I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.365/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_365/2015
Urteil vom 9. Dezember 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Miteigentümergemeinschaft A.________, bestehend aus:
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________,
7. H.________,
8. I.________,
9. J.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Alex Keller,
gegen
Politische Gemeinde Oberbüren, 9245 Oberbüren,
handelnd durch den Gemeinderat Oberbüren,
Unterdorf 9, 9245 Oberbüren,
und dieser vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Martin E. Looser,
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St.
Gallen.
Gegenstand
Einzonungsgesuch und Teilzonenplan,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 28. Mai 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________,
H.________, I.________ und J.________ sind Miteigentümer des im Süden des
Dorfzentrums von Oberbüren (Bruggwisen) gelegenen Grundstücks Nr. 1962 im Halte
von 15'219 m2. Hier befand sich früher eine Kiesgrube, die unsachgemäss
aufgefüllt wurde; die Parzelle ist deshalb im Kataster der belasteten Standorte
aufgeführt und der aufgefüllte Boden ist staunass, was die landwirtschaftliche
Nutzung erschwert.
Die Parzelle ist nach dem kommunalen Zonenplan vom 25. Januar 1995 zu einem
kleinen Teil der Wohnzone W2 und überwiegend dem übrigen Gemeindegebiet und der
Landwirtschaftszone zugeteilt. Im kommunalen Richtplan vom 8. März 2010 ist das
Gebiet Bruggwisen (Grundstücke Nr. 202 und 1962) als
Wohnentwicklungsschwerpunkt vorgesehen.
B.
Am 22. November 2011 stellte die Miteigentümergemeinschaft A.________ beim
Gemeinderat Oberbüren ein Einzonungsgesuch für das Grundstück Nr. 1962
(Wohnzone W3 im Norden und W2 im Süden). In der Folge wurden Verhandlungen mit
dem Gemeinderat geführt, unter anderem zur Frage, wer die Kosten einer
allfälligen Altlastensanierung tragen soll. Da keine Einigung erzielt wurde,
stellte der Gemeinderat die Einzonung des Gebiets Bruggwisen im Rahmen der
laufenden Zonenplanrevision zurück.
Am 12. November 2012 beschloss der Gemeinderat den Teilzonenplan ganze Gemeinde
(Teilrevision Zonenplan 2012). Dieser sieht Umzonungen im Siedlungsgebiet und
Einzonungen in den Gebieten Rohrbach, Unterzil, Moosbrunnen und Büelen vor. Die
Zonierung des Gebiets Bruggwisen bleibt unverändert.
Gegen die Teilrevision erhob die Miteigentümergemeinschaft A.________
Einsprache. Mit Beschluss vom 29. April 2013 wies der Gemeinderat sowohl die
Einsprache als auch das Einzonungsbegehren im Sinne der Erwägungen ab.
Der Teilzonenplan wurde dem fakultativen Referendum unterstellt. Mit Schreiben
vom 15. Juli 2013 gab der Gemeinderat den Einsprechern Kenntnis von der
Zustimmung der Bürgerschaft.
C.
Die Miteigentümergemeinschaft A.________ erhob am 16. Mai 2013 Rekurs an das
Baudepartement des Kantons St. Gallen gegen die Abweisung ihres
Einzonungsbegehrens. Am 29. Juli 2013 rekurrierte sie auch gegen den
Teilzonenplan (ganze Gemeinde) der Gemeinde Oberbüren. Das Baudepartement
vereinigte beide Verfahren und wies die Rekurse am 25. Oktober 2013 ab.
D.
Gegen den Rekursentscheid gelangte die Miteigentümergemeinschaft A.________ am
11. November 2013 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen.
Mit Verfügung vom 8. Januar 2014 genehmigte das Baudepartement den
Teilzonenplan.
Am 28. Mai 2015 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
E.
Dagegen hat die Miteigentümergemeinschaft A.________ am 6. Juli 2015 Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragt, das
verwaltungsgerichtliche Urteil betreffend Einzonungsgesuch und Teilzonenplan
(ganze Gemeinde) der Gemeinde Oberbüren sei aufzuheben.
