I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.362/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_362/2015
Urteil vom 14. Januar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A. und B. C.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Hermann Just,
gegen
D. und E. F.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,
Stadt Chur,
Rathaus, 7000 Chur.
Gegenstand
Baueinsprache,
Beschwerde gegen das Urteil vom 14. April 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 29. April 2014 stellten D. und E. F.________ ein Baugesuch für ein
Einfamilienhaus mit Einliegerwohnung, einem Autounterstand und einem gedeckten
Gartensitzplatz auf Parzelle Nr. 5539 in Chur. Die Parzelle gehört der Stadt
Chur und liegt in der Wohnzone W1. Die Stadt hat D. und E. F.________ ein
selbständiges und dauerndes Baurecht eingeräumt.
Die Eigentümer der benachbarten Parzellen Nrn. 5561 und 8057, A. und B.
C.________, erhoben gegen das Gesuch Einsprache. Sie machten geltend, der
gedeckte Sitzplatz halte den Grenzabstand nicht ein und das Haus sei zu hoch.
Mit Entscheid vom 30. September 2014 wies der Stadtrat Chur die Einsprache ab
und erteilte die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen.
Eine von A. und B. C.________ dagegen erhobene Beschwerde hiess das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 14. April 2015
teilweise gut. Es hob die Baubewilligung für den Sitzplatz wegen Überschreitung
des Grenzabstands auf. Im Übrigen wies es das Rechtsmittel ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom
3. Juli 2015 beantragen B. und A. C.________, das Urteil des
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegner schliessen auf Abweisung der
Beschwerde. Die Stadt Chur beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an ihren
Anträgen und Rechtsauffassungen fest, ebenso die Stadt Chur in ihrer Duplik.
Mit Präsidialverfügung vom 1. September 2015 hat das Bundesgericht der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Dem angefochtenen Entscheid liegt ein Beschwerdeverfahren über eine
baurechtliche Bewilligung zu Grunde. Dagegen ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG das zutreffende
Rechtsmittel. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen, sind als Nachbarn durch den angefochtenen Entscheid besonders
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu
keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, das geplante Gebäude sei zu hoch. Das
Verwaltungsgericht habe Art. 67 des Baugesetzes der Stadt Chur vom 26. November
2006 (Gesetzessammlung Nr. 611; im Folgenden: BauG) willkürlich angewendet.
Diese Bestimmung hat, soweit vorliegend relevant, folgenden Wortlaut:
Art. 67 Gebäudehöhe
1 Die zulässige Gebäudehöhe wird durch die Zonenvorschriften (Zonenschema)
bestimmt.
2 Als Gebäudehöhe gilt das Mittel aller Hauptgebäudeecken, gemessen vom
gewachsenen Boden bis zum Schnittpunkt mit der Dachhaut. Bei Attikage-schossen
wird die Gebäudehöhe bis oberkant Mauerkrone oder Brüstung ge-messen.
3 Bei Gebäuden am Hang (? 10% Hangneigung) darf auf der Talseite die zulässige
Gebäudehöhe um maximal 2.0 m überschritten werden.
4...
5...
Dem in Abs. 1 erwähnten Zonenschema (Art. 57 BauG) lässt sich entnehmen, dass
in der Wohnzone W1 die maximale Gebäudehöhe 6 m beträgt. Nicht umstritten ist
zudem, dass es sich um ein Gebäude am Hang im Sinne von Abs. 3 handelt und dass
auf der Talseite die zulässige Gebäudehöhe deshalb um maximal 2 m überschritten
werden darf. Uneinigkeit herrscht dagegen über das Verhältnis von Abs. 3 zu
Abs. 2. Während die Beschwerdeführer davon ausgehen, dass bei Gebäuden am Hang
Abs. 3 als zusätzliche Voraussetzung zu Abs. 2 hinzutrete, handelt es sich nach
Auffassung der Beschwerdegegner, der Stadt Chur und des Verwaltungsgerichts um
eine Sonderregelung, die anstelle von Abs. 2 zur Anwendung kommt.
Gemäss den Baugesuchsunterlagen beträgt die Gebäudehöhe an den bergseitigen
Hauptgebäudeecken 6 m, an den talseitigen 7.7 m bzw. 7.9 m. Die Voraussetzung
von Abs. 3 ist damit erfüllt. Wäre zusätzlich auch Abs. 2 anwendbar, so würde
die zulässige Gebäudehöhe dagegen überschritten, da das Mittel der Gebäudehöhen
an den vier Hauptgebäudeecken 6.9 m beträgt.
