I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.33/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_33/2015
Urteil vom 1. Juni 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Einwohnergemeinde Erlinsbach,
Beschwerdegegnerin, handelnd durch den Gemeinderat Erlinsbach, dieser vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Beat Ries,
Stadtrat Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 20. November 2014 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Stadtrat Aarau erteilte der Einwohnergemeinde Erlinsbach (Aargau) am 18.
Februar 2013 die Baubewilligung für ein auf der Parzelle Nr. 62 der Stadt Aarau
geplantes unterirdisches Regenbecken mit dazugehörigem Betriebsraum;
gleichzeitig wies er die gegen das Projekt erhobene Einwendung von A.________,
Eigentümer der Nachbarparzelle Nr. 3532, ab. Zuvor hatten das Departement Bau,
Verkehr und Umwelt, Abteilung für Baubewilligungen und Abteilung für Umwelt
(AfU), und das Departement Volkswirtschaft und Inneres, Amt für Wirtschaft und
Arbeit, dem Projekt zugestimmt.
Das Regenbecken weist ein Speichervolumen von 197 m3, Grundrissabmessungen von
18 x 5,6 m und eine Tiefe von rund 5 m auf. Der nordseitig angebaute
Betriebsraum hat einen Grundriss von 7,6 x 5,6 m und eine Gebäudehöhe von 3 m.
Das Regenbecken bildet Bestandteil der Generellen Entwässerungsplanung (GEP)
der Gemeinde Erlinsbach. Der Überlauf aus dem Regenbecken soll in einer bereits
bestehenden Leitung in den Oberwasserkanal des Kraftwerks der Industrie
Betriebe Aarau an der Aare eingeleitet werden.
Die Parzelle Nr. 62 ist im Zonenplan der Stadt Aarau der Grünzone zugewiesen;
sie steht im Eigentum der IBAarau (Industrie Betriebe Aarau) Kraftwerk AG. Sie
grenzt im Westen an den (teilweise eingedolten) Häsibach, im Süden an die Aare,
im Norden an die Kantonsstrasse (Erlinsbacherstrasse) und im Osten an die Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen.
B.
A.________ gelangte mit Verwaltungsbeschwerde vom 25. Mai 2013 an den
Regierungsrat des Kantons Aargau, der die Beschwerde am 6. November 2013
abwies.
Diesen Entscheid focht A.________ am 12. November 2013 mit Beschwerde beim
Verwaltungsgericht Aargau an. Dieses wies die Beschwerde am 20. November 2014
ab.
C.
Dagegen hat A.________ am 13. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid und die
Baubewilligung seien aufzuheben. Eventualiter sei die Sache an das
Verwaltungsgericht bzw. die Einwohnergemeinde Erlinsbach zurückzuweisen, um die
Baugesuchsakten zu komplettieren und rechtskonforme Abklärungen vorzunehmen.
D.
Die Einwohnergemeinde Erlinsbach schliesst auf Nichteintreten; eventuell sei
die Beschwerde abzuweisen. Alle übrigen Beteiligten - einschliesslich dem
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) - haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
E.
In seiner Replik vom 11. Mai 2015 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträge
fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90
BGG). Der Beschwerdeführer ist als Eigentümer des unmittelbar an die
Bauparzelle angrenzenden Grundstücks, der sich bereits am kantonalen Verfahren
beteiligt hat, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Zwar stellt er
nur Aufhebungs- und Rückweisungsanträge; aus der Begründung der Beschwerde geht
jedoch genügend hervor, dass er in erster Linie die Abweisung des Baugesuchs
anstrebt. Insofern liegt ein genügender Antrag vor (BGE 137 II 313 E. 1.3 S.
317). Die Beschwerde gegen den am 28. November 2014 zugestellten Entscheid
wurde unter Berücksichtigung der Gerichtsferien (Art. 46 Abs. 1 lit. c BGG)
rechtzeitig erhoben. Auf sie ist daher einzutreten.