F.
Die Gemeinde Oberbüren beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten;
eventualiter sei sie abzuweisen. Das Baudepartement und das Verwaltungsgericht
schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumentwicklung
(ARE) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
G.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen und
Standpunkten fest.
H.
Mit Verfügung vom 28. September 2015 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung
abgewiesen.
I.
Am 30. November 2015 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine von
allen Miteigentümern unterzeichnete Vollmacht nach.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
1.1. Die Gemeinde Oberbüren bestreitet die Parteifähigkeit der
Miteigentümergemeinschaft, in deren Namen die Beschwerde erhoben und die
Vollmacht ausgestellt worden sei.
In der Beschwerdeschrift (wie schon im Rubrum des verwaltungsgerichtlichen
Entscheids) wurden jedoch nicht nur die Miteigentümergemeinschaft, sondern auch
sämtliche Miteigentümer aufgeführt. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die
Beschwerde (zumindest auch) in deren Namen eingereicht worden ist. Ihr
Rechtsvertreter hat vor Bundesgericht eine von allen Miteigentümern
unterzeichnete Vollmacht nachgereicht.
Ob im kantonalen Verfahren eine genügende Vollmacht vorlag (was die Gemeinde
Oberbüren in Frage stellt) ist vor Bundesgericht nicht zu prüfen. Es wäre Sache
der Vorinstanzen gewesen, gegebenenfalls eine Nachfrist zur Verbesserung des
Mangels zu setzen.
1.2. Die Beschwerdeführer sind als Miteigentümer der Parzelle Nr. 1962 von der
Ablehnung ihres Einzonungsgesuchs unmittelbar betroffen und insoweit zur
Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Sie haben auch ein schutzwürdiges
Interesse an der Anfechtung der im Teilzonenplan beschlossenen Einzonungen
anderer Parzellen: Werden diese rechtskräftig, so ist der Bauzonenbedarf der
Gemeinde für die nächsten 15 Jahre gedeckt, mit der Folge, dass ihrem
Einzonungsgesuch in absehbarer Zeit nicht stattgegeben werden könnte.
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher
grundsätzlich einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht beurteilte die Beschwerde gegen den Zonenplan gestützt
auf das zum Zeitpunkt der Genehmigung am 8. Januar 2014 geltende Recht. Zwar
sei das revidierte Raumplanungsgesetz (RPG) vom 15. Juni 2012 am 1. Mai 2014 in
Kraft getreten (AS 2014 899). Das Einzonungsmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2
RPG sei aber erst zu beachten, wenn sich die umstrittenen Einzonungen nach
altem Recht als rechtswidrig erweisen sollten und der Genehmigungsentscheid
daher zu überprüfen bzw. zu korrigieren sei (Art. 52a Abs. 1 RPV; SR 700.1).
Das Verwaltungsgericht hielt den Entscheid der Gemeinde, Grundstücke in
anderen, weiter vom Dorfzentrum entfernten Gebieten vorzunehmen, anstatt das
1.5 ha grosse, zentral gelegene Grundstück der Beschwerdeführer einzuzonen, für
vertretbar. Die relativ grosse, zusammenhängende Parzelle habe trotz der
unsachgemässen Rekultivierung in der Vergangenheit als Wies- und Ackerland
genutzt werden können, wenn auch mit eingeschränkter Ertragskraft. Es bestehe
keine planungsrechtliche Verpflichtung, prioritär die näher beim Zentrum
gelegenen Grundstücke mit hoher Nutzungsdichte der Bauzone zuzuweisen.
Die Rügen der Beschwerdeführer zur Überdimensionierung der Bauzone Oberbürens
wies das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung der Prognoseunsicherheit und
des Ermessensspielraums der Gemeinde ab. Auch die übrigen Rügen gegen die
vorgenommenen Einzonungen hielt es für unbegründet: Die in Unterzil und
Moosbrunnen beanspruchte Fruchtfolgefläche werde im Gebiet Dolen mehr als
kompensiert. Die Planungswerte für Lärm könnten in Unterzil und Büelen mit
baulichen und gestalterischen Massnahmen eingehalten werden. Aufgrund der
Geruchsbelastung im Gebiet Rohrbach sei ein Abstand von 150 m zwischen Wohnzone
und Tierhaltungsbetrieb vorgesehen.
