I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.335/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_335/2015
Sentenza del 3 marzo 2016
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Karlen, Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
1. A.________,
2. B.________,
patrocinati dall'avv. Gianluca Padlina,
ricorrenti,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6501 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011:
modifiche del 13 maggio 2015,
ricorso in materia di diritto pubblico contro le modifiche adottate il 13
maggio 2015 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 1° gennaio 2012 è entrato in vigore il regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale, del 20 dicembre 2011, emanato dal Consiglio di Stato del
Cantone Ticino (RLst; RL 7.1.1.1.1). Gli articoli da 51 a 62 RLst costituiscono
il "regolamento cantonale posteggi privati", che riprende un precedente
regolamento a sé stante del 14 giugno 2005 (Rcpp), entrato in vigore il 1°
gennaio 2006. Essi disciplinano il numero di posteggi privati necessari nei
casi di nuove costruzioni, riattazioni importanti e cambiamenti di destinazione
che implicano un cambiamento sostanziale dei parametri di riferimento per il
calcolo dei posteggi. Le norme si applicano a tutte le costruzioni, ad
eccezione di quelle destinate all'abitazione, nei Comuni che sono elencati in
un allegato al regolamento.
B.
Con decreti del 15 aprile 2014 e del 6 maggio 2014 il Consiglio di Stato ha
modificato la maggior parte delle disposizioni del "regolamento cantonale
posteggi privati" e il relativo allegato. Il Governo ha essenzialmente mutato
taluni parametri per stabilire il fabbisogno massimo di riferimento e il numero
di posteggi privati necessari. Il provvedimento mirava in particolare a ridurre
la disponibilità di parcheggi, allo scopo di disincentivare il traffico
veicolare provocato dai lavoratori pendolari. La rete viaria del Sottoceneri
sarebbe infatti sovraccarica a seguito della concentrazione delle attività
economiche e dell'aumento dei lavoratori frontalieri.
C.
L'associazione A.________ e B.________, proprietario nel Comune di Bioggio di
fondi adibiti ad attività commerciali, artigianali e industriali, hanno
impugnato le modifiche del regolamento con un ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale che, con sentenza 1C_274/2014 del 18 dicembre
2014, le ha annullate. Questa Corte ha rilevato che il Consiglio di Stato aveva
emanato le modifiche omettendo di coinvolgere la commissione consultiva
prevista dall'art. 42 seg. della legge sullo sviluppo territoriale, del 21
giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1).
D.
Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare e in particolare dopo avere
sentito la commissione consultiva, con decreto del 13 maggio 2015 l'Esecutivo
cantonale ha adottato una nuova modifica del regolamento e del relativo
allegato, che è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli
atti esecutivi del 19 maggio 2015 ed è entrata immediatamente in vigore (cfr.
BU 2015, pag. 236 segg.). Essa ha il seguente tenore:
Art. 51 cpv. 3
^3 Esse si applicano a tutte le costruzioni, ad eccezione di quelle destinate
all'abitazione, nei Comuni elencati nell'allegato 1.
Art. 51 cpv. 4
Abrogato
Art. 52 cpv. 4
Esso è inferiore o uguale al fabbisogno massimo di riferimento e si calcola
riducendo tale fabbisogno in funzione della qualità del servizio di trasporto
pubblico (articoli 59-60) o di situazioni particolari (art. 61), oppure
mediante valutazione del singolo caso (art. 61a).
Art. 53
+-----------------------------------------------------------------------------+
|Tipologia di attività |Destinazione dei |Fabbisogno massimo di|
| |posteggi |riferimento |
|------------------------------------+------------------+---------------------|
|Industria a bassa densità di posti |Ospiti - Clienti -|0.6 posteggi / 100 mq|
|di lavoro e logistica |Personale |SUL |
|------------------------------------+------------------+---------------------|
|Industria e artigianato |Ospiti - Clienti -|1 posteggio / 100 mq |
| |Personale |SUL |
+-----------------------------------------------------------------------------+
Art. 54
+--------------------------------------------------------------+
|Destinazione dei posteggi |Fabbisogno massimo di riferimento|
|----------------------------+---------------------------------|
|Ospiti - Clienti - Personale|2.5 posteggi / 100 mq SUL |
+--------------------------------------------------------------+
Art. 55
+-----------------------------------------------------------------------------+
|Tipo di | | |Fabbisogno |
|superficie | |Destinazione posteggi |massimo di |
| | | |riferimento|
|---------------+------------------------+------------------------+-----------|
|Negozi singoli | |Ospiti-Clienti-Personale|4 posteggi/|
|(SUL ? 500 mq) | | |100 mq SUL |
|---------------+------------------------+------------------------+-----------|
|Negozi singoli | | | |
|e piccoli | | | |
|centri |Generi alimentari |Ospiti-Clienti-Personale|8 posteggi/|
|commerciali | | |100 mq SUL |
|(500 mq < SUL ?| | | |
|5000 mq) | | | |
|---------------+------------------------+------------------------+-----------|
|Altri generi |Ospiti-Clienti-Personale|4 posteggi/100 mq SUL | |
|---------------+------------------------+------------------------+-----------|
|Grandi negozi o| | |Necessario |
|centri | |Ospiti-Clienti-Personale|studio |
|commerciali | | |specifico |
|(SUL > 5000 mq)| | | |
+-----------------------------------------------------------------------------+
1 I valori della tabella devono essere ridotti se la clientela ha la
possibilità di utilizzare posteggi al servizio di altri tipi di contenuti o
posteggi pubblici situati nelle immediate vicinanze.
