I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.337/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_337/2015
Arrêt du 21 décembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________ et 30 consorts,
recourants,
contre
Municipalité de Lausanne, case postale 3280, 1002 Lausanne, représentée par Me
Daniel Pache, avocat,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, rue de la Caroline 11,
1014 Lausanne,
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du canton de Vaud,
Secrétariat général, rue de la Barre 8, 1014 Lausanne,
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud, place de la
Riponne 10, 1014 Lausanne,
Département des finances et des relations extérieures du canton de Vaud, rue de
la Paix 6, 1014 Lausanne,
tous les quatre représentés par Me Denis Sulliger, avocat,
Chemins de fer fédéraux suisses,
Immobilier - Droit et acquisitions, case postale 345, 1001 Lausanne.
Objet
permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 20 mai 2015.
Faits :
A.
Un plan d'affectation cantonal "Plate-forme Pôle Muséal" (le PAC) a été établi
pour accueillir le nouvel emplacement du Musée cantonal vaudois des Beaux-Arts
(MCBA), ainsi que le Musée cantonal pour la photographie de l'Elysée et le
Musée de design et d'arts appliqués contemporains (MUDAC). Le périmètre du PAC
comprend les parcelles nos 5'080, 5'770 et 5'819 du cadastre de la Commune de
Lausanne, toutes propriétés des CFF. Il comprend trois aires constructibles (A,
B et C), une aire des aménagements extérieurs destinée notamment à une
"esplanade muséale" sise principalement dans les parties est et nord du
périmètre et une aire à vocation écologique prévue dans la partie ouest. L'aire
des constructions A, d'une longueur de 150 m pour une largeur de 26 m, est sise
au sud du périmètre le long des voies CFF. Elle est destinée à la construction
du MCBA. Il s'y trouve actuellement une halle CFF aux locomotives, formée de
trois corps de bâtiments construits entre 1909 et 1911, qui figure à
l'inventaire prévu par la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de
la nature, des monuments et des sites (LPNMS/VD; RS VD 450.11) et a reçu la
note 2 au recensement architectural prévu par le règlement d'application de la
LPNMS. Le PAC prévoit la destruction d'une grande partie de la halle qui sera
remplacée par un bâtiment rectangulaire de trois niveaux longeant les voies
CFF. Le pignon sud de la halle sera en outre renforcé structurellement et
conservé.
Par décision du 10 décembre 2012, le Département vaudois de l'intérieur a
approuvé le PAC et rejeté les oppositions soulevées. La Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), puis le Tribunal fédéral
ont rejeté les recours dirigés contre ces décisions par arrêts respectivement
du 26 novembre 2013 et du 8 octobre 2014 (arrêt 1C_15/2014), de sorte que le
PAC est actuellement en force.
B.
Du 20 mai 2014 au 19 juin 2014, les CFF, la Commune de Lausanne et l'Etat de
Vaud ont mis à l'enquête publique la démolition des bâtiments ECA 829a et 829b
et la construction d'un Musée cantonal des Beaux-Arts avec restaurant, local
deux-roues de dix places, poste de transformation, aménagements extérieurs, 36
places deux-roues extérieures, ascenseur extérieur, suppression de places de
stationnement extérieures et installation de panneaux solaires en toiture.
Selon le projet, des anciennes halles du dépôt des locomotives subsiste la
partie centrale émergente de la grande travée du côté des voies. La nouvelle
construction destinée à abriter le MCBA est un bâtiment rectangulaire de trois
niveaux présentant une longueur de 145 m, une largeur de 20 m et une hauteur de
22 m 20. Plusieurs oppositions ont été déposées.
La centrale des autorisations du Département cantonal des infrastructures et
des ressources humaines a établi sa synthèse le 5 août 2014 (la synthèse
CAMAC). Celle-ci comprend notamment l'autorisation spéciale délivrée par le
Service immeuble, patrimoine et logistique du canton de Vaud (SIPAL).
Le 19 août 2014, la direction des travaux de la Commune de Lausanne a demandé
que les plans soient complétés sur quelques points. Elle a également requis à
cette occasion la suppression de deux places de stationnement extérieures pour
personnes à mobilité réduite qui figuraient sur les plans mis à l'enquête
publique. Des plans complétés et modifiés ont été remis à la direction des
travaux le 19 septembre 2014.
C.
