I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.366/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_366/2015
Urteil vom 4. Juli 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Glarus Nord,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Silvio C. Bianchi,
gegen
Linthwerk,
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus,
Regierungsrat des Kantons Glarus,
Gegenstand
Altlastensanierung; Kostenverteilung (Deponie Dreieckswäldli, Bilten),
Beschwerde gegen das Urteil vom 4. Juni 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Glarus, I. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Auf dem Grundstück Dreieckswäldli in der ehemaligen Gemeinde Bilten (heute:
Gemeinde Glarus Nord) wurde in den 1950er-Jahren Kies abgebaut. Die dadurch
entstandene Grube wurde zwischen 1967 und 1973 als Kehrichtdeponie der Gemeinde
Bilten verwendet. Neben den Abfällen der Haushaltssammlung wurden auch
Industrieabfälle (Reifen, Polystryrol und Metzgereiabfälle) abgelagert und
regelmässig angezündet. Das Grundstück, das der eidgenössischen
Linthunternehmung gehörte, wurde 1999 in den Kataster der belasteten Standorte
aufgenommen.
2004 wurde die eidgenössische Linthunternehmung aufgelöst; ihre Aktiven und
Passiven gingen von Gesetzes wegen auf die von den Kantonen Glarus, Schwyz, St.
Gallen und Zürich geschaffene Anstalt Linthwerk über (Art. 2 des Bundesgesetzes
über die Auflösung der Linthunternehmung vom 5. Oktober 2001; AS 2003 2475).
B.
Am 19. März 2009 ordnete das Departement Bau und Umwelt (DBU) des Kantons
Glarus die Sanierung des Standorts Dreieckswäldli an und erliess eine Verfügung
über die Kostenverteilung. Danach hatte die ehemalige Gemeinde Bilten 4/11, das
Linthwerk 6/11 und der Kanton Glarus 1/11 der anrechenbaren Netto-Kosten (nach
Ausrichtung der Abgeltungen des Bundes) zu tragen.
Am 21. Dezember 2010 wies der Regierungsrat des Kantons Glarus die Beschwerde
der Gemeinde Bilten gegen die Kostenverteilung ab.
In der Folge gelangte die Gemeinde Glarus Nord, die im Zuge der Glarner
Gemeindestrukturreform als Rechtsnachfolgerin der Gemeinde Bilten und sieben
weiteren fusionierten Gemeinden entstanden war, ans Verwaltungsgericht des
Kantons Glarus. Dieses wies die Beschwerde mit Entscheid vom 7. Dezember 2011
ab.
Am 10. Oktober 2012 trat das Bundesgericht auf die dagegen gerichtete
Beschwerde der Gemeinde Glarus Nord nicht ein, weil es sich um einen
Zwischenentscheid handle und nicht aufgezeigt werde, dass die Voraussetzungen
gemäss Art. 93 BGG vorlägen (Urteil 1C_46/2012).
C.
Nachdem das Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 21. November 2013 einen
Abgeltungsbeitrag von 40 % der anrechenbaren Gesamtkosten der Sanierung
festgelegt hatte, auferlegte das DBU mit Verfügung vom 16. Januar 2014 dem
Linthwerk 6/11, der Gemeinde Glarus Nord 4/11 und dem Kanton Glarus 1/11 der
nicht durch den Bund abgegoltenen Kosten.
Dagegen erhob die Gemeinde Glarus Nord Beschwerde, zunächst beim Regierungsrat
und anschliessend beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus. Dieses wies die
Beschwerde am 4. Juni 2015 ab.
D.
Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde Glarus Nord am 8. Juli 2015
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es seien ihr im
Zusammenhang mit der Sanierung der Deponie im Dreieckswäldli keine
Sanierungskosten aufzuerlegen. Eventualiter sei ihr Anteil an den
Sanierungskosten mit maximal 20 % festzulegen. Subeventualiter sei das
Verfahren an die Vorinstanz zwecks Neubeurteilung des Verteilschlüssels
zurückzuweisen.
E.
Das DBU beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Das Linthwerk und der Regierungsrat Glarus schliessen auf Abweisung der
Beschwerde.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis,
der Kanton habe das ihm bei der Kostenverteilung zustehende Ermessen nicht
verletzt.