^2 I posteggi riservati al personale devono essere demarcati in modo distinto
da quelli per ospiti e clienti.
e) posteggi per fornitori e veicoli di servizio
Art. 56a (nuovo)
In tutti i casi di cui agli articoli 53, 54, 55 e 56, eventuali posteggi
riservati ai fornitori e ai veicoli di servizio sono stabiliti in base alle
reali necessità e vanno costruiti separatamente e demarcati adeguatamente.
Art. 58 cpv. 1
^1 La Sezione della mobilità classifica le fermate del trasporto pubblico in
categorie da I a III, in base al tipo di trasporto pubblico e all'intervallo
tra una corsa e l'altra (elenco fermate in FU).
Art. 59
^1 La qualità del servizio di trasporto pubblico a disposizione di un edificio
o di una zona è classificata in livelli da A a C, in base alla raggiungibilità
e alla categoria della fermata, secondo la tabella seguente:
Livello di qualità del servizio di trasporto pubblico (TP)
+----------------------------------------------------------------------+
|Categoria di fermata|Raggiungibilità della fermata (distanza in metri)|
|--------------------+-------------------------------------------------|
| |fino a 500 m |500 - 1000 m |
|--------------------+------------------------+------------------------|
|I |A |B |
|--------------------+------------------------+------------------------|
|II |B |C |
|--------------------+------------------------+------------------------|
|III |C | - |
+----------------------------------------------------------------------+
2 La Sezione della mobilità, sulla base di una proposta del Municipio, può
elaborare un piano tecnico che suddivide il territorio comunale in settori
corrispondenti al livello di qualità del trasporto pubblico; essa fruisce di un
margine di apprezzamento per tener conto degli ostacoli (naturali o
artificiali) che comportano un prolungamento dei percorsi a piedi, garantendo
una razionale suddivisione in settori.
Art. 60
^1 La tabella che segue esprime il numero di posteggi necessari in percentuale
rispetto al fabbisogno massimo di riferimento.
+-----------------------------------------------------------------+
|Livello di qualità |Posteggi necessari / |
|del servizio trasporto pubblico|fabbisogno massimo di riferimento|
|-------------------------------+---------------------------------|
|A |35 - 50% |
|-------------------------------+---------------------------------|
|B |50 - 70% |
|-------------------------------+---------------------------------|
|C |70 - 100% |
+-----------------------------------------------------------------+
2 Per posteggi destinati a contenuti industriali o artigianali (art. 53),
amministrativi (art. 54) e a scuole (art. 56) sono da applicare i valori più
restrittivi.
^3 Per i posteggi destinati a stabilimenti con lavoro a turni è possibile
applicare i valori meno restrittivi a dipendenza dell'effettiva offerta di
trasporto pubblico all'inizio e della fine dei turni.
^4 Valori più restrittivi rispetto a quelli indicati possono essere applicati
in combinazione con un piano di mobilità per gli spostamenti generati dai
contenuti della costruzione.
^5 Restano riservate norme comunali più restrittive a tutela del paesaggio o
per motivi di mobilità e protezione dell'ambiente.
Art. 61 lett. a
a) se nel comparto in cui si trovano i posteggi la rete stradale è già prossima
alla saturazione.
Grandi stabilimenti e scuole di livello terziario
Art. 61a (nuovo)
^1 Nel caso di grandi stabilimenti con oltre 100 posti di lavoro e di scuole di
livello terziario, il numero di posteggi necessari è stabilito in base ad
un'attenta valutazione del singolo caso, tenuto conto dell'applicazione di un
adeguato piano di mobilità per gli spostamenti generati dai contenuti della
costruzione.
^2 In ogni caso non possono essere superati i parametri relativi al fabbisogno
massimo stabiliti dalla norma SN 640 281 dell'Unione dei professionisti
svizzeri della strada (VSS) e le percentuali rispetto al fabbisogno massimo di
riferimento di cui all'art. 60.
A queste disposizioni segue l'allegato 1, che elenca i Comuni soggetti al
Regolamento cantonale posteggi privati (art. 51).
E.
La A.________ e B.________ impugnano anche questa modifica con un ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale
di annullarla. In via subordinata, chiedono di annullare le singole
disposizioni modificate e di rinviare gli atti al Consiglio di Stato, affinché
effettui la verifica periodica dei parametri del "regolamento cantonale dei
posteggi privati" e del relativo elenco dei Comuni interessati e sottoponga in
seguito eventuali proposte di modifica alla commissione consultiva. I
ricorrenti fanno sostanzialmente valere la violazione degli art. 42 e 43 LST,
dell'art. 4 LPT, dei principi della legalità, della separazione dei poteri e
del divieto dell'arbitrio. Lamentano inoltre la non conformità del regolamento
alle norme dell'Unione dei professionisti svizzeri della strada (VSS) e la
violazione del principio della proporzionalità.
F.
Invitati a presentare una risposta al ricorso, il Consiglio di Stato chiede di
respingere il ricorso nella misura della sua ammissibilità, mentre il Gran
Consiglio comunica di non presentare osservazioni, siccome l'atto impugnato
rientra nella competenza del Governo. I ricorrenti hanno replicato alla
risposta del Consiglio di Stato confermando le loro conclusioni.
Con decreto presidenziale del 10 luglio 2015 è stata respinta la domanda di
conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel gravame.
Diritto:
1.
1.1. Il regolamento contestato è un atto normativo cantonale di carattere
generale e astratto, che si applica a una cerchia indeterminata di persone. Dal
momento che il diritto ticinese non prevede rimedi specifici, contro lo stesso
è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale
(art. 82 lett. b, nonché 87 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_829/2012 del 23 aprile
2013, consid. 1).