2.2. Das Verwaltungsgericht legt dar, Art. 67 Abs. 3 BauG beziehe sich nicht
auf die "Gebäudehöhe", sondern auf die "zulässige Gebäudehöhe", während Abs. 2
nur von der "Gebäudehöhe" spreche. Bei einer Hangneigung von 10 % oder mehr
bedeute dies, dass die Gebäude nur die "zulässige Gebäudehöhe", welche gemäss
Abs. 1 durch die Zonenvorschriften bestimmt werde, einhalten müssten und diese
auf der Talseite um maximal 2 m überschreiten dürften. Dass solche Gebäude am
Hang auch noch die "Gebäudehöhe" im Sinn von Abs. 2 einhalten müssten, sei in
Abs. 3 nicht vorgesehen.
2.3. Die Stadt Chur hält fest, die zulässige Gebäudehöhe sei gemäss dem klaren
Wortlaut von Art. 67 Abs. 1 BauG der im Zonenschema von Art. 57 BauG enthaltene
Wert und nicht der gemittelte Wert gemäss Art. 67 Abs. 2 BauG. Hätte der
Gesetzgeber Letzteres gewollt, so hätte er für Hanglagen keinen eigenen Absatz
formuliert. Weiter sei zu bedenken, dass eine kumulative Anwendung von Abs. 2
und 3 abstruse Ergebnisse zeitigen würde. An einem Hang mit 10 % Neigung würde
eine maximale Ausnützung des gesetzlich Erlaubten zur Folge haben, dass Häuser
gebaut würden, die talseitig 8 m und bergseitig 4 m hoch seien. Selbst wenn die
Auffassung der Beschwerdeführer zuträfe, bedeutete dies nicht, dass die
jahrelang praktizierte Auslegung von Art. 67 BauG, wie sie das
Verwaltungsgericht geschützt habe, geradezu unhaltbar wäre. Dies sei auch nicht
deshalb der Fall, weil das Gesetz eine Grenze von 10 % vorsehe und damit eine
knapp darüber liegende Hangneigung eine grössere Ausnützung zur Folge habe als
eine knapp darunter liegende.
2.4. Die Beschwerdegegner weisen ergänzend auf das Baugesetz der Stadt Chur vom
7. Februar 1960 hin, dessen Art. 43 und 44 durch die Bestimmung von Art. 67 des
Baugesetzes von 2006 ersetzt worden ist. Daraus und aus der Botschaft des
Stadtrats an den Gemeinderat (Nr. 15/2005) ergebe sich, dass bei Gebäuden am
Hang die Gebäudehöhe anders zu bemessen sei. Die Revision habe durch die
Festlegung der Neigung in Prozenten Klarheit darüber bringen sollen, was mit
"Hanglage" gemeint sei. Der Gemeinderat habe die vom Stadtrat vorgeschlagenen
15 % auf 10 % reduziert, was aber nichts zur Sache tue, und zudem den von
diesem vorgeschlagenen Gesetzestext gestrafft, was leider den Wortlaut leicht
zweideutig gemacht habe. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes gehe
nichtsdestotrotz eindeutig hervor, dass der "Messbonus" für Gebäude an
Hanglagen habe bewahrt werden sollen. Dieser Messbonus lasse sich wie folgt
erklären: In der Zone W1 seien zwei Vollgeschosse zulässig. Mit einer
zulässigen Gebäudehöhe von 6 m könnten bei einer durchschnittlichen
Geschosshöhe von 2.7 m grundsätzlich zwei über dem gewachsenen Boden liegende
Stockwerke realisiert werden, nämlich ein Erd- und ein Obergeschoss. Der Zweck
von Art. 67 Abs. 2 BauG bestehe darin, dass auch bei einer Hangneigung von 10 %
zwei Vollgeschosse vollständig über dem gewachsenen Boden gebaut werden könnten
und das Erdgeschoss nicht bergseitig "vergraben" werden müsse.
