I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.305/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_305/2015
Urteil vom 14. Dezember 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Möri,
gegen
Stadt Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002
Luzern.
Gegenstand
Raumplanung; Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Luzern,
Beschwerde gegen das Urteil vom 1. Mai 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4.
Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Stadt Luzern beschloss in einer Volksabstimmung vom 9. Juni 2013, ihre Bau-
und Zonenordnung (BZO) mit Ausnahme des Teilgebiets Littau zu revidieren. Damit
wird die aus dem Jahr 1994 stammende Bau- und Zonenordnung (BZO 1994) ersetzt.
Gleichzeitig werden die 13 bestehenden Bebauungspläne aufgehoben und deren
Bestimmungen gestrafft in das neue Bau- und Zonenreglement (BZR) überführt.
Gegen die Revision erhob unter anderen A.________ Beschwerde. Er ist Eigentümer
der Parzellen Nrn. 1204 und 3946, wo sich der Landsitz Oberlöchli mit einem
Herrenhaus aus dem 18. Jahrhundert und einem alten Bauernhaus befindet. Die
Grundstücke liegen gemäss dem aufgehobenen Bebauungsplan B 138 Wesemlin/
Dreilinden in der zweigeschossigen Wohnzone 5 mit Gestaltungsplanpflicht und
einer Ausnützungsziffer (AZ) von 0.35 sowie einer Gebäudelänge von 25 m. Neu
sollen sie der Wohnzone und der diese überlagernden Ortsbildschutzzone B
zugewiesen werden.
Der Regierungsrat Luzern genehmigte die BZO am 3. Juni 2014 mit einigen
Vorbehalten, die vorliegend jedoch nicht von Bedeutung sind. Die Beschwerde
A.________s wies er ab.
Eine von A.________ dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das
Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 1. Mai 2015 ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juni 2015 ans
Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Kantonsgerichts sei
aufzuheben. Seine beiden Grundstücke seien der Wohnzone (Überbauungsziffer
0.25, 25 m Gebäudelänge, offene Bauweise, drei, eventuell zwei Vollgeschosse)
mit Gestaltungsplanpflicht zuzuweisen.
Die Stadt Luzern und das Kantonsgericht beantragen die Abweisung der
Beschwerde. Der Regierungsrat hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
Der Beschwerdeführer ist Eigentümer zweier Grundstücke, deren Zonierung sich
mit der BZO 2013 ändert. Er ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
2.
2.1. Umstritten ist die Neuzuteilung der Parzellen Nrn. 1204 und 3946 zur von
einer Schutzzone B überlagerten Wohnzone. Anhang 1 zum BZR (Ordnungs-Nr. 106)
enthält für das Gebiet keine Vorgaben zur Überbauungsziffer, Gebäudelänge,
Anzahl der Vollgeschosse oder Fassadenhöhe. Unter "Weitere Bestimmungen" ist
aufgeführt, dass das Dichtemass der Neubauten mittels qualifizierten Verfahrens
zu bestimmen ist. Eine Gestaltungsplanpflicht ist nicht vorgesehen.
Art. 15 BZR enthält allgemeine Bestimmungen zu den Ortsbildschutzzonen, wobei
Abs. 2 das erwähnte qualifizierte Verfahren näher regelt. Danach kann bei
wichtigen Bauvorhaben in der Ortsbildschutzzone eine
architektonisch-städtebauliche Analyse des Bauorts verlangt werden, die
Aufschluss über das Verhältnis des Bauvorhabens zu seiner Umgebung geben soll.
Art. 17 BZR definiert die Schutzzone B. Diese bezweckt gemäss Abs. 1 die
Erhaltung schützenswerter Stadtteile, Bauten und Gärten; als wichtige
Bestandteile des Stadtbilds und der Stadtentwicklung sind sie in ihrem
Gesamtbild und in ihrer Primärstruktur zu erhalten. Weiter sieht Abs. 3 vor,
dass Neubauten und Veränderungen an bestehenden Bauten so auszuführen sind,
dass sie sich bezüglich Lage, Stockwerkzahl, Fassadenhöhe, Volumen,
Proportionen, Symmetrien sowie Materialwahl und Farbgebung in das Ensemble,
welches das Quartierbild prägt, einfügen.
2.2. Der Beschwerdeführer sieht sich durch die neue Ordnung in seinem Eigentum
verletzt. Bereits bisher sei das Herrenhaus hinreichend geschützt gewesen.