3.
Die Beschwerdeführer erheben Sachverhaltsrügen hinsichtlich der
landwirtschaftlichen Eignung ihrer Parzelle und deren Zugehörigkeit zur
Fruchtfolgefläche.
In rechtlicher Hinsicht rügen sie in erster Linie, das Verwaltungsgericht habe
Art. 38a RPG zu Unrecht nicht angewendet: Die Gegenausnahme vom Art. 52a Abs. 1
RPV greife nicht, weil ihre Beschwerde zu einer materiellen Überprüfung der
Einzonungen geführt habe und nicht mutwillig gewesen sei.
Der Teilzonenplan sei aber auch nach altem RPG rechtswidrig, weil die Bauzonen
zu gross dimensioniert seien; zudem verletzten die streitigen Einzonungen in
Rohrbach, Unterzil, Moosbrunnen und Büelen das Konzentrationsprinzip, den
Grundsatz der Schonung von Fruchtfolgeflächen und den Planungsgrundsatz von
Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG.
4.
Zunächst sind die aufgeworfenen übergangsrechtlichen Fragen zu prüfen.
4.1. Die Zonenplanrevision wurde am 8. Januar 2014 vom Baudepartement
genehmigt, d.h. vor Inkrafttreten der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 am 1. Mai
2014. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erging aber erst am 28. Mai 2015,
d.h. mehr als ein Jahr nach Inkrafttreten des neuen Rechts. Das
Verwaltungsgericht prüfte daher zu Recht die übergangsrechtlichen Bestimmungen
des revidierten Raumplanungsrechts (Art. 38a RPG; Art. 52a RPV).
4.2. Mit der Revision des RPG wollte der Gesetzgeber die Zersiedelung eindämmen
und den Kulturlandverlust stoppen, u.a. durch materielle Anforderungen an die
kantonalen Richtpläne im Bereich Siedlung (Botschaft zu einer Teilrevision des
Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010 Ziff. 1.1, BBl 2010 1049 ff., 1053).
Nach Art. 38a RPG passen die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der
Änderung ihre Richtpläne an die Anforderungen der Artikel 8 und 8a Absatz 1 RPG
an (Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat
darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen
Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Abs. 2). Diese Übergangsregelung
wird in Art. 52a Abs. 1 RPV dahin präzisiert, dass "[...] Artikel 38a Absatz 2
RPG auf die Einzonung nicht anwendbar [ist], wenn die Beschwerde weder zu einer
Überprüfung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids
führt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist".
Art. 38a Abs. 1 stellt für den Fristbeginn auf das Inkrafttreten der
RPG-Revision am 1. Mai 2014 ab. Soll ab diesem Datum (bis zur Genehmigung der
Richtplananpassung) die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen nicht
zunehmen, müssen grundsätzlich alle Einzonungen, die bis zu diesem Zeitpunkt
nicht rechtskräftig geworden sind, kompensiert werden (, Übergangsbestimmungen
des RPG - Worauf bei einer Einzonung zu achten ist, Inforaum VLP-ASPAN 1/2015
S. 5). Die RPG-Revision wurde als indirekter Gegenvorschlag zur eidgenössischen
Volksinitiative "Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative) "
konzipiert; dabei schuf der Gesetzgeber in Art. 38a RPG bewusst griffige
Übergangsbestimmungen, weil nur so das Initiativkomitee der
Landschaftsschutzinitiative zum Rückzug der Initiative bewegt werden konnte
(Erläuternder Bericht zur Teilrevision der Raumplanungsverordnung vom 2. April
2014 S. 28). Diese Übergangsbestimmungen können in der Verordnung präzisiert,
nicht aber abgeändert werden. Christa Perregaux DuPasquier
4.3. Art. 52a Abs. 1 RPV regelt den Fall, dass eine Einzonung nach altem Recht
beschlossen und genehmigt, aber erst nach dem Stichtag des 1. Mai 2014
gerichtlich beurteilt wird (vgl. Urteil 1C_612/2014 vom 26. August 2015 E. 2.4
und 2.5, in ZBl 116/2015 S. 607). Dies ist vorliegend der Fall. Unerheblich ist
in diesem Zusammenhang, ob Anfechtungsobjekt formell der kantonale
Genehmigungsbeschluss ist (wie dies z.B. § 28 des Aargauer Baugesetzes vom 19.