Lors de sa séance du 16 octobre 2014, la Municipalité de Lausanne a décidé de
lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. Statuant sur
recours de, notamment, A.________ et 35 consorts, la CDAP a confirmé les
décisions de la Municipalité par arrêt du 20 mai 2015.
D.
A.________ et 30 consorts forment un recours contre cet arrêt auprès du
Tribunal fédéral. Ils concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et des
décisions du 24 octobre 2014, subsidiairement au renvoi de la cause à la cour
cantonale pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des
considérants. Ils produisent diverses pièces à l'appui de leur recours.
La cour cantonale se réfère aux considérants de son arrêt et renonce à déposer
une réponse au recours. La Municipalité de Lausanne, l'Etat de Vaud et les CFF
concluent au rejet du recours. Les recourants répliquent et persistent dans
leurs conclusions.
Par ordonnance du 8 juillet 2015, le Juge présidant de la Ire Cour de droit
public a rejeté la requête d'effet suspensif déposée par les recourants.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours de droit public est en principe
recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les
recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal.
En tant que voisins du projet litigieux, ils sont particulièrement touchés par
l'arrêt attaqué et peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection
à son annulation. Ils ont donc en principe qualité pour agir au sens de l'art.
89 al. 1 LTF dans la mesure où leurs griefs peuvent avoir une incidence sur
leur situation juridique ou de fait (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; cf.
consid. 5 ci-dessous). Les autres conditions de recevabilité du recours en
matière de droit public sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Les recourants ont produit à l'appui de leur réplique plusieurs pièces
nouvelles qui ne se trouvent pas au dossier. Elles sont irrecevables (art. 99
al. 1 LTF).
3.
Les recourants affirment que certains faits relatés dans l'arrêt attaqué sont
incorrects. A la lecture de leur grief, on comprend qu'ils entendent en réalité
mettre en avant une contradiction dans le fait que le site a été choisi pour
installer un musée dans la halle CFF, alors que le projet finalement choisi à
l'issue du concours implique la destruction d'une grande partie de la halle.
L'état de fait de l'arrêt attaqué ne contient à cet égard pas d'erreur. La
remarque des recourants est en réalité un reproche à l'encontre d'un changement
de position des maîtres d'ouvrage. Or, les recourants n'exposent pas en quoi,
d'un point de vue juridique, l'évolution de ce choix serait critiquable.
4.
Les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus au
motif que la municipalité ne s'est pas prononcée sur l'esthétique et
l'intégration de la construction, en dépit de leurs critiques en ce sens dans
leurs oppositions.
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu
comprend en particulier le devoir, pour l'autorité, de motiver sa décision,
afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a
lieu et exercer son droit de recours à bon escient. L'autorité doit ainsi
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 139
IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p.
88 et les arrêts cités).
Avec les recourants, on peut constater que la décision de levée d'opposition
est peu motivée. La décision renvoie toutefois à la synthèse CAMAC qui reprend
le préavis de la Section monuments et sites du SIPAL. Ce préavis identifie les
mesures de protection légales du site et décrit dans le détail sa substance
patrimoniale. Il indique ensuite que le nouveau projet s'inscrit parfaitement
dans les exigences patrimoniales fixées dans le plan d'affectation cantonal. Il
expose enfin en quoi le projet conserve la mémoire industrielle des lieux tout
en apportant une certaine innovation. Outre ce préavis du SIPAL, la décision de
levée d'opposition se réfère aussi expressément au concours d'architecture.
En définitive, quand bien même les doléances des opposants en matière
d'esthétique et d'intégration n'ont pas été discutées en détail par la
municipalité, ce qui est regrettable, les recourants étaient en mesure de
comprendre la raison du rejet de leurs arguments, cas échéant d'attaquer et de
critiquer en connaissance de cause la décision. Le droit d'être entendus des
recourants a ainsi été respecté.
5.
Les recourants dénoncent le fait que deux places de parc pour handicapés ont
été supprimées après l'enquête publique sans mise à l'enquête complémentaire.
Ils en déduisent une violation de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur
l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (Loi sur
l'égalité pour les handicapés, LHand; RS 151.3).
Pour satisfaire aux critères de l'art. 89 al. 1 LTF, le recourant doit se
trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. Le voisin direct de la
construction ou de l'installation litigieuse, s'il a en principe la qualité
pour recourir, doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de
la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est
touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général
des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action
populaire (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33).