2.5. Die Beschwerdeführer bezeichnen die von der Vorinstanz getroffene
Unterscheidung zwischen "Gebäudehöhe" und "zulässiger Gebäudehöhe" als
unhaltbar. Art. 67 Abs. 1 BauG bestimme in Verbindung mit Art. 57 BauG die für
alle Bauten (maximal) zulässige Gebäudehöhe und Art. 67 Abs. 2 BauG regle, wie
bei einem konkreten Bauvorhaben die Gebäudehöhe zu berechnen sei. Abs. 3 habe
nicht die konkrete Berechnung der Gebäudehöhe zum Gegenstand, weshalb es im
Verhältnis zu Abs. 2 keine Spezialbestimmung sei. Solches ergebe sich auch
nicht aus dem Gesetzeswortlaut. Vielmehr handle es sich um eine zusätzliche
Beschränkung, um übermässig hohe Talfassaden zu verhindern. Die Auslegung des
Verwaltungsgerichts habe zur Folge, dass bei einer Hangneigung von 10 % ein
deutlich grösseres Bauvolumen realisiert werden könne als bei einer solchen von
9.9 %. Dies sei sachlich nicht gerechtfertigt. Eine derartige
Ungleichbehandlung bestehe nicht, wenn stets auf das Mittel aller
Hauptgebäudeecken abgestellt und mithin die gleiche Berechnungsart angewendet
werde. Eine historische Auslegung führe zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen
sei das Baugesetz von 1960 zu alt, als dass es bei der Auslegung des neuen
Baugesetzes noch berücksichtigt werden könne. Auch dieses sei im Übrigen vor
bereits neun Jahren erlassen worden. Zum andern habe der Gemeinderat die
Gesetzesvorlage des Stadtrats abgeändert, womit dessen Ausführungen in der
Botschaft unmassgeblich geworden seien. Es treffe nicht zu, dass es sich dabei
nur um eine redaktionelle Änderung gehandelt habe. Vielmehr habe der
Gemeinderat der bisherigen Messweise eine klare Absage erteilt. Der Einwand der
Stadt, wonach bei dieser Auslegung an einem Hang mit 10 % Neigung Häuser gebaut
werden könnten, die talseitig 8 m und bergseitig 4 m hoch seien, gehe an der
Sache vorbei, käme es doch niemandem in den Sinn, ein derartiges Haus zu bauen.
3.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Bestimmung.
Weiter sind der Zweck der Regelung und der Sinnzusammenhang, in dem die Norm
steht, zu berücksichtigen. Schliesslich dient auch die Entstehungsgeschichte
als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 141 II 220 E. 3.3.1 S.
225 mit Hinweisen).
Ob das Verwaltungsgericht Art. 67 BauG richtig ausgelegt hat, prüft das
Bundesgericht nur auf Willkür. Nach der ständigen Praxis liegt Willkür in der
Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm
oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen
Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder
gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit
Hinweisen).
4.
4.1. Aus dem Wortlaut von Art. 67 BauG geht nicht hervor, ob Abs. 2 und 3
kumulativ oder alternativ anzuwenden sind. Obwohl Abs. 2 von Gebäudehöhe und
Abs. 3 von zulässiger Gebäudehöhe spricht, regeln letztlich beide Absätze die
zulässige Gebäudehöhe und die damit untrennbar verbundene Frage nach der
Berechnungs- bzw. Messweise. Insofern leuchtet nicht ein, dass einer
kumulativen Anwendung beider Bestimmungen der Umstand entgegenstehen solle,
dass Abs. 2 von "Gebäudehöhe", Abs. 3 dagegen von "zulässiger Gebäudehöhe"
spricht.
4.2. Ebensowenig weist die Gesetzessystematik in eine eindeutige Richtung. Zwar
ist durchaus möglich, dass der Gesetzgeber Hanglagen in einem eigenen Absatz
regelte, weil er für diesen Fall die Berechnung nach dem Mittel aller
Hauptgebäudeecken als unpassend ansah. Dies ist jedoch nicht zwingend. Genauso
gut ist möglich, dass in einem eigenen Absatz eine zusätzliche Schranke
geschaffen werden sollte. Offensichtlich stellen denn auch weder Abs. 2 noch
Abs. 3 eine Sondervorschrift zu Abs. 1 dar, wo hinsichtlich der zulässigen
Gebäudehöhe auf die Zonenvorschriften (Zonenschema) verwiesen wird. Aus der
Aufteilung von Art. 67 BauG in verschiedene Absätze lässt sich mithin nicht auf
deren Verhältnis zueinander schliessen.
4.3. Hinsichtlich des Normzwecks legen die Parteien zwei verschiedene
Auffassungen dar, für die es gleichermassen gute Gründe gibt. Die
Beschwerdeführer gehen davon aus, in Bezug auf Hanglagen bezwecke Art. 67 BauG,
übermässig hohe Talfassaden zu verhindern. Die Beschwerdegegner argumentieren
dagegen, durch die Spezialnorm in Abs. 3 werde es einem Bauherrn auch bei einer
Hangneigung von mehr als 10 % möglich, zwei Vollgeschosse vollständig über dem
gewachsenen Boden zu bauen. Anhaltspunkte dafür, welcher Auffassung der Vorzug
zu gewähren ist, ergeben sich aus dem Gesetz selbst nicht.
Schliesslich lässt sich auch nicht sagen, die eine oder andere Auslegung führe
zu Ergebnissen, welche dem Willen des Gesetzgebers offensichtlich zuwider
liefen. Wenn die Stadt vorbringt, bei einer Auslegung im Sinne der
Beschwerdeführer würden Bauten möglich, die bei einer Neigung von 10 % auf der
Bergseite 4 m und auf der Talseite 8 m hoch wären, was "eine völlig abstruse
Vorstellung mit nutzungstechnisch und städtebaulich unzureichenden Auswirkungen
sei", so ist dem entgegen zu halten, dass eine derartige Baute auch mit der von
der Stadt vertretenen Auslegung vereinbar wäre. Solche ungewöhnliche Baukörper
zu verhindern, ist denn auch eher die Aufgabe der Ästhetikvorschriften (vgl.