2.
Streitig ist in erster Linie, ob die Anlage in der Grünzone zonenkonform ist.
2.1. Die Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Aarau vom 24. März 2003 (BNO)
unterscheidet Bauzonen (Ziff. 3.1), Landwirtschaftszonen (Ziff. 3.2) und
überlagerte Schutzzonen und Schutzobjekte (Ziff. 3.3). Innerhalb der Bauzonen
differenziert sie Wohnzonen (Ziff. 3.1.1), Misch- und Arbeitszonen (Ziff.
3.1.2), die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Ziff. 3.1.3) und
Freihaltezonen/Grünzone (Ziff. 3.1.4). Letztere ist wie folgt geregelt:
§ 32 BNO Grünzone
1 Die Grünzone dient vorwiegend Zwecken der Freihaltung.
2 Der Stadtrat entscheidet, welche Bauten dem Zweck der einzelnen Grünzonen
entsprechen. Es bleiben zulässig:
a) beim Rüchlig südlich der Aare:
- Künstlerinnen- resp. Künstlerateliers;
b) auf der Zurlindeninsel:
- standortgebundene Umbauten und Erweiterungen der Kraftwerkanlagen,
- betriebsnotwendige Verwaltungsbauten bis zu maximal einer Verdoppelung des
vorhandenen Bauvolumens;
c) vom Zollrain bis zum Storchenturm:
- kleine gedeckte Gartensitzplätze, Geräteschöpfe, Kleintierställe.
3 Der Stadtrat bestimmt die Grundmasse und die weiteren Anforderungen.
2.2. Die Vorinstanzen gingen davon aus, dass die Grünzone planungsrechtlich
Teil des Baugebiets sei. Dies ergebe sich sowohl aus der Gesetzessystematik als
auch aus dem Inhalt von § 32 BNO, der in beschränktem Masse bauliche
Tätigkeiten erlaube: Nach Abs. 1 diene die Grünzone "vorwiegend", aber nicht
ausschliesslich Zwecken der Freihaltung. Dies betreffe alle Grünzonen und nicht
nur die in Abs. 2 beispielhaft aufgezählten Gebiete. Ansonsten wäre der erste
Satz von Abs. 2, wonach der Stadtrat entscheide, welche Bauten dem Zweck der
einzelnen Grünzonen entsprechen, ohne jeden Gehalt.
Das Verwaltungsgericht räumte ein, dass der Ermessensspielraum des Stadtrats
ausserhalb der in Abs. 2 explizit erwähnten Bereiche erheblich sei, was die
Frage aufwerfe, ob die Norm dem Legalitätsprinzip und dem daraus fliessenden
Erfordernis der Bestimmtheit des Rechtssatzes genüge. Zu berücksichtigen sei
jedoch, dass der Stadtrat dem Freihaltezweck Rechnung zu tragen habe, Bauten
also nur ausnahmsweise erlaubt seien. Daraus sei abzuleiten, dass Bauten in der
Grünzone nur dann zonengerecht seien, wenn sie den Freihaltezweck höchstens
geringfügig beeinträchtigten, sei es, weil nur eine kleine Fläche betroffen
werde, sei es, weil die Bauten von der Nutzung und den Dimensionen her kaum
raumwirksam in Erscheinung treten. Zudem sei zu fordern, dass sich der
vorgesehene Standort in der Grünzone besser für ein Bauvorhaben eigne als
Alternativstandorte ausserhalb der Grünzone und ein Ausweichen auf Zonen mit
stärkerer Bautätigkeit unzumutbar erscheine. Bei dieser Auslegung genüge die
Formulierung in § 32 BNO dem Bestimmtheitsgebot.