La modifica del regolamento è stata pubblicata sul Bollettino ufficiale delle
leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino del 19 maggio 2015 in
conformità con l'art. 73 della legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il
Consiglio di Stato, del 24 febbraio 2015 (LGC; RL 2.4.1.1). Il ricorso, del 18
giugno 2015, è pertanto tempestivo (art. 101 LTF).
1.2. Secondo l'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF, la legittimazione ad impugnare
un atto normativo cantonale spetta a chi ne è toccato attualmente o
virtualmente ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla
modifica dello stesso. Per essere toccati virtualmente è sufficiente che si
possa prevedere con un minimo di verosimiglianza che i ricorrenti possano un
giorno essere colpiti direttamente dalla normativa impugnata. L'interesse degno
di protezione ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 lett. c può essere di natura
giuridica o fattuale (DTF 141 I 78 consid. 3.1; 138 I 435 consid. 1.6; 136 I 17
consid. 2.1 e rinvii).
Queste esigenze sono adempiute per B.________, che è proprietario di fondi nel
Comune di Bioggio su cui sorgono edifici adibiti ad attività commerciali,
artigianali ed industriali. Il Comune di Bioggio figura infatti nell'elenco dei
Comuni soggetti al regolamento cantonale relativo ai posteggi privati, le cui
disposizioni sono applicabili anche alle costruzioni esistenti nel caso di
riattazioni importanti e di cambiamenti di destinazione (cfr. art. 51 cpv. 2 e
3 RLst; sentenza 1C_274/2014, citata, consid. 1.2.1). Poiché la legittimazione
di B.________ è data, quella della A.________ (associazione che raggruppa tra
altri le imprese attive nella distribuzione e nel commercio nel Cantone Ticino)
può rimanere indecisa (cfr. sentenza 1C_274/2014, citata, consid. 1.2.2).
1.3. Le esigenze di motivazione previste per i ricorsi al Tribunale federale
valgono anche per i gravami contro gli atti normativi cantonali (DTF 141 I 78
consid. 4.1). Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF, occorre quindi spiegare perché
l'atto impugnato viola il diritto (cfr. art. 95 segg. LTF). Questa Corte non è
tenuta a vagliare, come farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le
questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede
federale (DTF 139 I 306 consid. 1.2; 133 II 249 consid. 1.4.1). Inoltre, quando
è invocata la violazione di diritti costituzionali del cittadino, a norma
dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina soltanto le censure
motivate in modo chiaro e preciso, conformemente alla prassi precedentemente in
vigore in materia di ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249 consid.
1.4.2; 133 III 393 consid. 6). Le censure che non adempiono queste esigenze di
motivazione, non possono essere esaminate nel merito.
Nel diritto federale (art. 95 lett. a LTF) rientra l'eccesso e l'abuso del
potere d'apprezzamento, ma non l'adeguatezza della decisione impugnata (cfr.
sentenze 1C_152/2015 del 20 luglio 2015 consid. 3.3 e 1C_105/2007 del 30 aprile
2008 consid. 7.2). I ricorrenti non possono quindi limitarsi ad addurre che i
parametri contenuti nel regolamento originario sarebbero stati preferibili
rispetto a quelli modificati, ma devono dimostrare che le contestate modifiche
sarebbero lesive del diritto federale. Ciò a maggiore ragione, ove si consideri
che il Tribunale federale si impone un certo riserbo in presenza di situazioni
locali meglio conosciute e valutate dall'autorità cantonale (DTF 140 I 168
consid. 4.2.1 e rinvii) e di quesiti tecnici (sentenza 1E.18/2005 del 26 giugno
2006 consid. 3.2, in: RtiD II-2006 pag. 169). È questo il caso in concreto,
trattandosi della valutazione della situazione viaria e della mobilità nel
Sottoceneri e della determinazione del fabbisogno di posteggi nonché delle
modalità di calcolo del numero di posteggi necessari.
2.
Secondo la giurisprudenza, nell'ambito del controllo astratto di un atto
normativo cantonale, è determinante se alla norma interessata possa essere
attribuito un senso che la possa fare ritenere compatibile con le garanzie
costituzionali invocate. Il Tribunale federale annulla una disposizione
cantonale solo se non si presta ad alcuna interpretazione conforme al diritto
costituzionale o del diritto federale di rango superiore (DTF 141 I 78 consid.
4.2). Occorre al riguardo considerare la portata dell'ingerenza nel diritto
fondamentale, la possibilità di ottenere una sufficiente protezione nel
contesto di un successivo controllo puntuale della norma, le circostanze
concrete in cui essa viene applicata, come pure la possibilità di una
correzione nel caso di una sua applicazione e gli effetti sulla sicurezza del
diritto. La semplice circostanza che in singoli casi la disposizione impugnata
possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce di per sé
al suo annullamento da parte di questa Corte (DTF 140 I 2 consid. 4, 353
consid. 3; 137 I 31 consid. 2 e rinvii).
3.
3.1. I ricorrenti sostengono che il Consiglio di Stato prima di procedere
all'adattamento del regolamento non avrebbe eseguito la verifica periodica dei
parametri prevista dall'art. 43 cpv. 1 LST. Rimproverano in particolare
all'autorità cantonale di non avere risposto alle questioni concernenti il
numero degli edifici toccati dalla normativa, il numero dei posteggi che
sarebbero stati realizzati con e senza il regolamento, nonché il suo influsso
sull'ambiente. Rilevano che queste domande erano state sollevate nel rapporto
n. 5345 del 28 agosto 2003 della Commissione speciale per la pianificazione del
territorio con riferimento all'art. 31a cpv. 4 della previgente legge cantonale
di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT), analogo all'attuale art.
