I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.318/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_318/2015
Arrêt du 7 septembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, représentés par Me Damien Bender, avocat,
recourants,
contre
Commune de Vétroz, Administration communale,
route de l'Abbaye 31, 1963 Vétroz,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement,
1950 Sion.
Objet
refus d'ordonner la mise à l'enquête publique et la remise en état d'un
couvert,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais du 8 mai 2015.
Faits :
A.
B.________ et C.________ ont acquis en mars 2009 la parcelle n° 10963 du
cadastre communal de Vétroz. Cette parcelle de 940 mètres carrés, classée en
zone résidentielle, accueille une villa ainsi qu'un réduit métallique et un
couvert à voiture en bois édifiés à 1,80 mètre de la limite avec la parcelle n°
10318, également bâtie d'une villa, dont A.A.________ et B.A.________ sont
propriétaires depuis 1998.
Le 1 ^er mars 2010, B.________ et C.________ ont déposé une demande
d'autorisation de construire pour la transformation du bâtiment existant
(démolition de la partie supérieure et reconstruction), la réfection du couvert
à l'ouest et l'installation d'une pompe à chaleur. Ce projet, paru sous cette
désignation au Bulletin officiel du 25 février 2011, n'a suscité aucune
opposition. Le 18 mai 2011, le Conseil municipal de Vétroz a délivré
l'autorisation de construire sollicitée. Le 5 février 2014, il l'a prolongée
jusqu'au 19 mai 2016.
B.
Le 14 septembre 2012, alors que les travaux avaient débuté, les époux
A.________ sont intervenus auprès de la Commune de Vétroz pour se plaindre de
la présence d'une annexe à la villa de leurs voisins qui aurait été construite
sans autorisation et ne respectait ni les distances aux limites ni la densité
de la zone résidentielle et pour exiger que cette construction soit mise à
l'enquête publique voire démolie.
Le 5 novembre 2012, l'Administration communale n'est pas entrée en matière au
motif que la construction litigieuse avait été mise en place par les anciens
propriétaires de la parcelle n° 10963 au début des années 1980 et que les
nouveaux acquéreurs étaient au bénéfice du droit acquis. Elle a rappelé en
outre que ces derniers avaient mis à l'enquête publique un projet de
transformation du bâtiment existant et de réfection du couvert qui avait été
autorisé le 18 mai 2011 sans que les époux A.________ ne fassent opposition.
Sommé de rendre une décision formelle, le Conseil communal de Vétroz a refusé
d'ordonner la mise à l'enquête publique du couvert et d'ouvrir une procédure de
remise en état des lieux au terme d'une décision rendue le 9 avril 2014 que
A.A.________ et B.A.________ ont contestée sans succès auprès du Conseil d'Etat
du canton du Valais.
Statuant par arrêt du 8 mai 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal
du canton du Valais a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours
formé contre la décision du Conseil d'Etat du 12 novembre 2014 par les époux
A.________.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et
B.A.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer cet arrêt en ce sens que
leur recours contre la décision du Conseil d'Etat du 12 novembre 2014 est
admis, que l'autorisation de construire délivrée par la Commune de Vétroz le 18
mai 2011 ainsi que la décision de prolongation de validité du 5 février 2014
sont frappées de nullité en tant qu'elles portent sur le couvert réalisé sur la
parcelle n° 10963, côté ouest, et qu'ordre est donné à C.________ et B.________
de remettre en état cet ouvrage, et de condamner l'Etat du Valais,
subsidiairement la Commune de Vétroz aux frais et dépens des instances
communale, cantonale et fédérale. Ils ont pris des conclusions subsidiaires
tendant à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que seule la décision de
prolongation de validité du 5 février 2014 est annulée en tant qu'elle porte
sur le couvert litigieux.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures. Le Tribunal cantonal et le
Conseil d'Etat ont produit leur dossier, avec le dossier communal remis à cette
dernière autorité le 24 juillet 2014.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision prise dans le domaine du droit public des
constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de
droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art.
83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours
devant l'instance précédente. Ils sont en outre particulièrement touchés par le
refus des autorités communales de donner suite à leur requête de démolition du
couvert édifié sur la parcelle voisine à 1,80 mètre de leur propriété et
peuvent se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à
l'annulation de l'arrêt cantonal qui confirme cette décision. Ils ont dès lors
qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Le recours a au surplus été
formé en temps utile contre une décision finale prise en dernière instance
cantonale.
2.
Les recourants exposent leur propre version des faits qui s'écarte sur de
nombreux points de ceux constatés dans l'arrêt attaqué ou qui les complète,
sans pour autant se plaindre d'une constatation inexacte ou incomplète des
faits. Une telle manière de procéder n'est pas admissible au regard de la
jurisprudence rendue en application de l'art. 105 al. 2 LTF, le Tribunal
fédéral n'étant pas une instance d'appel revoyant librement les faits (cf. ATF
133 IV 286 consid. 6.2 p. 288).
3.