Art. 73 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004
[KRG; BR 801.100]) als von Art. 67 BauG. Ebensowenig überzeugt auf der anderen
Seite der Einwand der Beschwerdeführer, wenn man der vom Verwaltungsgericht
vertretenen Auslegung folgte, könnte bei einer Hangneigung von 10 % ein
deutlich grösseres Bauvolumen realisiert werden als bei einer solchen von 9.9
%. Dass die Festsetzung eines Schwellenwerts bzw. eine Schematisierung im
Interesse der Praktikabilität gewisse Ungleichheiten zur Folge hat, ist
unvermeidbar und deshalb hinzunehmen (vgl. für das Abgaberecht BGE 131 I 291 E.
3.2.1 S. 306 f. mit Hinweisen). Solange wie vorliegend dafür eine sachliche
Begründung besteht und die Schematisierung nicht als unverhältnismässig
erscheint, ist dies nicht zu beanstanden.
4.4. Die Entstehungsgeschichte von Art. 67 BauG geht auf Art. 43 und 44 des
Baugesetzes von 1960 zurück. Gebäudehöhe und Messregeln wurden damals noch in
zwei Artikeln geregelt. Art. 43 Abs. 1 sah vor, dass für die zulässige
Gebäudehöhe die Zonenvorschriften massgebend seien. Art. 44 Abs. 4 lautete wie
folgt: "Bei Bauten am Hang wird die Fassadenhöhe auf der Bergseite vom
natürlichen Terrain aus gemessen. Die Fassadenhöhe auf der Talseite darf dann
die zulässige Maximalhöhe nicht um mehr als 2 m überschreiten." Im Rahmen der
Vorarbeiten zur Revision des Baugesetzes fasste der Stadtrat die Art. 43 und 44
zusammen. Während Abs. 1 und 2 von Art. 67 in der Vorlage des Stadtrats an den
Gemeinderat bereits den Wortlaut aufwiesen, der später zum geltenden Gesetz
werden sollte, lautete Abs. 3 zunächst noch anders:
Bei Gebäuden am Hang (? 15° Hangneigung) wird die Höhe auf der Bergseite
ebenfalls vom gewachsenen Boden aus gemessen. Auf der Talseite darf die
zulässige Gebäudehöhe um maximal 2.0 m überschritten werden.
Aus dieser Fassung geht hervor, dass bei Gebäuden am Hang einerseits auf der
Bergseite und andererseits auf der Talseite gemessen wird, wobei auf der
Bergseite die zulässige Gebäudehöhe gemäss den Zonenvorschriften gilt, auf der
Talseite hingegen deren Überschreitung um maximal 2 m zulässig ist. Bei
Gebäuden am Hang ist danach das Mittel der Hauptgebäudeecken nicht massgeblich,
was aufgrund des Wortlauts klar erscheint. Diese Klarheit ging freilich
verloren, als die beiden Sätze im Parlament wie folgt gekürzt wurden:
Bei Gebäuden am Hang (? 15° Hangneigung) [S:wird die Höhe auf der Bergseite
ebenfalls vom gewachsenen Boden aus gemessen. Auf der Talseite:S] darf die
zulässige Gebäudehöhe um maximal 2.0 m überschritten werden.
Mangels anderweitiger Hinweise ist davon auszugehen, dass der Gemeinderat
lediglich eine Passage streichen wollte, die ihm überflüssig erschien, mithin
eine rein redaktionelle Änderung vornahm. Denn hätte er dagegen im Sinne einer
inhaltlichen Änderung gegenüber der stadträtlichen Vorlage auch bei Gebäuden am
Hang auf das Mittel der Hauptgebäudeecken abstellen wollen, so wäre er sich
wohl auch der Notwendigkeit bewusst gewesen, dies klarer zum Ausdruck zu
bringen.
4.5. Insgesamt lässt sich festhalten, dass die grammatikalische, systematische
und teleologische Auslegung zu keinem eindeutigen Ergebnis führen, eine
historische Interpretation dagegen eher nahelegt, Art. 67 Abs. 3 BauG als
Sondervorschrift für Hanglagen aufzufassen, welche die im ebenen Gelände
gültige Messweise (Mittel der Hauptgebäudeecken) ersetzt. Wenn sich die Stadt
Chur und das Verwaltungsgericht diese Auffassung zu eigen gemacht haben, kann
dies jedenfalls nicht als willkürlich bezeichnet werden. Die Rüge der
Beschwerdeführer ist deshalb unbegründet.
5.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer haben zudem den
Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68
Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von
Fr. 3'000.-- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Chur und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Januar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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