Le voisin ne peut ainsi pas présenter n'importe quel grief; il ne se prévaut
d'un intérêt digne de protection, lorsqu'il invoque des dispositions édictées
dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers, que si ces normes peuvent
avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 139 II 499
consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; 133 II 249 consid. 1.3 p.
252). A défaut, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le grief soulevé (cf.
arrêt 1C_517/2013 du 5 novembre 2013 consid. 5.2).
En l'occurrence, les recourants ne prétendent pas pâtir eux-mêmes de la
suppression des deux places de parc pour handicapés. En particulier, la
recourante au bénéfice d'un macaron pour handicapés ne démontre pas que la
suppression des places de parc constituerait une inégalité de traitement pour
elle au sens de la LHand. Domiciliée dans l'immeuble directement voisin du
projet litigieux, elle échoue à démontrer un intérêt spécial en relation avec
les places de parc du musée réservées aux personnes à mobilité réduite. Le
grief n'est en outre pas de nature à remettre en cause le projet lui-même, ne
serait-ce qu'en partie. En effet, tout au plus peut-il conduire à une nouvelle
mise à l'enquête publique dans laquelle seule la suppression des deux places
initialement prévues pourrait être contestée. Dans de telles circonstances, les
recourants n'ont pas qualité pour présenter un tel grief, qui doit par
conséquent être déclaré irrecevable.
6.
Les recourants critiquent l'esthétique du bâtiment prévu. Ils considèrent en
outre que la halle CFF aux locomotives ne devrait pas être détruite.
6.1.
6.1.1. A teneur de la clause d'esthétique prévue en droit vaudois à l'art. 86
de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). L'art. 69 du règlement
communal du plan général d'affectation reprend ces principes en interdisant les
constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou
de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou
architectural.
Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas
aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur
soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la
construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les
bâtiments existants ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi
elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu
l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un
plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être
édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée
sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant.
Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires
apparaisse déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; 363 consid. 3a p.
366/367; 370 consid. 5 p. 377; 101 Ia 213 consid. 6c p. 222 s.).
Il appartient en premier lieu aux autorités locales de veiller à l'aspect
architectural des constructions (arrêt 1C_442/2010 du 16 septembre 2011 consid.
3.3 publié in RtiD 2012 I 39). Lorsqu'une autorité communale apprécie les
circonstances locales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de
construire ou de l'adoption d'un plan de quartier, elle bénéficie ainsi d'une
liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec
retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT). Dans la mesure où la décision communale repose
sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes, la juridiction
de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne
peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (arrêts 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid.
3.1.3; 1C_849/2013 du 24 février 2015 consid. 3.1.2; 1C_150/2014 du 6 janvier
2015 consid. 2.2).
6.1.2. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective,
adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III
167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1
p. 379).
6.2.
6.2.1. Comme l'ont relevé les premiers juges, la destruction de la halle est
déjà prévue par le PAC (art. 7 du règlement du PAC). L'opportunité de sa
démolition a été discutée dans l'arrêt rendu le 26 novembre 2013 par la CDAP
(AC.2013.0059, consid. 1 et 6c). L'examen avait certes été effectué de manière
relativement sommaire, mais les recourants se sont vraisemblablement satisfaits
de ces explications à l'époque: le grief n'avait en effet pas été soulevé
devant le Tribunal fédéral, les recourants ayant alors concentré leur critique
sur des aspects procéduraux, en particulier l'obligation de procéder à l'examen
de variantes (cf. arrêt 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5).
6.2.2. La cour cantonale a souligné le fait que le bâtiment litigieux était
conforme au PAC en ce qui concerne son implantation et ses dimensions et que sa
longueur correspondait approximativement à celle de la halle des CFF actuelle.
Elle a par ailleurs tenu compte du fait que les parcelles ne se trouvaient dans
aucun site protégé méritant une protection particulière. Le recours à une
architecture contemporaine pour un musée cantonal dans un site proche d'une
gare, bordant les voies de chemin de fer et occupé jusque-là par des
constructions de type industriel ne prêtait pas flanc à la critique.