Januar 1993 [SAR 713.100] vorschreibt) oder - wie hier - der Zonenplan
angefochten wird und dessen Genehmigung erst während des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens eingeholt wird.
4.3.1. Im Erläuternden Bericht vom 2. April 2014 (S. 28) ging das ARE davon
aus, dass eine Einzonung nur dann dem Moratorium unterliege, wenn der
Genehmigungsentscheid ganz oder teilweise korrigiert werden muss oder das
Verfahren aus anderen Gründen zu neuem Entscheid an die Genehmigungsbehörde
zurückgewiesen wird (so auch Urteil des Berner Verwaltungsgerichts vom 5.
Dezember 2014 E. 2, in: ZBl 2015 S. 182 mit zustimmender Anmerkung a.a.O. S.
191 ff.). Diese Auffassung vertrat vorliegend auch das Verwaltungsgericht St.
Gallen.Arnold Marti,
Bei dieser Auslegung wäre Art. 38a Abs. 2 RPG nur anwendbar, wenn die
Beschwerde schon nach altem Recht gutzuheissen wäre. Bei dieser Auslegung würde
aber die weitere, in Art. 52a Abs. 1 RPV vorgesehene Gegenausnahme der
mutwilligen Beschwerde gegenstandslos, weil mutwillige Beschwerden immer
abzuweisen sind, sofern darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Die Auslegung der Vorinstanz widerspricht aber auch der Zielsetzung des
revidierten RPG, wie das Bundesgericht im zur Veröffentlichung bestimmten
Urteil 1C_449/2014 vom 7. Oktober 2015 (E. 3) entschieden hat. Der Gesetzgeber
ging davon aus, dass die Bauzonen in zahlreichen Kantonen überdimensioniert und
das geltende Recht lückenhaft sei; insbesondere fehlten klare Vorgaben zur
Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den kantonalen Richtplänen
(Botschaft, Ziff. 1.1 S. 1053). Die Kantone müssen daher ihre Richtpläne
anpassen, um insbesondere die Grösse der Siedlungsfläche insgesamt und ihre
Verteilung im Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach
innen zu bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderungen von
Artikel 15 entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG; vgl. Botschaft Ziff. 2.3.4 S. 1069
f.). Wo dies nicht der Fall ist, sind Rückzonungen erforderlich (Art. 15 Abs. 2
RPG).
Es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass die
rechtskräftigen Bauzonen der Kantone während der Übergangsfrist nicht noch
vergrössert werden, um die Anpassung der Richtpläne und allenfalls gebotene
Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren (Urteil 1C_449/2014 vom 7. Oktober
2015 E. 3). Dies wäre der Fall, wenn alle vor dem 1. Mai 2014 genehmigten, aber
noch nicht rechtskräftigen Einzonungen vom Anwendungsbereich von Art. 38a Abs.
2 RPG ausgenommen würden. Gründe der Rechtssicherheit und des
Vertrauensschutzes erfordern keine andere Auslegung: Vor Rechtskraft eines
Zonenplans darf grundsätzlich nicht auf dessen Bestand vertraut werden; ohnehin
musste seit der Volksabstimmung vom 3. März 2013 mit dem Inkrafttreten des
revidierten RPG gerechnet werden. Schliesslich ist das Moratorium und die
dadurch bewirkte Einschränkung der Eigentumsgarantie zeitlich befristet; die
Kantone haben es in der Hand, die Übergangsfrist durch eine rasche Revision
ihrer Richtpläne zu verkürzen (Botschaft Ziff. 2.6 S. 1078).