43 cpv. 1 LST. Essi lamentano inoltre un insufficiente coinvolgimento della
commissione consultiva, alla quale la modifica qui impugnata non sarebbe stata
sottoposta. Adducono che i cambiamenti adottati, segnatamente per quanto
concerne l'obbligo di allestire un piano di mobilità, non sarebbero stati
prospettati alla commissione consultiva, che non li avrebbe quindi discussi.
3.2. Secondo l'art. 42 LST, allo scopo di migliorare le condizioni di mobilità
e di qualità dell'ambiente, il Cantone emana un regolamento che determina il
numero dei posteggi sui fondi privati (cpv. 1). Il Consiglio di Stato lo
elabora, sentita una commissione consultiva; esso è applicato dai Comuni
interessati alle nuove costruzioni, alle riattazioni ed ai cambiamenti di
destinazione; fanno eccezione le costruzioni destinate all'abitazione (cpv. 2).
Esso stabilisce il fabbisogno massimo di riferimento, il numero dei posteggi
privati necessari e il numero dei posteggi privati da realizzare, in base alle
norme dell'Unione dei professionisti svizzeri della strada (VSS), tenuto conto
delle circostanze locali e in particolare della qualità del trasporto pubblico
e del livello di inquinamento ambientale (cpv. 3).
L'art. 43 LST a sua volta prevede che il Consiglio di Stato verifica
periodicamente i parametri del regolamento e l'elenco dei Comuni interessati;
li adatta, se del caso, sentita la commissione consultiva (cpv. 1). Il
regolamento abroga tutte le norme comunali che definiscono il fabbisogno di
posteggi; restano riservate disposizioni più restrittive a tutela dei nuclei o
per motivi di mobilità e protezione dell'ambiente (cpv. 2).
Gli art. 42 e 43 LST sono entrati in vigore il 1° gennaio 2012, contestualmente
alla LST medesima, che ha abrogato la previgente LALPT. Queste disposizioni
corrispondono sostanzialmente al previgente art. 31a LALPT, che era in vigore
dal 1° gennaio 2004.
3.3. I ricorrenti richiamano i citati articoli, rimproverando all'Esecutivo
cantonale di averli disattesi in modo arbitrario. Invero è dubbio che il
gravame rispetti le esigenze di motivazione degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2
LTF, giacché essi si limitano a criticare in modo generico le soluzioni
adottate dall'autorità cantonale, ma non ne sostanziano una manifesta
insostenibilità. L'arbitrio, vietato dall'art. 9 Cost., non è ravvisabile nel
semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto
o sarebbe addirittura preferibile (DTF 138 I 49 consid. 7.1; 135 V 2 consid.
1.3; 134 I 140 consid. 5.4 e rispettivi rinvii).
Comunque, la tesi dei ricorrenti, secondo cui l'autorità cantonale non avrebbe
effettuato alcuna verifica dei parametri previgenti ed avrebbe adottato le
modifiche del regolamento senza coinvolgere sufficientemente la commissione
consultiva, è infondata. Risulta infatti che l'Ufficio delle infrastrutture e
dei trasporti della Sezione della mobilità ha eseguito una valutazione
sull'efficacia del regolamento a sette anni dalla sua entrata in vigore. Il
relativo rapporto, del 10 gennaio 2014, espone la situazione sulla base delle
domande di costruzione esaminate negli anni dal 2011 al 2013, elenca le
problematiche riscontrate nell'ambito dell'applicazione del regolamento e passa
in rassegna le singole disposizioni, valutandole, in vista della revisione
periodica prevista dall'art. 43 cpv. 1 LST, in base all'esperienza dal 2006 al
2013. Questa valutazione è stata trasmessa l'8 ottobre 2014 alla commissione
consultiva da parte del Consiglio di Stato, che, dando seguito ad una richiesta
di delucidazioni sulla necessità di una revisione del regolamento, ha fornito
alla commissione ulteriori spiegazioni riguardo all'adozione di una strategia
più incisiva nella gestione della mobilità e all'intervenuto miglioramento
della qualità dei trasporti pubblici a partire dal 2006. Contrariamente
all'opinione dei ricorrenti, risulta quindi che l'autorità cantonale ha
verificato i parametri del regolamento prima di procedere alla sua revisione.
Il fatto che la valutazione non abbia dato una risposta a tutte le domande
prospettate nel già citato rapporto della Commissione speciale per la
pianificazione del territorio, indicate peraltro unicamente a titolo di
esempio, non significa che la verifica sia stata manifestamente carente e
lacunosa. Sapere quanti posteggi sarebbero stati realizzati in assenza del
regolamento o determinare con precisione gli effetti (positivi) sotto il
profilo della protezione dell'ambiente appare del resto secondario, giacché non
è qui in discussione né un ritorno alla situazione antecedente il 1° gennaio
2006, priva di un disciplinamento cantonale in materia, né è seriamente
contestato il sistema in quanto tale alla base della normativa, che fa
dipendere il numero di posteggi necessari dalla qualità del servizio di
trasporto pubblico.