Les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir violé leur droit d'être
entendus ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. en refusant d'ordonner la production des
extraits des procès-verbaux des séances de la Commission communale des
constructions et du Conseil municipal des 27 et 29 janvier 2014 lors desquelles
la demande de prolongation de l'autorisation de construire délivrée le 18 mai
2011 aurait été examinée. Cette mesure d'instruction aurait permis de contrôler
dans quelles conditions la prolongation avait été accordée et de lever le doute
sérieux sur l'existence d'une décision formelle de prolongation d'autorisation
de construire prise le 5 février 2014 dans la mesure où la Commune de Vétroz
n'en fait pas référence dans sa décision du 9 avril 2014, respectivement avant
que n'intervienne la caducité de l'autorisation de construire délivrée le 18
mai 2011.
La Commune de Vétroz a refusé de faire droit à cette requête car il s'agissait
de documents internes à l'administration auxquels le droit de prendre
connaissance du dossier, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., ne
s'étendrait pas (ATF 125 II 473 consid. 4a p. 474). Cette question peut
demeurer indécise. Il n'est pas davantage nécessaire de se prononcer sur la
motivation retenue par la cour cantonale pour écarter cette mesure
d'instruction. Il ressort en effet du dossier que la Commune de Vétroz a rendu
une décision formelle concernant la prolongation de l'autorisation de
construire le 5 février 2014. Le fait qu'elle ne la mentionne pas dans sa
décision du 9 avril 2014 ne suffit pas pour mettre en doute son existence ou la
date à laquelle elle a été prise et justifier de donner suite aux mesures
d'instruction requises par les recourants. Il en va de même des autres éléments
invoqués.
Les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir violé leur droit d'être
entendus en refusant d'exiger la production de la liste des demandes
d'autorisation de construire portant sur la parcelle n° 10963 et en se
contentant de l'affirmation de la Commune selon laquelle elle ne disposait que
de deux petits dossiers de construction. Cette liste devait permettre d'établir
la date à laquelle le couvert litigieux avait été édifié, respectivement le
fait qu'il l'avait été moins de dix ans avant qu'ils n'aient requis sa
démolition au sens de l'art. 51 al. 5 de la loi valaisanne sur les
constructions (LC; RS/VS 705.1 ).
La cour cantonale a estimé superflu d'exiger la production de tous les dossiers
d'autorisation de bâtir parce que la date de construction du couvert pouvait
être déterminée grâce aux pièces figurant dans le dossier de la cause et que le
litige de fond pouvait être traité sur cette base. Cette appréciation n'est pas
critiquable et ne consacre aucune violation de l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. ATF
140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). Le fils des précédents propriétaires de la
parcelle n° 10963 a affirmé que le couvert avait été réalisé une année après
l'acquisition de la villa intervenue en 1984. Cette affirmation est corroborée
par les voisins Jost qui ont produit une photographie prise lors de la
réfection de la route de Bresse en 1987 où apparaissent clairement le réduit
métallique et le couvert à voitures. C'est dès lors sans arbitraire que la cour
cantonale a retenu que le couvert litigieux avait été édifié en 1986 sur la
base de ces pièces. On ne voit pas ce que la production de la liste des
dossiers de construction relatifs à la parcelle n° 10963 aurait apporté de plus
à cet égard. Il ressort au demeurant du dossier cantonal qu'à la suite des
déterminations des recourants qui faisaient état de trois demandes de
construire concernant la parcelle n° 10963 publiées les 26 juillet 1985, 10
août 1990 et 14 juin 1991 portant respectivement sur une demande d'autorisation
de construire un couvert en annexe à la villa, un réduit en bois et une annexe
à la villa, la cour cantonale a demandé à la Commune de Vétroz de lui
communiquer les dossiers de construction concernés avec ses éventuelles
observations. Elle a constaté que la requête des recourants avait été
satisfaite dès lors que, en réponse à celle-ci, l'Administration communale de
Vétroz avait remis deux petits dossiers d'autorisation de construire n ^os 2/85
et 11/90 trouvés dans ses archives et expliqué qu'aucune suite n'avait été
donnée au dossier de construction suite à la mise à l'enquête d'un couvert à
voitures en juillet 1985. Il n'y a ainsi aucune raison de douter que la Commune
de Vétroz n'aurait pas remis l'ensemble des dossiers de construction relatifs à
la parcelle n° 10963 en sa possession.
4.