Wolle er die Parzellen in Zukunft baulich nutzen, sei kaum mehr voraussehbar,
wie die Baubewilligungsbehörde entscheiden werde. Zudem erachtet er den
Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) als verletzt.
Seit der Genehmigung des Bebauungsplans B 138 seien bloss sechseinhalb Jahre
vergangen. Bedeutsame Veränderungen der Verhältnisse, die eine Anpassung des
Nutzungsplans rechtfertigen würden, habe es seither nicht gegeben. Vor
Erreichen des Planungshorizonts dürften aber geänderte politische Anschauungen
nicht berücksichtigt werden.
3.
3.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben.
Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse
Beständigkeit aufweist (BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen).
Andererseits sind Pläne revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf
dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und
Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen (BGE 123 I
175 E. 3a S. 182 f. mit Hinweisen). Für die Frage, ob die Veränderung der
Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer
Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung
insbesondere der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts,
des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein
Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je
einschneidender sich die beabsichtige Änderung auswirkt, umso gewichtiger
müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 128 I 190 E. 4.2
S. 198 f. mit Hinweisen). Nach Ablauf des Planungshorizontes, der für Bauzonen
15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser
Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck
kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist
deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können
auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige
Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile 1C_143/2014 vom 23.
Februar 2015 E. 3.1; 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 4.1, in: URP 2006 S.
151; 1A.162/2002 vom 10. Dezember 2002 E. 5.2 f.; je mit Hinweisen).
3.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen
und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende
räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung
gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV [SR 700.1]). Ob die
Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative
Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend
Ermessensfrage. Das Bundesgericht kann nur eingreifen, wenn das
Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Es auferlegt sich zudem
Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen
Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen. Es ist
nicht oberste Planungsinstanz, sondern hat den Beurteilungs- und
Entscheidungsspielraum der kantonalen Instanzen zu beachten, soweit das
Ermessen nach rechtlich zulässigen, sachlichen Kriterien ausgeübt worden ist
(zum Ganzen: BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 und 5a S. 372; Urteil 1C_143/2014 vom
23. Februar 2015 E. 3.2; je mit Hinweisen).
4.
4.1. Mit Blick auf den Rahmennutzungsplan, die BZO 1994, welche am 9. Februar
1996 vom Regierungsrat genehmigt worden war, erweist sich der Planungshorizont
von 15 Jahren als klar erreicht. Eine Überprüfung und allfällige Anpassung
waren somit angezeigt. In diesem Rahmen durften nach dem Ausgeführten auch
geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane berücksichtigt werden.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist der zitierten Rechtsprechung
im Übrigen nicht zu entnehmen, dass geänderte Planungsvorstellungen erst nach
15 Jahren eine Rolle spielen. Dies ist vielmehr bereits vorher der Fall, wenn
auch in umso geringerem Mass, je jünger die in Frage stehende Planung ist. Dass
sich spezifisch in Bezug auf die beiden Grundstücke des Beschwerdeführers keine
tatsächlichen oder rechtlichen Veränderungen ergeben haben, steht einer
Gesamtrevision der Nutzungsplanung nicht entgegen.
4.2. Die geänderten Planungsvorstellungen bestehen vorliegend unter anderem
darin, dass die 13 Bebauungspläne, die bisher fast das gesamte Gemeindegebiet
abdeckten, aufgehoben (Art. 48 BZR) und ihre Bestimmungen in gestraffter und
vereinheitlichter Weise in das BZR überführt werden. Zudem wird die
Ausnützungsziffer generell durch die Überbauungsziffer ersetzt, wobei in
Ortsbildschutzzonen keine Dichtebestimmungen festgelegt werden.
5.