3.4. D'altra parte, la commissione consultiva ha potuto esprimersi
compiutamente prima che la nuova modifica fosse adottata sia sulla verifica del
regolamento eseguita dalla Sezione della mobilità sia sugli obiettivi
perseguiti con la revisione. Al riguardo, essa ha presentato al Consiglio di
Stato due diversi rapporti, siccome al proprio interno non ha trovato il
consenso su un'unica proposta. Il primo rapporto ritiene ossequiati gli art. 42
e 43 LST ed entra nel merito della revisione prospettata dal Consiglio di Stato
proponendo dei cambiamenti rispetto alle modifiche adottate nel 2014, che hanno
trovato in gran parte riscontro nella nuova modifica qui impugnata. Il secondo
rapporto postula invece la sospensione della procedura di revisione del
regolamento, allo scopo di eseguire ulteriori chiarimenti sulle necessità di
una modifica. In tali circostanze, la garanzia della commissione consultiva di
essere sentita giusta l'art. 43 cpv. 1 LST è stata rispettata. Il fatto che il
Consiglio di Stato abbia aderito alle proposte del primo rapporto, piuttosto
che a quelle del secondo, concerne il contenuto materiale della modifica e non
comporta di per sé una violazione del diritto di essere sentita della
commissione consultativa (cfr., sul diritto di essere sentito, DTF 135 II 286
consid. 5.1; 132 V 368 consid. 3.1 e rinvii).
La commissione si è in particolare potuta esprimere anche sulla possibilità di
elaborare un piano di mobilità per gli spostamenti generati dai contenuti della
costruzione, prevista dai nuovi art. 60 cpv. 4 e 61a cpv. 1 RLst. La
valutazione del 10 gennaio 2014 della Sezione della mobilità prospetta infatti
di mettere in relazione il disciplinamento dei posteggi con i piani di mobilità
aziendale, mentre il Consiglio di Stato ha esplicitamente indicato tra gli
obiettivi volti a migliorare le condizioni di mobilità, la promozione di forme
di trasporto più razionali a livello aziendale. Tant'è che nel primo rapporto
la commissione consultiva si è effettivamente pronunciata anche sulla
possibilità di determinare in modo più restrittivo il numero dei parcheggi nel
caso degli spostamenti generati dai pendolari, per i quali era data una
maggiore possibilità di trasferimento a favore dei trasporti pubblici, del car
pooling e dei trasporti aziendali. Peraltro, nella risposta al ricorso, il
Consiglio di Stato ha esplicitamente precisato che lo strumento del piano di
mobilità non costituisce un obbligo per le aziende, ma semplicemente una
facoltà.
4.
4.1. I ricorrenti lamentano una violazione dell'art. 4 LPT, rimproverando al
Consiglio di Stato di non essersi confrontato con i due rapporti della
commissione consultiva e di non avere informato la popolazione sul processo
pianificatorio. Reputano inoltre disatteso l'art. 33 cpv. 2 e 3 LPT, sostenendo
che il regolamento impugnato costituirebbe un atto di natura pianificatoria che
dovrebbe soggiacere a un riesame completo a livello cantonale.
4.2. Le censure sono infondate. Oggetto dell'informazione e della
partecipazione della popolazione ai sensi dell'art. 4 LPT sono le
pianificazioni previste dalla LPT (cfr. art. 4 cpv. 1 LPT), vale a dire i piani
direttori cantonali, le concezioni e i piani settoriali della Confederazione e
i piani di utilizzazione (cfr. RUDOLF MUGGLI in: Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, 1999, n. 16 all'art. 4). L'art. 33 cpv. 2 LPT si
riferisce invece alle decisioni ed ai piani di utilizzazione fondati sulla LPT
(cfr. HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG in: op. cit., n. 42 segg. all'art. 33).
L'atto normativo di carattere generale e astratto oggetto della presente
impugnativa non rientra pertanto nel campo di applicazione di queste norme.
Le decisioni in ambito edilizio emanate in applicazione del regolamento
cantonale sui posteggi, così come eventuali pianificazioni specifiche fondate
su tale normativa, potranno essere impugnate secondo le vie ordinarie nel
singolo caso e saranno quindi soggette alle garanzie dell'art. 33 LPT.
5.
5.1. Secondo i ricorrenti, il "regolamento cantonale posteggi privati" non
poggerebbe su una valida delega legislativa, giacché l'art. 42 seg. LST
consentirebbe al Consiglio di Stato unicamente di emanare disposizioni
concernenti la fissazione del numero di posteggi e non si estenderebbe al
disciplinamento di altre questioni come quelle relative alle loro dimensioni e
conformazione. Sostengono inoltre che l'art. 42 cpv. 3 LST non definirebbe in
modo sufficiente i principi fondamentali da regolare, siccome rinvierebbe in
modo generico alle norme dell'Unione dei professionisti svizzeri della strada
(VSS). I ricorrenti ritengono inoltre che tale rinvio sarebbe di carattere
statico e si riferirebbe perciò alla norma VSS 640 290 vigente quando sono
stati adottati l'art. 31a LALPT e il Regolamento cantonale posteggi privati del
14 giugno 2005 (Rcpp) originario, e non alla norma VSS 640 281 entrata in
vigore successivamente e presa in considerazione a torto dal Consiglio di
Stato.
5.2. I ricorrenti richiamano la garanzia della proprietà, la libertà economica,
il principio della legalità e quello della separazione dei poteri. Nel merito,
si limitano tuttavia a contestare la validità della delega legislativa, che
anche il Consiglio di Stato ravvisa nell'art. 42 seg. LST. Censurano in
sostanza una violazione del principio della separazione dei poteri, il quale
garantisce il rispetto delle competenze stabilite dalla Costituzione cantonale.