F.
In ihrer Replik hält die Gemeinde an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über die Verteilung
der Kosten der Dekontamination des ehemaligen Deponiestandorts
"Dreieckswäldli". Da die Arbeiten abgeschlossen und die Kosten bekannt sind,
handelt es sich um einen Endentscheid (Art. 90 BGG), gegen den die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen steht. Die
Gemeinde Glarus Nord wurde als Rechtsnachfolgerin der ehemaligen
Deponiebetreiberin zur Kostentragung verpflichtet und ist deshalb nach Art. 89
Abs. 1 BGG zur Beschwerde befugt (vgl. z.B. Urteil 1C_524/2014 vom 24. Februar
2016 E. 2). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
Zwischen den Parteien ist streitig, ob der ehemalige Deponiestandort erst
aufgrund des Projekts "Linth 2000" sanierungsbedürftig geworden ist.
2.1. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf verschiedene
Altlasten-Untersuchungen der Dr. von Moos AG (2007/2008), wonach sämtliche
gemessenen Werte weit unterhalb der für den Abstrom massgeblichen halben
Altlasten-Konzentrationswerte gelegen hätten. Das DBU habe in seiner Verfügung
vom 19. März 2009 die Sanierungsbedürftigkeit des Standorts einzig mit dem
geplanten Wasserbauvorhaben begründet. Auch das BAFU habe in seiner Verfügung
vom 21. November 2013 dargelegt, dass sich der Bedarf für die Dekontamination
erst ergeben habe, weil der Standort gemäss Projekt "Linth 2000" in einen
Überflutungskorridor zu liegen komme, im Ausgangszustand also kein
Sanierungsbedarf bestanden habe. Das BAFU habe daher die Abgeltung lediglich
aus Gründen des Vertrauensschutzes zugesprochen, weil diese bereits mit
Verfügung vom 16. April 2009 zugesichert worden war. Die Beschwerdeführerin
folgert daraus, dass es sich nicht um Sanierungskosten im Sinne von Art. 32d
USG und Art. 20 der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten
(Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680) vom 26. August 1998, handle, die auf
die Verursacher aufgeteilt werden dürften. Vielmehr gelte der allgemeine
Grundsatz, wonach die Kosten für die Entsorgung von kontaminiertem Material vom
Abfallinhaber zu tragen seien (Art. 32 Abs. 1 USG), hier also vom Linthwerk als
Standortinhaber.
2.2. Dagegen ging der Regierungsrat davon aus, dass die ehemalige Deponie
unabhängig von der im Linthprojekt vorgesehenen periodischen Überflutung eine
konkrete Gefahr für das Grundwasser dargestellt habe und deshalb (nach Art. 9
Abs. 2 lit. d AltlV) sanierungsbedürftig gewesen sei. Der Bericht der Dr. von
Moos AG habe lediglich die Sanierungsbedürftigkeit nach Art. 9 Abs. 2 lit. b
AltlV geprüft und sich nicht abschliessend zur Sanierungsbedürftigkeit
geäussert. Der Regierungsrat verweist auf den Schlussbericht Entsorgung der
Planergemeinschaft vom 7. Februar 2011, wonach die Auffüllung der Kiesgrube im
Süden bis ca. 2.5 m und im Norden bis ca. 6.5 m unter Terrain gereicht habe,
d.h. mit Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen belastetes Material ständig im
Grundwasser gelegen habe.
Auch das Linthwerk betont in seiner Vernehmlassung, dass aufgrund der grossen
Mengen an leicht löslichem Zink schon vorher eine konkrete Gefahr für das
Grundwasser bestanden habe, so dass die Sanierung ungeachtet des Bauvorhabens
notwendig gewesen wäre.
2.3. Das Verwaltungsgericht liess die Frage offen, weil es dem in Art. 2 USG
statuierten Verursacherprinzip widersprechen würde, wenn die Beschwerdeführerin
sich der Pflicht zur Kostenbeteiligung mit der Begründung entziehen könnte, der
belastete Standort sei erst durch das Projekt "Linth 2000" sanierungsbedürftig
geworden. Das Verwaltungsgericht hielt Art. 32d USG deshalb für anwendbar,
selbst wenn die Sanierungspflicht erst durch das Gewässerprojekt des
Beschwerdegegners ausgelöst worden sein sollte.