5.1. Zu Recht weist die Vorinstanz darauf hin, dass bei der Beurteilung der
Planbeständigkeit nebst der BZO 1994 auch der Bebauungsplan B 138 zu
berücksichtigen ist. In dieser Hinsicht hält sie fest, dass zwischen der
Genehmigung des Bebauungsplans und der BZO 2013 durch den Regierungsrat rund
neun Jahre vergangen seien, weshalb der Beschwerdeführer mit der Revision habe
rechnen müssen. Das Bestreben der Planungsträgerin, in Bezug auf geschützte
Objekte auch auf der Ebene der Nutzungsplanung geeignete Instrumente zur
Verfügung zu haben, um insbesondere die Dichte und Nutzung der betroffenen
Grundstücke im Einzelfall vertieft abklären zu können, sei nachvollziehbar. Das
vorgesehene qualifizierte Verfahren führe zwar erfahrungsgemäss zu einem
Zusatzaufwand für die Bauherrschaft. Der Eigentumseingriff, den der
Beschwerdeführer dadurch erleide, sei jedoch gering, insbesondere wenn
berücksichtigt werde, dass die Nutzbarkeit der beiden Grundstücke aufgrund der
Schutzwürdigkeit des Landsitzes bereits anhin beschränkt gewesen sei.
Der Landsitz Oberlöchli sei im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz (ISOS) als Baugruppe erfasst. Er zeichne sich durch ein Mitte des 18.
Jahrhunderts gebautes Herrenhaus aus und werde begleitet vom daneben stehenden
alten Bauernhaus mit Scheune, sei aber bedrängt in zunehmend verbauter Lage.
Zudem sei das Herrenhaus seit 1964 auch im kantonalen Denkmalverzeichnis
eingetragen. Im Denkmalverzeichnis eingetragene Immobilien dürften gemäss § 5
des Gesetzes des Kantons Luzern vom 8. März 1960 über den Schutz der
Kulturdenkmäler (SRL 595; im Folgenden: DSchG) ohne Bewilligung der zuständigen
Dienststelle weder renoviert, verändert, beseitigt, zerstört noch sonst wie in
ihrer Wirkung beeinträchtigt werden, wobei Letzteres auf den Umgebungsschutz
hinweise. Weitere Einschränkungen ergäben sich aus dem Gestaltungsplan G 298
Oberlöchli IV. Dieser lege gegenüber dem Herrenhaus einen kleinen und einen
grossen Respektabstand von 46 und 65 m fest. Zudem sei die Parzelle Nr. 3483
als Grünraum ausgeschieden, der - mit Ausnahme der zwei bestehenden Gebäude -
nicht überbaubar sei. Hinzuweisen sei schliesslich auf § 142 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr.
735), wonach bei Veränderungen an Gebäuden oder Gebäudeteilen von
geschichtlicher, kunstgeschichtlicher oder besonderer architektonischer
Bedeutung, insbesondere an solchen, die im Bauinventar gemäss DSchG eingetragen
sind, der Bausubstanz, dem Charakter, der Gestalt und der optischen Wirkung
dieser Bauten Rechnung zu tragen sei. Das gelte auch für Neubauten und
Änderungen an bestehenden Bauten in der Umgebung solcher Bauwerke.
5.2. Nach Auffassung des Beschwerdeführers stellt das Kantonsgericht zu Unrecht
auf die Genehmigung der BZO-Revision durch den Regierungsrat ab. Es sei die
öffentliche Planauflage massgebend. Mit ihr äussere der Planungsträger seine
Absichten in verbindlicher Weise. Es sei denn auch dieser Zeitpunkt, in dem
sich ein betroffener Grundeigentümer entscheiden müsse, ob er ein Rechtsmittel
ergreife. Und schliesslich sei zu beachten, dass gemäss § 85 Abs. 2 PBG neue
Nutzungspläne und neue Bau- und Nutzungsvorschriften ab dem Zeitpunkt ihrer
öffentlichen Auflage als Planungszone gelten.
Weiter weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass bereits im Rahmen der
Überarbeitung des Bebauungsplans B 138 im Jahr 2003 vorgesehen gewesen sei, die
Parzelle Nr. 1204 der damaligen Ortsbildschutzzone C zuzuweisen. Dies sei wegen
seiner Einsprache schliesslich nicht geschehen. Da die Frage bereits im letzten
Planungsverfahren eingehend geprüft worden sei, könne man nun nicht darauf
zurückkommen. Selbst die Baudirektion sei zunächst davon ausgegangen, dass sich
mit der BZO-Revision für seine Grundstücke nichts ändere. Veränderte
Verhältnisse gebe es nicht, auch nicht in politischer Hinsicht. Umso mehr
verbiete sich der massive Eingriff in sein Eigentum, der eine sinnvolle
bauliche Nutzung praktisch verunmögliche.