Spetta infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale determinare le
competenze delle autorità. Il Tribunale federale esamina liberamente
l'interpretazione delle norme costituzionali; rivede sotto il profilo ristretto
dell'arbitrio quelle di rango inferiore (DTF 130 I 1 consid. 3.1; 128 I 113
consid. 2c e rinvii). Il principio della separazione dei poteri vieta a un
organo dello Stato di interferire nelle competenze di un altro organo. In
particolare, proibisce al potere esecutivo di emanare delle regole di diritto,
a meno che ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega conferita dal
legislatore (DTF 136 I 241 consid. 2.5.1; 134 I 322 consid. 2.2). Una delega
adempie queste condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è prevista
da una legge formale, se è limitata a una materia determinata e se la legge
enuncia nelle grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid. 2.4 e
rinvii; 128 I 113 consid. 3c).
5.3. Nel Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente
dall'art. 51 Cost./TI (RL 1.1.1.1), secondo cui l'autorità, in quanto non
riservata al popolo, è esercitata dai tre poteri, tra di loro distinti e
separati: il legislativo, l'esecutivo e il giudiziario. Giusta l'art. 70 lett.
b Cost./TI, il Consiglio di Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e
cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana norme mediante decreti
esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 67
cpv. 2 LGC, il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non può
tuttavia regolare questioni estranee alla stessa. La Costituzione cantonale non
esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b
Cost./TI; art. 62 segg. LGC; sentenza 4C_3/2013 del 20 novembre 2013 consid. 7,
non pubblicato in DTF 140 III 59). In ogni caso, sia in presenza di
un'ordinanza di esecuzione sia di fronte a un'ordinanza sostitutiva fondata su
una delega, la regolamentazione dell'autorità esecutiva deve di principio
rimanere entro i limiti delle facoltà conferitele dal legislatore, trattandosi
in entrambi i casi di ordinanze dipendenti dalla legge (cfr. PIERRE TSCHANNEN,
ULRICH ZIMMERLI, MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4aed., 2014, pag.
109 n. 25).
5.4. In concreto è incontestato dalle parti che gli art. 42 e 43 LST prevedono
una delega legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare mediante
regolamento il numero dei posteggi sui fondi privati. Litigiosa è per contro la
validità della delega. Al riguardo, i ricorrenti non sostanziano tuttavia, con
una motivazione conforme alle esigenze degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF,
un'interpretazione manifestamente insostenibile di queste norme cantonali. La
questione dell'ammissibilità della censura può comunque rimanere indecisa,
poiché essa è infondata nel merito.
5.4.1. I ricorrenti sostengono che la delega sarebbe circoscritta alla
determinazione del numero di posteggi (art. 42 cpv. 1 LST) e non si
estenderebbe al disciplinamento delle loro caratteristiche. Reputano quindi che
il Governo non sarebbe abilitato né a imporre la demarcazione dei parcheggi
riservati al personale in modo distinto da quelli per ospiti e clienti (art. 55
cpv. 2 RLst) né ad esigere una separazione dei posteggi riservati a fornitori e
veicoli di servizio (art. 56a RLst). L'aspetto della demarcazione dei posteggi
è tuttavia legato al diverso fabbisogno di parcheggi a dipendenza delle loro
differenti destinazioni. Per le costruzioni con contenuto commerciale, la
delimitazione tra i posteggi riservati al personale e quelli per ospiti e
clienti è infatti legata alla riduzione del fabbisogno di quest'ultimo tipo di
posteggi se la clientela ha la possibilità di utilizzare altri posti auto o
parcheggi pubblici situati nelle immediate vicinanze (cfr. art. 55 cpv. 1
RLst). La separazione degli eventuali posteggi destinati ai fornitori e ai
veicoli di servizio è per contro in relazione con il fatto che il fabbisogno di
questo tipo di posteggi è determinato in modo specifico, sulla base delle reali
necessità (cfr. art. 56a RLst). In tali circostanze, la questione della
distinzione di determinati tipi di posteggi e di conseguenza della loro
separata demarcazione è strettamente connessa con la determinazione del loro
numero e, ragionevolmente, è quindi compresa nella delega.
5.4.2. I ricorrenti ritengono poi insufficiente e generico il rinvio dell'art.
42 cpv. 3 LST alle norme VSS. Richiamando la sentenza pubblicata in DTF 136 I
316, adducono che in ogni caso tale rinvio non potrebbe che essere di carattere
statico e si riferirebbe tutt'al più alla norma VSS 640 290 nella versione in
vigore quando è stato adottato l'originario art. 31a LALPT.
Criticando la validità della delega per il fatto che l'art. 42 cpv. 3 LST
rinvierebbe semplicemente alle norme VSS, i ricorrenti trascurano l'effettivo
contenuto della norma, che prescrive di determinare il numero dei posteggi
privati sulla base delle norme VSS, tenendo altresì conto delle circostanze
locali e in particolare della qualità del trasporto pubblico e del livello
dell'inquinamento ambientale. Disattendono inoltre che secondo l'art. 42 cpv. 1
e 2 LST il regolamento persegue lo scopo di migliorare le condizioni di
mobilità e di qualità dell'ambiente e deve essere applicato a tutte le
costruzioni, ad eccezione di quelle destinate all'abitazione, nel caso di nuove
costruzioni, riattazioni e cambiamenti di destinazione. Nella misura in cui i
ricorrenti criticano la delega legislativa, senza confrontarsi con il contenuto
complessivo della norma cantonale, il ricorso non adempie le citate esigenze di
motivazione e si appalesa di conseguenza inammissibile.