Les recourants soutiennent que la cour cantonale aurait arbitrairement retenu
que l'autorité communale était fondée à prolonger la validité de l'autorisation
de construire et qu'ils n'étaient pas habilités à se voir notifier cette
décision ni à s'en prendre à celle-ci. Ils dénoncent à ce propos une violation
arbitraire de l'art. 53 al. 4 de l'ordonnance sur les constructions (OC; RS/VS
705.100).
4.1. Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours ne peut
pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche,
il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit
cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est
arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits
constitutionnels (ATF 134 II 349 consid. 3 p. 351). Appelé à revoir
l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de
l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par
l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 139 I 57 consid.
5.2 p. 61). En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité
cantonale n'est pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but
de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera
confirmée, même si une autre solution éventuellement plus judicieuse paraît
possible (ATF 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5).
L'art. 53 OC dispose que l'autorisation de construire devient caduque si
l'exécution du projet n'a pas commencé dans les trois ans dès son entrée en
force. La construction d'un bâtiment est réputée commencée lorsque les semelles
ou le radier de fondation sont exécutés (al. 1). Le délai ne commence pas à
courir ou il est suspendu lorsque l'autorisation de construire ne peut être
mise en oeuvre pour des motifs juridiques et que le bénéficiaire entreprend
avec diligence les démarches nécessaires à la suppression de l'empêchement (al.
2). Lorsqu'il s'agit d'un ensemble de constructions autorisées sous la forme
d'une seule autorisation de construire, les constructions non commencées dans
un délai de cinq ans dès l'entrée en force de l'autorisation de construire
doivent faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique (al. 3).
L'autorité compétente peut, pour de justes motifs, prolonger de deux ans au
plus la durée de validité d'une autorisation de construire. La prolongation est
exclue lorsque la situation de fait ou de droit déterminante au moment de
l'octroi de l'autorisation de construire a changé (al. 4).
4.2. En l'occurrence, la cour cantonale a rappelé qu'une demande de
prolongation du permis de construire devait être publiée si elle était de
nature à toucher des intérêts essentiels, les justiciables directement
concernés pouvant alors agir par le biais de l'opposition. Le cadre de l'examen
de cette prolongation pouvait toutefois exclure la discussion de questions
relatives au permis initial, particulièrement lorsque celui-ci est entré en
force. Elle a considéré que cette dernière solution devait prévaloir en
l'occurrence. Faute d'avoir fait opposition au permis initial, les époux
A.________ ne pouvaient être admis à formuler, par le biais d'un recours contre
la décision de prolongation du 5 février 2014, des critiques visant le permis
de construire entré en force. La prolongation n'avait en effet pas modifié le
projet de transformation autorisé de sorte que l'on ne voyait pas les intérêts
essentiels que les recourants pourraient invoquer pour discuter les conditions
d'une telle prolongation.
Les recourants soutiennent que des vices essentiels entachaient l'autorisation
de construire délivrée à leurs voisins, soit en particulier que les plans
concernaient non pas la réfection d'un ouvrage existant mais une construction
nouvelle qui excluait tout droit acquis, et que le couvert ne pouvait prendre
place à 1,80 mètre de leur propriété que moyennant l'octroi d'une dérogation ou
l'inscription d'une servitude de non-bâtir au registre foncier, de sorte qu'ils
devaient être habilités à critiquer la prolongation de l'autorisation de
construire délivrée à leurs voisins. Il s'agit toutefois de critiques qu'ils
auraient pu et dû faire valoir lors de la mise à l'enquête de la demande de
permis de construire initial portant sur la réfection du couvert. Il était à
tout le moins soutenable de retenir que faute de l'avoir fait, ils étaient
déchus du droit de mettre en cause la conformité de cet ouvrage au règlement
communal à l'occasion de la prolongation du permis de construire. La cour
cantonale n'a ainsi pas fait preuve d'arbitraire en considérant que les
recourants ne faisaient pas valoir d'intérêts essentiels en s'en prenant à
cette décision pour des motifs qu'ils auraient pu invoquer contre le permis
initial.
Les recourants estiment également que le refus de leur reconnaître la qualité
pour s'opposer à la prolongation d'un permis de construire auquel ils
n'auraient pas fait opposition en son temps irait à l'encontre de la
jurisprudence cantonale qui reconnaît à toute personne dont les intérêts sont
touchés de faire vérifier que les conditions d'une prolongation sont réunies
(cf. arrêt de la Cour de droit public du 12 décembre 2013 dans la cause A1 13
303 consid. 2.2). Ils soutiennent qu'il n'y aurait aucun juste motif à la
prolongation du permis de construire. Cette question peut demeurer indécise.