4.4. Art. 52a Abs. 1 RPV ist daher im Lichte von Art. 38a Abs. 2 RPG restriktiv
auszulegen: Grundsätzlich findet das Moratorium auf alle Einzonungen Anwendung,
die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren, jedenfalls wenn über sie
noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war. Ausgenommen sind nur
Beschwerden, die nicht zu einer materiellen Überprüfung der Einzonungen führen,
sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. wenn ausschliesslich
Verfahrensmängel gerügt werden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder darauf
aus anderen Gründen nicht einzutreten ist (wie im Fall 1C_134/2014 vom 15. Juli
2014 E. 6.4, 7 und 8.1).
Vorliegend haben die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht zahlreiche
materiell-rechtliche Rügen gegen die in der Teilrevision 2012 vorgenommenen
Einzonungen erhoben. Diese wurden vom Verwaltungsgericht auch materiell
überprüft (vgl. oben E. 2). Dies führt zur Anwendbarkeit von Art. 38a Abs. 2
RPG. Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass die in
Oberbüren vorgenommenen Einzonungen durch Auszonungen (in Oberbüren oder in
anderen Teilen des Kantons) vollständig kompensiert worden wären. Damit führt
die vom Verwaltungsgericht bestätigte Zonenplanrevision zu einer Vergrösserung
der Bauzonen des Kantons St. Gallen, die im Widerspruch zu Art. 38a Abs. 2 RPG
steht.
5.
Die Beschwerde ist damit gutzuheissen, soweit sie sich gegen die im
Teilzonenplan der Gemeinde Oberbüren beschlossenen Einzonungen richtet. Es
braucht daher nicht mehr geprüft zu werden, ob diese nach altem RPG zulässig
gewesen wären.
Art. 38a Abs. 2 RPG steht allerdings auch dem Einzonungsgesuch der
Beschwerdeführer entgegen; insofern hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde
in diesem Punkt - zumindest im Ergebnis - zu Recht abgewiesen. Unter diesen
Umständen brauchen die Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführer nicht beurteilt
zu werden.
Die Gemeinde wird ihre Nutzungsplanung im Lichte von Art. 38a und Art. 15 RPG
überprüfen müssen. Sofern sie erneut Einzonungen in Betracht zieht, mit oder
(nach Vorliegen des revidierten kantonalen Richtplans) ohne Kompensation,
werden die Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, ihr Einzonungsgesuch erneut
zu stellen.
Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben, soweit er die Beschwerde gegen
den Teilzonenplan abweist. Dies hat zur Folge, dass auch der
Genehmigungsentscheid des Baudepartements gegenstandslos wird, soweit er die
Einzonungen betrifft. Aus Gründen der Rechtssicherheit rechtfertigt es sich,
die Sache ans Baudepartement zurückzuweisen, um zu prüfen, ob und inwiefern die
übrigen Teile der streitigen Nutzungsplanrevision und des
Genehmigungsentscheids anwendbar bleiben. Das Verwaltungsgericht hat die
Kosten- und Entschädigungsfolgen der vorinstanzlichen Verfahren neu
festzusetzen.
6.
Damit obsiegen die Beschwerdeführer im Wesentlichen. Zwar ist der angefochtene
Entscheid nur teilweise (hinsichtlich der angefochtenen Einzonungen) aufzuheben
und bleibt bestehen, soweit er das Einzonungsgesuch der Beschwerdeführer als
(zurzeit) unbegründet abweist. Allerdings haben die Beschwerdeführer vor
Bundesgericht nicht mehr geltend gemacht, einen aktuellen Anspruch auf
Einzonung ihrer Parzelle in die Wohnzone zu haben. Es rechtfertigt sich
deshalb, ihnen eine nur leicht gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen (Art.
68 BGG) und keine Kosten zu erheben (Art. 66 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 28. Mai 2015 aufgehoben, soweit
er die Beschwerde gegen den Teilzonenplan (ganze Gemeinde) Oberbüren abweist.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen an das
Verwaltungsgericht und zur Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Baudepartement des Kantons St. Gallen zurückgewiesen. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Gemeinde Oberbüren hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Oberbüren,
dem Baudepartement des Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons
St. Gallen und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Dezember 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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