Das Verwaltungsgericht erachtete diese Voraussetzungen als erfüllt. Die
geplante Anlage stelle besondere Standortanforderungen an Lage, Grösse,
Topografie und Bereitschaft eines Eigentümers, Bauland zur Verfügung zu
stellen, weshalb die Auswahl an geeigneten Standorten von vornherein stark
eingeschränkt sei. Der gewählte Standort ermögliche die Weiterbenutzung der
bestehenden Hochwasserentlastungsleitung, so dass auf einen teuren neuen
Anschluss an den Oberwasserkanal verzichtet werden könne. Der vom Stadtrat
geprüfte Alternativstandort in der Zone für öffentliche Bauten würde nicht nur
Mehrkosten von rund Fr. 435'000.-- verursachen, sondern das Regenbecken müsste
aufgrund der geringeren Höhendifferenz zum Oberwasserkanal über das bestehende
Terrain angehoben werden; möglicherweise sei auch eine Verlegung des Häsibachs
erforderlich. Schliesslich sei zweifelhaft, ob die IBAarau Kraftwerk AG als
Eigentümerin des Standorts einer Verlegung des Beckens an diese Stelle
zustimmen würde. Ein weiterer Standort westlich des Häsibachs (Parzelle Nr.
3272) sei aus topografischen Gründen verworfen worden. Unter diesen Umständen
bestünden genügend Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinde Erlinsbach für ihr
Bauvorhaben auf einen Standort innerhalb der Grünzone angewiesen sei.
Von der geplanten Baute gehe auch keine erhebliche Beeinträchtigung der
Freihaltezwecke aus: Als weitestgehende unterirdische, erdüberdeckte Baute habe
das Regenbecken selbst keine nachteiligen Auswirkungen auf das Landschaftsbild
oder andere Schutzaspekte. Das Betriebsgebäude nehme nur einen sehr kleinen
Teil der Grünzonenfläche in Anspruch und rage nur maximal 2,3 m aus dem
gestalteten Terrain heraus; aufgrund der Hanglage sei es von der
Erlinsbacherstrasse her kaum einsehbar.
2.3. Der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe § 32 BNO
willkürlich ausgelegt und zugleich den bundesrechtlichen Grundsatz der Trennung
von Bau- und Nichtbauland verletzt. Entscheidend für die Zuweisung einer Zone
zur Bau- oder zur Nichtbauzone sei nicht die Gesetzessystematik, sondern der
Inhalt der Zonenbestimmung. § 32 Abs. 2 lit. a-c BNO lege abschliessend die in
Grünzonen zulässigen Bauten fest, weshalb in den nicht erwähnten Bereichen
keinerlei bauliche Nutzung zulässig sei und ausschliesslich der
Freihaltungszweck gelte. Es handle sich deshalb um eine Zone nach Art. 18 Abs.
1 RPG, die dem Nichtbaugebiet zuzuordnen sei, zumal das vorliegend streitige
Gebiet im Westen unmittelbar an die Landwirtschaftszone angrenze. Das
Bauvorhaben hätte daher nur gemäss Art. 24 RPG bewilligt werden dürfen. Dessen
Voraussetzungen lägen nicht vor, insbesondere sei keine umfassende
Interessenabwägung vorgenommen worden. Es fehle auch an der
Standortgebundenheit, weil die streitige Anlage ohne Weiteres in der östlich
gelegenen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen hätte untergebracht werden
können. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass eine seriöse Evaluation
alternativer Standorte vorgenommen worden sei.
2.4. Art. 24 RPG ist für Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen anwendbar. Zu
prüfen ist daher, ob es sich bei der Grünzone um eine besondere Zone innerhalb
oder ausserhalb des Siedlungsgebiets handelt. Dabei kommt es weniger auf die
Bezeichnung (als Grünzone, Freihalte- oder Erholungszone), sondern auf ihren
Zweck und ihre Lage an: Liegt die Zone innerhalb des Siedlungsgebiets und dient
sie dessen Gliederung, dem Erhalt von Grünflächen i.S.v. Art. 3 Abs. 3 lit. e
RPG oder dem Schutz ökologisch wertvoller Elemente innerhalb des
Siedlungsgebiets, gehört sie funktionell zum Baugebiet. Bauvorhaben sind daher
nach Massgabe der kommunalen Zonenvorschriften bzw. der (kommunalen oder
kantonalen) Ausnahmevorschriften zu beurteilen (Art. 22 f. RPG) und nicht nach
Art. 24 RPG (BGE 116 Ib 377 E. 2a S. 378; Urteil 1A.22/2004 vom 1. Juli 2004 E.