Les recourants ne contestent en effet pas que les travaux de transformation de
la villa avaient atteint un stade suffisant pour admettre qu'ils avaient
commencé selon l'art. 53 al. 1 OC lorsque la Commune de Vétroz a statué sur la
demande de prolongation de l'autorisation de construire. Dans ces conditions,
on voit mal comment elle aurait pu refuser de prolonger la validité de cette
autorisation pour permettre l'achèvement des travaux. Le fait que la réfection
du couvert n'ait alors pas encore débuté ne conduit pas à une autre
appréciation dès lors que selon la jurisprudence cantonale citée par les
recourants et évoquée dans l'arrêt attaqué, la Commune de Vétroz n'avait aucune
obligation de revoir à cette occasion la validité du permis de construire
initial.
5.
Les recourants reprochent enfin à la cour cantonale d'avoir fait preuve
d'arbitraire en retenant que les erreurs dont le dossier était entaché ne
constituaient pas des vices suffisamment graves pour entraîner la nullité du
permis de construire initial ou sa prolongation et imposer une remise en état.
5.1. Selon la jurisprudence, la nullité absolue ne frappe que les décisions
affectées des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement
reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas
sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent
qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de
procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la
décision sont en revanche des motifs de nullité (ATF 139 II 243 consid. 11.2 p.
260; 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 137 I 273 consid. 3.1 p. 275).
5.2. Selon les recourants, la cour cantonale aurait omis de constater que le
couvert consistait initialement en un "bricolage" de planches en bois montées
sur quelques tuyaux faisant office de supports à un amoncellement d'aggloméré
devant servir de toit, ce qui ne correspondrait pas à la notion d'ouvrage. Les
plans déposés seraient ainsi inexacts en tant qu'ils mentionnent que le couvert
est identique alors qu'il serait en maçonnerie après les travaux. Il en irait
de même du texte de la mise à l'enquête publique en tant qu'il fait état de la
réfection d'un couvert alors qu'il s'agit d'une nouvelle construction en béton,
ce qui exclurait tout droit acquis; de plus, aucune dérogation n'était
mentionnée alors que la distance aux limites n'était pas respectée. Le cumul de
ces irrégularités justifiait que l'autorisation de construire initiale ou, à
tout le moins, la prolongation de validité de cette autorisation soit frappée
de nullité.
La qualification des travaux concernant le couvert à voiture existant peut
demeurer indécise. Il en va de même de la question de savoir s'ils impliquaient
une dérogation aux règles sur les distances aux limites qui devait être
mentionnée dans la demande de permis de construire et dans l'avis d'enquête
pour que les voisins concernés puissent faire valoir, le cas échéant, leurs
remarques ou leur opposition à ce propos (cf. art. 37 let. d LC). Dans
l'affirmative, ces irrégularités ne suffisent pas encore à justifier
l'annulation de l'arrêt attaqué et du permis de construire. Les dispositions
cantonales qui prévoient l'indication des dérogations requises dans l'avis
d'enquête publique ne sont que des prescriptions d'ordre dont l'inobservation
n'entraîne pas automatiquement la nullité de la mise à l'enquête ni de la
décision d'octroi du permis; elles pourraient tout au plus entraîner une telle
conséquence si le défaut de cette indication avait empêché les voisins de faire
valoir leurs droits par la voie de l'opposition (arrêt 1C_112/2007 du 29 août
2007 consid. 8 et l'arrêt cité publié à la RDAF 1978 p. 53 consid. 2). La cour
cantonale a nié avec raison que tel était le cas en l'occurrence. Le plan de
situation soumis à l'enquête publique reporte en effet les cloisons du couvert
existant et le réduit métallique. Il était ainsi suffisamment explicite pour
permettre aux recourants de constater que le couvert litigieux s'implantait à
moins de trois mètres de leur limite de propriété. Il ressortait également des
autres plans que les constructeurs entendaient ériger des murs en dur en lieu
et place des cloisons en bois et en agglomérés. Quant à l'avis d'enquête, il
indiquait expressément que des travaux concernaient également le couvert à
voiture à l'ouest. Les voisins étaient donc en tout état de cause suffisamment
informés que des travaux concernant le couvert étaient mis à l'enquête publique
et devaient donc faire diligence en allant consulter les plans pour s'assurer
de la conformité du projet à la réglementation applicable en matière de police
des constructions. En tout état de cause, les irrégularités qui entachent la
demande d'autorisation de construire et la mise à l'enquête ne présentent pas
le degré de gravité suffisant pour entraîner la nullité du permis de construire
délivré le 18 mai 2011 et de sa prolongation. On ne se trouve pas dans
l'hypothèse où le système de l'annulabilité assurerait une protection
insuffisante des droits du justiciable et où la nullité devrait être
exceptionnellement admise. L'arrêt attaqué qui parvient au même constat échappe
à toute critique.
6.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable,
aux frais des recourants qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas
lieu à l'allocation de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune de
Vétroz, ainsi qu'au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal
cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 7 septembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Parmelin
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