprietà lascia intatta la possibilità di continuare ad
utilizzare il fondo conformemente alla sua destinazione in modo economicamente
adeguato, essa non realizza gli estremi di un'espropriazione materiale (cfr.
DTF 114 Ib 112 consid. 6b). La Corte cantonale ha altresì precisato che nel
caso in cui la superficie gravata si presta a uno sfruttamento edilizio
autonomo, la giurisprudenza riserverebbe la possibilità di valutare la
restrizione limitatamente all'area vincolata. In concreto, ha quindi
considerato che la superficie destinata a posteggio pubblico formava in
sostanza un rettangolo (dalle dimensioni di 15 m di larghezza per una lunghezza
variante da 47 a 52 m), dell'estensione di 726 m2, che si prestava bene ad
un'utilizzazione indipendente secondo la regolamentazione edilizia applicabile
alla zona residenziale semi-estensiva del piano regolatore, alla quale era
attribuita la parte rimanente della proprietà. I giudici cantonali hanno quindi
ritenuto che il vincolo d'interesse pubblico su tale superficie aveva
realizzato gli estremi di un'espropriazione materiale. Tuttavia, poiché le
pretese d'indennità a questo titolo non sono state notificate entro il termine
decennale dell'art. 39 cpv. 1 LEspr/TI, esse erano perente. Per
l'espropriazione formale della superficie inclusa nell'area vincolata a
posteggio, le precedenti istanze hanno quindi riconosciuto a carico del Comune
un indennizzo limitato al valore del terreno privo delle sue prerogative
edilizie.
3.2. Quanto alla superficie di 80 m2espropriata a favore dello Stato per
realizzare il marciapiede, la Corte cantonale sulla base delle rappresentazioni
grafiche del piano regolatore ha per contro rilevato ch'essa non era compresa
in quella vincolata per il posteggio pubblico. Secondo i giudici cantonali,
tale area non era quindi stata oggetto di un'espropriazione materiale e
nell'ambito dell'espropriazione formale doveva di conseguenza essere risarcita
al suo valore venale pieno, quale terreno edificabile.
4.
4.1. Gli espropriati contestano la reiezione da parte della Corte cantonale del
loro gravame concernente l'espropriazione della superficie per la costruzione
del posteggio pubblico comunale. Sostengono che la giurisprudenza in materia di
espropriazione materiale richiamata nella sentenza impugnata, che consentirebbe
di valutare in modo indipendente la parte di un fondo gravata da un vincolo di
inedificabilità, quand'essa si presta ad uno sfruttamento autonomo ai fini
edilizi, violerebbe l'art. 26 cpv. 2 Cost. e l'art. 5 cpv. 2 LPT. Adducono che
sarebbero per contro sempre determinanti gli effetti della restrizione
sull'intera particella, rilevando che in concreto il vincolo di posteggio
concerneva un'area di 726 m2, la quale al momento dell'approvazione del piano
regolatore nel 1990 corrispondeva solo al 6 % della superficie complessiva
(12'097 m2) del fondo originario part. yyy. In tale circostanza, secondo i
ricorrenti, alla data della sua entrata in vigore, l'aggravio avrebbe lasciato
intatta la possibilità per il proprietario di usare in modo economicamente
ragionevole il fondo e non sarebbe quindi stato costitutivo di espropriazione
materiale.
4.2. Gli espropriati richiamano la giurisprudenza, secondo cui, quando solo una
parte del fondo è colpita da un divieto di costruzione, per stabilire se vi sia
espropriazione materiale occorre considerare il fondo nella sua totalità.
Disattendono tuttavia che il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare
che questa regola non ha una portata assoluta, ma deve essere tenuto conto di
eventuali situazioni particolari (DTF 101 Ib 277 consid. 9b pag. 290). Non è in
ogni caso irrilevante esaminare se un'utilizzazione autonoma della parte del
fondo interessata sarebbe giuridicamente possibile ed economicamente
ragionevole (ENRICO RIVA, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
n. 180 all'art. 5).
Al riguardo, la Corte cantonale, come visto, ha accertato che la superficie
vincolata dal piano regolatore quale posteggio pubblico era di forma e
dimensioni tali da permettere un'appropriata edificazione a titolo indipendente
secondo le norme edilizie applicabili alla zona residenziale semi-estensiva,
alla quale era attribuito il territorio circostante. I ricorrenti non si
confrontano con questi accertamenti e valutazioni, che non sono censurati
d'arbitrio e sono pertanto vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv.
1 LTF). Essi fanno riferimento all'ampiezza della superficie rimanente del
fondo originario, ma non si esprimono con una motivazione conforme alle citate
esigenze procedurali sulla situazione e sulle caratteristiche concrete
dell'area gravata, segnatamente sulle sue possibilità edificatorie autonome
accertate dai giudici cantonali. In base a questi accertamenti, su cui il
Tribunale federale non può rivenire, risulta che la parte del fondo vincolata
era ampia e regolare, confinava con la strada cantonale e poteva essere oggetto
di un'edificazione razionale. Sicché, la Corte cantonale poteva ragionevolmente
ravvisare nell'imposizione del vincolo di posteggio una restrizione
particolarmente grave del diritto di proprietà, tale da costituire
un'espropriazione materiale. I ricorrenti non contestano che eventuali pretese
d'indennità a questo titolo sarebbero tardive.