Schliesslich kritisiert der Beschwerdeführer, das Kantonsgericht spreche in
Bezug auf den Ersatz der Ausnützungsziffer durch die Überbauungsziffer zu
Unrecht von einem Systemwechsel. Es handle sich dabei nicht um eine
grundsätzliche Änderung. Dasselbe gelte für den angeblich neu eingeführten
Verzicht auf Dichtebestimmungen in Ortsbildschutzzonen, denn bereits die
Ortsbildschutzzonen gemäss BZR 1994 hätten keine Dichtebestimmungen vorgesehen.
6.
6.1. Der Bebauungsplan B 138 wurde vom Regierungsrat am 28. Januar 2005
genehmigt. Die erste öffentliche Auflage der BZO-Revision erfolgte im Herbst
2011, mithin 6 1/2 Jahre später, eine zweite öffentliche Auflage im Frühling
2012. Die Volksabstimmung fand am 9. Juni 2013 statt und der Regierungsrat
genehmigte die BZO schliesslich am 3. Juni 2014, mithin 9 Jahre später.
6.2. Hinsichtlich des Alters des Nutzungsplans hat die Rechtsprechung nicht
eindeutig festgelegt, ob die öffentliche Auflage, der kommunale Beschluss oder
die Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG) massgeblich ist (vgl.
Urteile P.780/1979 vom 2. Juli 1980 E. 5b; 1P.611/2001 vom 25. Januar 2002 E.
3.3; 1A.167/2002 vom 14. Januar 2003 E. 3.7.1; 1P.37/2005 vom 7. April 2005 E.
2.3; 1C_145/2008 vom 3. Juli 2008 E. 3.3). Die Frage ist oft nicht
entscheidwesentlich, dies insbesondere dann, wenn zwischen der öffentlichen
Auflage, dem kommunalen Beschluss und der Genehmigung durch die kantonale
Behörde keine allzu lange Zeit verstreicht. Hinzu kommt, dass je nach
Perspektive ein anderer Anknüpfungspunkt im Vordergrund steht. So scheint
hinsichtlich der Frage, ob sich seit der letzten Planfestsetzung wesentliche
tatsächliche oder rechtliche Änderungen ergeben haben, das Abstellen auf den
kommunalen Entscheid angemessener als die mit der Genehmigung erfolgende
Inkraftsetzung. Richtet sich der Blick dagegen auf die Nutzungsbeschränkungen,
die der Grundeigentümer durch den Plan möglicherweise erleidet, so ist
umgekehrt vor allem die rechtliche Geltungsdauer des Plans von Bedeutung. Ob es
vor diesem Hintergrund überhaupt sachgerecht wäre, für alle Fälle den selben
Ansatz vorzusehen, ist fraglich und hier nicht abschliessend zu klären. Das
Gewicht der Planbeständigkeit ist letztlich im Einzelfall aufgrund aller
konkreten Umstände zu bestimmen.
6.3. Das Interesse am Schutz des Landsitzes Oberlöchli wiegt schwer. Im ISOS
ist für diesen das Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) vorgesehen, was
bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und
störende Eingriffe beseitigt werden sollen. Zudem wird dem Landsitz eine
besondere architekturhistorische Qualität attestiert. Laut dem Eintrag im
kantonalen Denkmalverzeichnis handelt es sich beim Herrenhaus um eines der
bedeutendsten barocken Bauwerke des Kantons.
Der Beschwerdeführer weist in dieser Hinsicht zwar darauf hin, dass
mittlerweile störende Busfahrleitungen erstellt worden seien. Auch sei die im
ISOS erwähnte Scheune längstens abgebrochen und durch ein Wohnhaus ersetzt
worden. Mit diesen Hinweisen stellt er das Schutzinteresse jedoch nicht
grundsätzlich in Frage. Dasselbe gilt für seine Einwände, dass die von der
Vorinstanz erwähnten Respektabstände nur für das Gebiet des Gestaltungsplans G
298 gelten würden, wozu die Parzelle Nr. 1204 nicht gehöre, und dass der
Gestaltungsplan ohnehin in Zukunft aufgehoben würde.
Die Argumentation des Beschwerdeführers zielt vielmehr darauf ab, dass mit dem
unter der alten Zonenplanung geltenden Instrumentarium der notwendige Schutz
bereits hinreichend gewährleistet gewesen sei und eine Verschärfung deshalb
eine unnötige Beschränkung seines Eigentums darstelle. Dieses sich auf die
Eigentumsgarantie stützende Argument ist bei der Prüfung, ob eine Planänderung
gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG geboten sei, zu berücksichtigen (Urteil 1C_484/2012
vom 27. Mai 2013 E. 4.4 mit Hinweisen).