5.4.3. I ricorrenti richiamano poi la distinzione tra rinvio statico e dinamico
esposta in DTF 136 I 316 consid. 2.4.1, ove il Tribunale federale ha rilevato
che deve essere determinato mediante interpretazione se un rinvio è statico,
nel senso che si riferisce ad una regolamentazione esistente in una determinata
versione in un preciso momento, oppure dinamico, in quanto riferito a una norma
in una versione costantemente aggiornata. Per esempio, il rinvio a norme
emanate da un'organizzazione privata o internazionale, che non sarebbero
altrimenti vigenti e che possono essere modificate senza il consenso
dell'organo rinviante, è di natura dinamica ed equivale ad una delega
legislativa ammissibile soltanto a condizioni particolari (DTF 136 I 316
consid. 2.4.1; sentenza 1C_829/2013 del 1° maggio 2014 consid. 2.3). In
concreto, l'art. 42 cpv. 3 LST non prevede tuttavia un'applicazione diretta ed
automatica delle norme VSS (cfr. DTF 94 I 138 consid. 2b), che potrebbero
essere modificate in qualsiasi momento dall'associazione privata che le ha
emanate senza che l'autorità cantonale possa controllare la portata della
modifica e deciderne l'eventuale applicazione. La regolamentazione cantonale
sui posteggi non è infatti delegata all'Unione dei professionisti svizzeri
della strada, ma rimane di competenza del Consiglio di Stato, che può decidere
di adattarla o meno alle eventuali modifiche delle norme VSS nell'ambito della
verifica periodica dei parametri prevista dall'art. 43 cpv. 1 LST. In tali
circostanze, il quesito della distinzione tra rinvio statico e dinamico nella
fattispecie nemmeno si pone.
Fatte queste premesse, a ragione il Consiglio di Stato ha elaborato il
regolamento fondandosi sull'attuale norma VSS 640 281, che ha sostituito a
partire dal 1° febbraio 2006 quella n. 640 290 invocata dai ricorrenti. L'art.
42 cpv. 3 LST è in effetti entrato in vigore il 1° gennaio 2012, quando già
vigeva la norma VSS 640 281, e non prevede che sarebbe applicabile una sua
versione precedente. Peraltro, con riferimento al previgente art. 31a cpv. 3
LALPT, di tenore analogo all'art. 42 cpv. 3 LST, la Commissione speciale per la
pianificazione del territorio aveva precisato che quale norma VSS era in quel
momento da intendere la norma n. 640 290, la quale sarebbe stata "regolarmente
adattata all'evoluzione della tecnica e del quadro generale di riferimento"
(cfr. rapporto n. 5345 del 28 agosto 2003, pag. 7, n. 4.5.5). Anche il
previgente Rcpp, in vigore dal 1° gennaio 2006, era quindi stato formalmente
adattato alla norma VSS 640 281 a partire dal 15 maggio 2009 (cfr. art. 8 Rcpp;
BU 2009 pag. 212 seg.). Questo adattamento è stato ribadito esplicitamente nel
messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di legge sullo sviluppo
territoriale (pag. 68). Esso era pertanto noto al legislatore cantonale che,
nell'ambito dell'adozione della nuova LST, non ha ritenuto di dovere formulare
l'art. 42 cpv. 3 LST in modo più preciso riguardo alla norma VSS applicabile.
5.4.4. Alla luce dell'insieme di queste circostanze, risulta quindi che l'art.
42 LST delimita in modo chiaro l'oggetto della delega (la determinazione del
numero dei posteggi privati), il campo di applicazione della normativa (tutte
le costruzioni, ad eccezione di quelle destinate all'abitazione, nel caso di
nuove costruzioni, riattazioni e cambiamenti di destinazione) ed enuncia i
criteri fondamentali della regolamentazione (che deve fondarsi sulle norme VSS
e tenere conto delle circostanze locali, in particolare della qualità del
trasporto pubblico e dell'inquinamento ambientale, e deve se del caso essere
adattata in funzione dei risultati della verifica periodica dei parametri). Ne
deriva che il quadro della delega legislativa è validamente definito dalla
legge.
6.
6.1. I ricorrenti sostengono che le modifiche impugnate non sarebbero conformi
alla norma VSS. Adducono che la riduzione da cinque a tre delle categorie delle
fermate e le semplificazioni dei livelli di qualità del servizio di trasporto
pubblico comporterebbero una diminuzione eccessiva del numero di posteggi
realizzabili. Richiamando il divieto dell'arbitrio, essi ritengono poi che la
riclassificazione delle categorie delle fermate e del livello di qualità del
servizio di trasporto pubblico porterebbero a considerare come equivalenti
sotto il profilo della qualità del servizio un fondo distante 1 m dalla fermata
dell'autobus e una particella situata alla distanza di 500 m dalla stessa.
Secondo loro, le modifiche introdotte mirerebbero in modo artificioso a fare
ritenere adeguata un'offerta di trasporto pubblico manifestamente
insufficiente, che di fatto non verrebbe presa in considerazione quale
alternativa praticabile dalla maggioranza dei possibili utenti.
6.2. La censura è inammissibile siccome i ricorrenti si limitano a presentare
un proprio parere sulle modifiche del regolamento, ritenendo in sostanza
preferibile la versione precedente. Al riguardo non fanno tuttavia valere una
violazione del diritto con una motivazione conforme alle esigenze poste dagli
art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF. Presentano calcoli ed esempi propri fondandosi
in prevalenza sulla perizia del 12 settembre 2014 da loro commissionata, che si
riferisce tuttavia alle modifiche del 15 aprile e del 6 maggio 2014 annullate
dal Tribunale federale. I ricorrenti disattendono che il Consiglio di Stato non
doveva semplicemente riprodurre nel regolamento cantonale la norma VSS, ma era
chiamato ad elaborarlo tenendo conto delle circostanze locali e in particolare
della qualità del trasporto pubblico e del livello di inquinamento ambientale.