2.4. Das BAFU teilt den Ansatz der Beschwerdeführerin, wonach die
Dekontamination des Standorts erst im Zuge des Hochwasserschutzprojekts
notwendig geworden sei. Es handle sich um eine präventive Massnahme im Sinne
von Art. 3 lit. a AltlV, um zu verhindern, dass der Standort
sanierungsbedürftig werde, und nicht um Sanierungskosten (mit Hinweis auf das
Rundschreiben des BAFU an die Kantone "VASA-Abgeltungen bei Massnahmen im
Zusammenhang mit Projekten zum Hochwasserschutz und Gewässerrevitalisierungen"
vom 21. März 2014). Allerdings verfüge der Kanton bei der Kostenverteilung über
ein grosses Ermessen. Dieses Ermessen habe er vorliegend nicht verletzt.
3.
Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob eine Kostentragungspflicht der
Beschwerdeführerin - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - selbst dann
besteht, wenn der Standort im Ausgangszustand - vor dem Projekt "Linth 2000" -
nicht sanierungsbedürftig war.
3.1. Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass Kosten, die durch ein
Bauvorhaben auf einem belasteten, aber nicht sanierungsbedürftigen Standort
anfallen, keine Sanierungskosten im Sinne von Art. 32e Abs. 3 USG sind, für die
eine Abgeltung aus dem VASA-Fonds beansprucht werden kann (Urteile 1C_414/2014
vom 2. März 2015, in: URP 2015 S. 516, und 1C_44/2013 vom 16. Januar 2014 E. 8,
in: URP 2014 S. 265). Es handle sich vielmehr um einen Anwendungsfall von Art.
3 lit. a AltlV, wonach belastete (aber nicht sanierungsbedürftige) Standorte
durch die Erstellung von Bauten und Anlagen nur verändert werden dürfen, wenn
sie durch das Vorhaben nicht sanierungsbedürftig werden. Aus den
Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass die für Abgeltungen geäufneten Mittel für
notwendige Sanierungen reserviert seien; bei Bauprojekten habe der Bauherr
indessen die Wahl, das Bauprojekt auszuführen (mit den zur Abwendung der
Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen Schutzmassnahmen) oder aber auf das
Bauprojekt zu verzichten bzw. dieses allenfalls zu modifizieren.
3.2. Vorliegend geht es zwar nicht um Abgeltungen aus dem VASA-Fonds nach Art.
32e USG, sondern um die Kostentragungspflicht des Verursachers nach Art. 32d
USG. Diese Bestimmung ist aber ebenfalls (gemäss Abs. 1) nur auf die Kosten für
notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter
Standorte anwendbar. Es liegt deshalb nahe, auch in diesem Zusammenhang
Massnahmen nach Art. 3 lit. a AltlV auf einem belasteten, aber nicht
sanierungsbedürftigen Standort nicht als "Sanierungskosten" anzuerkennen.
Diese Auslegung wird durch die Gesetzessystematik bestätigt: Nach Art. 32 Abs.
1 USG trägt der Inhaber der Abfälle die Kosten der Entsorgung, sofern nichts
anderes bestimmt wird. Eine Sanierungspflicht besteht nach Art. 32c Abs. 1 USG
nur, wenn ein belasteter Standort zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen
führt oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen.
Entfernt der Inhaber eines Grundstücks Material aus einem belasteten Standort,
das nicht wegen einer Sanierung nach Artikel 32c entsorgt werden muss, so kann
er nur unter den besonderen Voraussetzungen nach Art. 32b bis Abs. 1 Rückgriff
auf den Verursacher der Belastung nehmen. Dieser Anspruch ist auf dem
Zivilrechtsweg geltend zu machen (Art. 32b bis Abs. 2 USG), d.h. es kann keine
Kostenteilungsverfügung nach Art. 32d USG verlangt werden.
Dementsprechend bestätigte das Bundesgericht im Urteil 1C_524/2014 vom 24.