1.2; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 18 N. 26 und 28; BRANDT
/MOOR, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], RPG-Kommentar, Art. 18 N. 24;
vgl. auch Urteil 1C_14/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 2.3 zu sogenannten
"innenliegenden" Freihaltezonen des Zürcher Rechts, die Teil des
Siedlungsgebiets bilden und in denen Art. 24 RPG lediglich durch Verweis nach §
40 Abs. 1 Satz 2 PBG/ZH als kantonales Recht zur Anwendung gelangt). Sind
Freihaltezonen dagegen dazu bestimmt, spezifische Nutzungsbedürfnisse
ausserhalb der Bauzone abzudecken (z.B. Erholungsgebiete), so handelt es sich
um Nichtbauzonen, für die Art. 24 RPG zum Zuge kommt (BGE 118 Ib 503 E. 5c S.
507; WALDMANN/HÄNNI Art. 18 N. 5 S. 430; BRANDT/MOOR, a.a.O. N. 44 ff.).
2.4.1. Nach aargauischem Konzept liegen Grünzonen innerhalb des
Siedlungsgebiets und gehören insofern zum Bauzonenplan; es handelt sich um
bewusste Baulücken im Siedlungsgebiet ( CHRISTIAN HÄUPTLI, Kommentar zum
Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 15 N. 98 f. mit Hinweisen).
2.4.2. Dieser Konzeption folgt auch die BNO der Stadt Aarau: Die Grünzone wird
ausdrücklich zu den Bauzonen (i.S.v. Ziff. 3.1 BNO) gezählt und nicht zur
Landwirtschaftszone (wie beispielsweise die Wildparkzone Roggenhausen). § 32
Abs. 2 BNO lässt zudem ausdrücklich gewisse Bauten und Anlagen in Grünzonen zu.
Wie ein Blick auf den Zonenplan zeigt, liegen die Grünzonen der Stadt innerhalb
des Siedlungsgebiets und dienen vor allem der Trennung von Wohn- und
Waldgebieten, der Begrünung von Ufer- und Strassenbereichen sowie Park- und
Gartenanlagen.
2.4.3. Die vorliegend streitige Grünzone stellt insofern einen Sonderfall dar,
als sie am Rand des Siedlungsgebiets von Aarau an der Stadt- und Kantonsgrenze
liegt und an die Landwirtschaftszone der beiden Gemeinden Erlinsbach (Aargau
und Solothurn) angrenzt. Insofern wäre auch die Zuordnung zum Nichtbaugebiet
möglich gewesen. Die Stadt Aarau hat die Parzelle jedoch nicht der
Landwirtschafts-, sondern der Grünzone als besonderer Bauzone zugewiesen. Diese
Zuordnung kann im Baubewilligungsverfahren nur ausnahmsweise akzessorisch
überprüft werden. Ob die Voraussetzungen dafür vorliegen, kann offenbleiben:
Zumindest auf Aarauer Stadtgebiet ist die streitige Grünzone von Bauzonen
umgeben (Wohnzone im Norden, Zone für öffentliche Bauten im Osten); auch gemäss
dem kantonalen Richtplan liegt sie vollständig im Siedlungsgebiet. Aufgrund
ihrer Lage ist davon auszugehen, dass sie in erster Linie dazu dient, einen
Grünstreifen entlang dem Häsibach bis zur Aare zu erhalten; dies ermöglicht
eine künftige Renaturierung des Häsibachs. Dieser Zweck dient dem Erhalt eines
besonderen ökologischen Potenzials im Siedlungsgebiet und kommt (als grüner
Korridor bis zur Aare) auch der nördlich angrenzenden Wohnzone zugute. Insofern
erscheint die Zuordnung zur Bauzone aus Sicht des Bundesrechts zulässig.