Il fatto che in determinati casi, in particolare per gli stabili con contenuti
industriali e artigianali, le modifiche adottate possano comportare una
diminuzione del numero dei posteggi realizzabili rispetto alla situazione
precedente non permette di concludere che il Consiglio di Stato ha abusato o
ecceduto del proprio potere di apprezzamento nell'ambito dell'adattamento del
regolamento. Ciò ove si consideri che tra gli obiettivi perseguiti rientra, in
modo sostenibile, pure una riduzione degli spostamenti dei pendolari a favore
di altre forme di mobilità quali i trasporti aziendali e il car pooling, che
dovrebbero contribuire a fronteggiare l'attuale sovraccarico della rete
stradale sottocenerina. I ricorrenti non tengono conto dell'incentivazione di
queste forme di mobilità privata, insistendo essenzialmente sull'insufficienza
del trasporto pubblico. Per il resto, non spetta come visto al Tribunale
federale stabilire se i parametri precedenti fossero più adeguati rispetto a
quelli dell'attuale modifica. A maggior ragione se si ricorda che di fronte a
fattispecie di questa natura esso si impone un certo riserbo.
6.3. La modifica impugnata, per quanto concerne la determinazione del
fabbisogno massimo di riferimento e del numero di posteggi necessari, ha
mantenuto il sistema del regolamento vigente. I parametri relativi al
fabbisogno sono stati adattati essenzialmente per quanto concerne gli stabili
industriali e artigianali. Al riguardo, i valori considerati nel nuovo art. 53
RLst (1 posteggio per 100 mq di superficie utile lorda [SUL] nel caso di
industria e artigianato e 0,6 posteggi per 100 mq di SUL nel caso di industria
a bassa densità di posti di lavoro e logistica) non si scostano in misura
significativa da quelli della norma VSS 640 281 (tabella n. 1, pag. 12).
Il metodo per determinare il numero dei posteggi da realizzare concorda poi in
linea di massima con la norma VSS, giacché in entrambi i casi l'offerta di
posteggi è determinata tenendo conto in particolare della qualità del servizio
di trasporto pubblico, esprimendola in una percentuale variante tra un minimo e
un massimo rispetto al valore (indicativo) del fabbisogno (cfr. 57 e 60 RLst;
norma VSS, pag. 14). Il fatto che la modifica impugnata riduca da cinque a tre
le categorie delle fermate del trasporto pubblico (cfr. art. 57 cpv. 1 RLst) e
distingua le raggiungibilità delle fermate in due soli gruppi (fino a 500 metri
e da 500 a 1'000 metri), anziché nei precedenti quattro (cfr. art. 59 cpv. 1
RLst), non eccede manifestamente il margine di apprezzamento di cui beneficiava
il Consiglio di Stato nell'ambito della valutazione delle questioni tecniche e
delle circostanze locali legate all'elaborazione del regolamento. Ciò in
particolare ove si consideri che la distanza massima ritenuta per classificare
la raggiungibilità della fermata (1'000 m) è rimasta invariata e che la
riunione in un solo gruppo delle distanze inferiori a 500 m appare sostenibile
alla luce del fatto che la stessa norma VSS considera accettabile una distanza
da percorrere a piedi compresa tra 300 e 500 metri fra i punti di partenza e di
arrivo e le fermate dei trasporti pubblici. Per stabilire il numero dei
posteggi necessari, l'art. 60 cpv. 1 RLst prevede poi una forchetta percentuale
assai ampia, quantomeno per gli stabili con contenuti commerciali e per quelli
con lavoro a turni (cfr. art. 60 cpv. 2 e 3 RLst). Ciò permette se del caso,
per tali contenuti, una certa ponderazione tra livelli di qualità del servizio
di trasporto pubblico diversi. Il regolamento impugnato appare comprensibile e
coerente con le finalità perseguite e i ricorrenti non dimostrano l'esistenza
di difetti di natura giuridica (cfr. art. 95 lett. a LTF).
6.4. Infine, nella misura in cui non si confonde con quella del divieto
dell'arbitrio, la censura di violazione del principio della proporzionalità è
inammissibile, poiché i ricorrenti si limitano ad elencare una serie di
conseguenze negative esposte nella perizia di parte del 12 settembre 2014, che
come visto si riferisce tuttavia alle modifiche del 15 aprile e del 6 maggio
2014, annullate da questa Corte. Il ricorso è parimenti inammissibile laddove i
ricorrenti richiamano le singole disposizioni regolamentari, criticandone
genericamente il contenuto. Anche al riguardo non fanno infatti valere una
violazione del diritto (art. 95 LTF) con una motivazione rispettosa delle
esigenze poste dagli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF. Non censurano in
particolare una violazione del divieto dell'arbitrio o l'esercizio abusivo del
potere di apprezzamento, ma si limitano in sostanza a ritenere più opportuna la
precedente versione del regolamento. Disattendono altresì che l'art. 60 cpv. 4
RLst prevede semplicemente la possibilità di applicare valori più restrittivi
riguardo al numero di posteggi necessari nel caso in cui sia adottato anche un
piano di mobilità. La norma non disciplina quindi la questione del prelievo di
eventuali contributi sostitutivi. In tali condizioni, il gravame non deve
essere esaminato oltre.
7.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua
ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste
a carico dei ricorrenti (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Consiglio di Stato e al Gran
Consiglio del Cantone Ticino.
Losanna, 3 marzo 2016
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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