4.3. Essi lamentano inoltre una disparità di trattamento rispetto ai
proprietari di un fondo ubicato nella frazione di Pazzallo gravato da un
vincolo d'interesse pubblico approvato nel 1986, che il Comune di Lugano
intenderebbe acquistare per fr. 450.-- il m2, importo che corrisponderebbe al
valore venale del terreno nel 2007.
Come dinanzi alla precedente istanza, nemmeno in questa sede i ricorrenti
spiegano in che misura i due casi sarebbero simili e sarebbero stati trattati,
senza motivi oggettivi, in modo diverso da parte della stessa autorità. Essi
non fanno quindi valere una violazione del principio della parità di
trattamento (art. 29 cpv. 1 Cost.) con una motivazione conforme alle esigenze
poste dagli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF (cfr., sul principio della parità
di trattamento, DTF 130 I 65 consid. 3.6). I ricorrenti riconoscono anzi che il
caso invocato riguarderebbe l'acquisto da parte del Comune di un fondo a
trattative private, mentre nella fattispecie in esame l'indennità è stata
fissata dall'autorità giudiziaria, al termine di una procedura espropriativa
avviata poiché le parti non hanno trovato bonalmente un accordo sull'ammontare
dell'indennizzo.
5.
5.1. Nel suo ricorso in materia di diritto pubblico, lo Stato del Cantone
Ticino sostiene che il piano regolatore approvato il 6 giugno 1990 avrebbe
sancito contemporaneamente al vincolo del posteggio pubblico comunale (P9)
anche quello di marciapiede della strada cantonale. Si tratterebbe, a suo dire,
di vincoli adiacenti e complementari, che avrebbero entrambi colpito la parte
del fondo a confine con la carreggiata. Secondo il ricorrente, non si
giustificherebbe di riconoscere ai medesimi proprietari indennità diverse per
la realizzazione sullo stesso fondo di due opere pubbliche congiunte.
5.2. Ora, la Corte cantonale sulla base delle rappresentazioni grafiche del
piano regolatore ha accertato che la superficie di 80 m2 per la realizzazione
del marciapiede, costituita da una striscia di terreno larga 1.50 m a confine
con la strada cantonale, non rientrava in quella oggetto del vincolo di
posteggio pubblico comunale. Questo accertamento non è censurato d'arbitrio,
tantomeno con una motivazione conforme alle esposte esigenze, ed è quindi
vincolante per il Tribunale federale (cfr. art. 105 cpv. 1 LTF). L'accertamento
non risulta peraltro in contrasto con i documenti pianificatori agli atti, in
particolare con i piani delle zone e delle attrezzature di interesse pubblico.
Lo Stato si limita a sostenere che le opere sarebbero strettamente connesse
sotto il profilo costruttivo e funzionale, oltre che previste da vincoli
contemporanei. Non spiega tuttavia sulla base di quale specifico atto
pianificatorio risulterebbe che l'area espropriata formalmente per realizzare
il marciapiede sarebbe compresa nel vincolo di posteggio o soggetta ad un
aggravio contestuale all'approvazione di tale vincolo. Ciò a maggior ragione,
ove si consideri che si tratta di impianti diversi, promossi da enti pubblici
differenti. Fondandosi sul citato accertamento, non inficiato d'arbitrio, la
Corte cantonale ha quindi rettamente ravvisato l'adempimento di
un'espropriazione materiale solo con riferimento alla superficie gravata dal
vincolo di posteggio pubblico pianificato dal Comune.
5.3. Lo Stato sostiene inoltre che, anche in assenza di un'espropriazione
materiale, l'indennità per l'esproprio formale della superficie destinata al
marciapiede dovrebbe essere limitata al valore agricolo del terreno, siccome il
piano regolatore approvato il 6 giugno 1990 costituirebbe la prima
pianificazione conforme alla LPT ed avrebbe determinato un rifiuto di
attribuire il fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung") e non un
dezonamento ("Auszonung").
La censura non è pertinente, giacché la distinzione tra le due citate nozioni
concerne l'esame di un'eventuale espropriazione materiale (cfr. DTF 131 II 728
consid. 2). Come visto, una simile restrizione non entra in considerazione
riguardo alla superficie di 80 m2 per la realizzazione del marciapiede, non
gravata da un vincolo di interesse pubblico. Non v'è quindi motivo di rivenire
sulla conformità dell'attribuzione nell'ambito del piano regolatore del 1990
della parte non vincolata del fondo alla zona edificabile giusta la LPT.
Sotto il profilo dell'indennità per l'espropriazione formale dell'area di 80
m2, è per contro determinante la data dell'anticipata immissione in possesso
(art. 19 LEspr/TI), in concreto il 1° febbraio 2009. Al riguardo, il valore di
fr. 580.-- il m2, stabilito dai primi giudici sulla base del metodo
statistico-comparativo tenendo conto della natura edificabile e delle
caratteristiche della particella, è incontestato e non deve essere vagliato
oltre in questa sede.
6.
Ne segue che entrambi i ricorsi devono essere respinti nella misura della loro
ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste
a carico dei ricorrenti in parti uguali, ritenuto che anche lo Stato aveva un
interesse pecuniario nella causa (art. 66 cpv. 1 e 4 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Le cause 1C_367/2015 e 1C_392/2015 sono congiunte.
2.
Nella misura in cui sono ammissibili, i ricorsi sono respinti.
3.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 4'000.-- sono poste a carico degli
espropriati per fr. 2'000.-- e dello Stato del Cantone Ticino in ragione di fr.
2'000.--.
4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Comune di
Lugano, al Consiglio di Stato, al Tribunale di espropriazione e al Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 7 gennaio 2016
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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