2.5. Ob ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone zonenkonform ist oder
ausnahmsweise bewilligt werden kann, beurteilt sich nach selbstständigem
kantonalem bzw. kommunalem Recht. Dessen Auslegung und Anwendung prüft das
Bundesgericht grundsätzlich nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots.
Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere
Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das
Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE
136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen).
2.5.1. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach § 32 Abs. 2 lit. a-c BNO
keine abschliessende Aufzählung der in den Grünzonen zulässigen Bauten enthält,
sondern der Stadtrat (unter gewissen Voraussetzungen) auch Bauten und Anlagen
in den nicht ausdrücklich aufgezählten Grünzonen bewilligen kann, lässt sich
auf den ersten Satz von Abs. 2 stützen (der sonst überflüssig erschiene) und
widerspricht auch nicht offensichtlich Abs. 1, der die Freihaltung lediglich
als überwiegenden Zweck nennt. Die vom Verwaltungsgericht aus dem
Freihaltezweck abgeleiteten Kriterien für die Ermessensausübung des Stadtrats
verhindern, dass unbeschränkt Bauten und Anlagen in Freihaltungszonen bewilligt
werden dürfen. Unter diesen Umständen liegt jedenfalls keine Willkür vor.
2.5.2. Auch die Anwendung der so ausgelegten Norm prüft das Bundesgericht
grundsätzlich nur auf Willkür hin. Die ausführlichen Erwägungen des
Verwaltungsgerichts (in E. 1.4.5) sind unter diesem Blickwinkel nicht zu
beanstanden.
3.
Der Beschwerdeführer erhebt weitere Einwände gegen das Bauvorhaben:
Verschiedene technische Voraussetzungen seien nicht oder ungenügend abgeklärt
worden, was §§ 60 ff. BauG/AG verletze. Das Bauvorhaben komme in eine
Grundwasserschutzzone (recte: Gewässerschutzbereich Au) zu liegen und könne die
Durchflusskapazität des Grundwassers beeinträchtigen; die Baugrundqualität sei
nicht abgeklärt worden, insbesondere drohe eine Beeinträchtigung der
Hangstabilität der Kantonsstrasse und der Liegenschaft des Beschwerdeführers
(Erlinsbacherstrasse 121). Die Höhenkote des projektierten Beckens sei nicht
nachvollziehbar. Es bestehe auch keine Abklärung betreffend Überlaufsicherung
bei einer Überflutung und das Netz sei schon heute überlastet. Schliesslich
müsse das Bauprojekt mit weiteren geplanten Vorhaben in der Umgebung
koordiniert werden (Amphibienteichanlage, Renaturierung des Häsibachs).
Das Verwaltungsgericht hat sich (in E. 2.2 bis E. 2.4) ausführlich mit diesen
Einwänden auseinandergesetzt und dargelegt, weshalb das Projekt - unter
Berücksichtigung der verfügten Auflagen und Bedingungen - den Anforderungen des
Bau-, Umwelt- und Gewässerschutzrechts genügt. Der Beschwerdeführer setzt sich
mit diesen Erwägungen nicht auseinander und zeigt nicht auf, inwiefern diese
auf einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung, einer falschen
Anwendung von Bundesrecht oder einer willkürlichen Handhabung von kantonalem
Recht beruhen; dies liegt auch nicht auf der Hand. Damit ist auf diese Rügen
mangels hinreichender Begründung (Art. 42 Abs. 1 und 2 sowie Art. 106 Abs. 2
BGG) nicht einzutreten.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen
(Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Aarau, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, und dem Bundesamt für
Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Juni 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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