Les recourants relèvent à juste titre qu'il existe quantité de possibilités
d'aménager un bâtiment qui corresponde à la réglementation du plan
d'affectation. Leurs critiques sont toutefois pour l'essentiel dirigées contre
la volumétrie du bâtiment, pourtant réglementaire. En d'autres termes, ils
contestent le principe même d'une exploitation maximale des volumes
constructibles, ce qui reviendrait, s'il fallait les suivre, à vider cette
réglementation - pourtant récente - de sa substance. En se référant au bâtiment
existant pour critiquer la hauteur, deux fois plus importante, du bâtiment
projeté, ils ne démontrent pas l'arbitraire du choix des autorités, rien ne
justifiant que celles-ci s'en tiennent à la situation actuelle. Les recourants
se contentent d'affirmer que le bâtiment projeté est plus haut que toutes les
constructions alentours sans donner aucun élément concret de comparaison
chiffré. Or, il n'apparaît pas excessif d'autoriser un bâtiment de 22 m dans un
important centre urbain densément construit. L'appréciation de la cour
cantonale selon laquelle l'affectation du bâtiment en musée d'importance
cantonale justifie au contraire qu'il ressorte de son environnement direct est
tout à fait pertinente. Elle est au demeurant conforme au préavis du SIPAL dont
il résulte que la rupture architecturale est un choix. Les recourants ne
démontrent pas non plus en quoi il serait insoutenable d'avaliser la
construction d'un bâtiment aux qualités architecturales reconnues mais qui
masquerait sous certains angles des bâtiments d'intérêt local situés à
proximité.
Il n'est en outre pas critiquable de considérer que la situation du bâtiment en
bordure des voies CFF justifie l'architecture privilégiée en l'espèce, à savoir
un bâtiment massif muni de peu de fenêtres. Les voies CFF, situées en entrée de
gare, sont démultipliées et forment elles-mêmes une importante rupture dans le
paysage urbain. Dans les présentes circonstances, le choix d'un traitement
architectural différent des constructions alentours ne nuit pas nécessairement
à l'intégration du bâtiment au site.
On peut comprendre que certains riverains déplorent la perte d'une vue dégagée
sur le lac. Ce seul élément - qui n'est qu'indirectement lié à la problématique
de l'esthétique ou de l'intégration et relève plus des convenances personnelles
des recourants - ne saurait suffire à qualifier d'arbitraire le choix des
autorités. Sur ce point, la cour cantonale relève en effet à juste titre que le
droit à la vue n'est protégé en droit public que par le biais des règles de
police des constructions (distances aux limites et entre bâtiments, hauteurs
maximum, notamment), respectées en l'espèce.
6.2.3. Pour les mêmes motifs, le Tribunal fédéral constate que ni la
municipalité ni la CDAP n'ont restreint abusivement leur pouvoir
d'appréciation. Ainsi qu'on l'a déjà constaté, la municipalité s'est référée
aux considérations ressortant du concours d'architecture et à l'avis émis par
le service cantonal spécialisé, le SIPAL. La cour cantonale a quant à elle pris
soin, conformément à la retenue que lui impose la jurisprudence citée
ci-dessus, de contrôler si le projet était critiquable sur le plan objectif.
7.
Les recourants reviennent enfin sur la problématique de la sécurité du site
situé à proximité des voies CFF. A l'instar de ce qu'a fait la cour cantonale,
il y a lieu de constater que cette question avait été examinée et tranchée dans
le cadre de la procédure d'adoption du PAC (cf. arrêt 1C_15/2014 du 8 octobre
2014 consid. 4, in SJ 2015 I p. 97). En l'espèce, les recourants ne soulèvent
pas de problématique d'ordre technique liée au bâtiment lui-même. Ils ne font
valoir à nouveau que des considérations générales sur l'implantation du musée à
proximité des voies de chemin de fer. Ce faisant, ils requièrent en réalité un
contrôle incident du PAC, ce qu'il ne se justifie pas de faire en l'espèce.
Leur critique est au demeurant purement appellatoire, leur argumentation
exposant en substance qu'une voie de chemin de fer constitue un danger tel que
rien ne devrait être bâti sur une bande de 2,5 km de part et d'autre de la
voie, ce qui n'est pas soutenable.
8.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la mesure de
sa recevabilité, aux frais de ses auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF).
Il n'y a pas lieu d'attribuer de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants, de la
Municipalité de Lausanne ainsi que de la Direction générale de l'environnement
du canton de Vaud, du Département de la formation, de la jeunesse et de la
culture du canton de Vaud, du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du
canton de Vaud, du Département des finances et des relations extérieures du
canton de Vaud, aux Chemins de fer fédéraux suisses et au Tribunal cantonal du
canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 21 décembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Merkli
La Greffière : Sidi-Ali
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