Februar 2016) die Kostentragungspflicht der ehemaligen Deponiebetreiberin für
Untersuchungs- und Überwachungskosten; dagegen sei sie nicht verpflichtet, sich
an den Kosten der Entsorgung von Benzolfässern zu beteiligen, die erst aufgrund
des Bauvorhabens notwendig geworden sei (E. 9 mit Hinweisen).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Gemeinde nach Art. 32d Abs. 1 USG
eventuell Untersuchungs- und Überwachungskosten, nicht aber die Kosten der
Dekontamination auferlegt werden, wenn der belastete Standort im
Ausgangszustand nicht sanierungsbedürftig war, d.h. die Massnahme erst aufgrund
des Hochwasser- und Revitalisierungsprojekts "Linth 2000" notwendig wurde.
3.3. Das Verwaltungsgericht erachtete dieses Ergebnis unter dem Blickwinkel des
Verursacherprinzips (Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV, Art. 2 USG und Art. 3a GSchG [SR
814.20]) als unbefriedigend und ordnete daher eine Kostenteilung direkt
gestützt auf dieses Prinzip an.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist das umweltrechtliche
Verursacherprinzip nicht unmittelbar anwendbar, sondern bedarf der
Konkretisierung durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber (vgl. BGE 138 II 111 E.
5.3.2 und 5.3.3 S. 125 ff. mit zahlreichen Hinweisen auf Literatur und
Rechtsprechung; a.A. ein Teil der Literatur für das "Verursacherprinzip" im
engeren Sinne; vgl. ALAIN GRIFFEL/HERIBERT RAUSCH, USG-Kommentar,
Ergänzungsband zur 2. Aufl., Art. 2 N. 3 ff. mit Hinweisen).
Wie oben dargelegt wurde, besteht im Altlastenrecht eine gesetzliche Regelung
zur Kostenverteilung, wonach grundsätzlich der Inhaber eines belasteten (aber
nicht sanierungsbedürftigen) Grundstücks die Kosten der Entsorgung von
kontaminiertem Erdreich zu tragen hat und nur ausnahmsweise, im Zivilrechtsweg,
Rückgriff auf den Verursacher der Belastung nehmen kann (vgl. oben E. 3.2).
Diese Regelung kann nicht durch direkten Rückgriff auf das Verursacherprinzip
umgangen werden.
Dieses Ergebnis erscheint zumindest im vorliegenden Fall auch nicht so
stossend, dass ein Rückgriff unmittelbar auf das Verursacherprinzip sich
aufdrängen würde: Immerhin hatte die Eidgenössische Linthunternehmung das
Gelände der Gemeinde Bilten als Deponiestandort vermietet, d.h. die Ablagerung
von Kehricht in der mit Grundwasser gefüllten ehemaligen Kiesgrube erfolgte mit
Wissen und Willen der Grundeigentümerin, die dafür einen Mietzins erhielt.
Sofern die Gemeinde ihre vertraglichen Rechte verletzte (z.B. selbst
Industrieabfälle ablagerte oder die Ablagerung solcher Abfälle durch Dritte
nicht verhinderte), hätte die Linthunternehmung die Möglichkeit gehabt, die
Entfernung des Industriemülls oder Schadenersatz auf vertraglicher Grundlage zu
verlangen.
4.
Nach dem Gesagten besteht eine Kostentragungspflicht der Gemeinde nach Art. 32d
Abs. 1 USG nur, wenn die Parzelle bereits im Ausgangszustand, d.h. unabhängig
vom Projekt "Linth 2000", sanierungsbedürftig war. Das Verwaltungsgericht hätte
diese Frage nicht offen lassen dürfen.
Es rechtfertigt sich daher, die Sache zur Beurteilung dieser Frage, allenfalls
nach Vornahme zusätzlicher Instruktionsmassnahmen, ans Verwaltungsgericht
zurückzuweisen. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde im Eventualantrag.
Praxisgemäss gilt eine Rückweisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang in
der Hauptsache für die Verteilung der Kosten und Entschädigungen für das
bundesgerichtliche Verfahren als Obsiegen (Urteil 2C_60/2011 vom 12. Mai 2011
E. 2.4 mit Hinweisen, in: JdT 2012 I 36). Das Linthwerk wird damit kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer, vom 4. Juni 2015,
aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Linthwerk auferlegt.
3.
Das Linthwerk hat die Gemeinde Glarus Nord für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Departement Bau und Umwelt, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, sowie
dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Juli 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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