6.4. Der Beschwerdeführer hat gestützt auf die letzte Planfestsetzung kein
Bauprojekt ausgearbeitet, das aufgrund der neuen Vorschriften obsolet geworden
wäre. Auch sind mit der BZO-Revision die für den Landsitz Oberlöchli geltenden
Schutzbestimmungen inhaltlich nicht wesentlich strenger geworden. Dies macht
der Beschwerdeführer auch nicht geltend. Seine Kritik zielt auf das Fehlen von
Bestimmungen über die Gebäudelänge, die Dichte und die zulässige Anzahl
Vollgeschosse. Solche Bestimmungen würden nach seiner Ansicht einem Bauherrn
zumindest gewisse Anhaltspunkte bei der Planung eines Bauvorhabens geben. Der
Vorteil, den der Beschwerdeführer in derartigen Vorgaben erblickt, relativiert
sich angesichts der bereits bestehenden Schutzbestimmungen indessen erheblich.
Eine Garantie, dass ein Bauvorhaben innerhalb der im Bebauungsplan vorgesehenen
Schranken (25 m Gebäudelänge, Ausnützungsziffer 0.35, zwei Vollgeschosse)
bewilligt würde, bestand auch bisher nicht.
Ein möglicher Zusatzaufwand entsteht dem Beschwerdeführer freilich aus dem in
Art. 15 Abs. 2 BZR vorgesehenen qualifizierten Verfahren, welches die nach dem
Bebauungsplan B 138 geltende Quartierplanpflicht ersetzt. Danach kann, wie
bereits erwähnt, bei wichtigen Bauvorhaben eine architektonisch-städtebauliche
Analyse des Bauorts verlangt werden, die Aufschluss über das Verhältnis des
Bauvorhabens zu seiner Umgebung geben soll. Diese Vorschrift lässt sich in der
Praxis indessen ohne Weiteres so handhaben, dass sich der dadurch entstehende
Aufwand im Rahmen hält und nicht über das Erforderliche hinausgeht. Eine
unverhältnismässige Einschränkung des Eigentums ist darin nicht zu erkennen.
Allerdings wird die Verhältnismässigkeit auch noch konkret zu prüfen sein, wenn
künftig ein Bauprojekt für die beiden Parzellen vorliegen sollte.
6.5. Die Beeinträchtigung, die der Beschwerdeführer als Grundeigentümer durch
die Revision der Zonenplanung erfährt, ist deshalb insgesamt nur als gering zu
qualifizieren. Sie rechtfertigt sich durch das öffentliche Interesse an einer
Vereinheitlichung der Regelung für die ganze Gemeinde. Auch wenn man
berücksichtigt, dass die erste öffentliche Planauflage nur 6 1/2 Jahre nach
Inkrafttreten des Bebauungsplans B 138 stattfand und damals die Möglichkeit der
Einführung einer Schutzzone verworfen wurde, ist nicht zu beanstanden, dass die
Stadt Luzern im Rahmen der Gesamtrevision ihrer Zonenplanung auch die Zonierung
der beiden Parzellen des Beschwerdeführers anpasste. Daran ändert auch der
Umstand nichts, dass die Baudirektion im Rahmen der Ausarbeitung der Planung
zunächst davon ausging, für die beiden Parzellen des Beschwerdeführers würde
sich nichts ändern, und ihm dies in einem Brief vom 15. Juli 2009 so mitteilte.
Ein Vertrauenstatbestand ergab sich aus dieser provisorischen Einschätzung
nicht. Dass die Stadt auf konkrete Vorgaben für die Gebäudemasse und die
Baudichte verzichtete und statt der vom Beschwerdeführer gewünschten
Gestaltungsplanpflicht ein qualifiziertes Baubewilligungsverfahren vorsah, lag
schliesslich in ihrem planerischen Ermessen und ist ebenfalls nicht zu
beanstanden (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416; 120 Ia 270 E. 3b S. 275; je mit
Hinweisen).
Der angefochtene Entscheid verletzt aus diesen Gründen weder Art. 21 Abs. 2 RPG
noch die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Die Rüge erweist sich daher als
unbegründet.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung
ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat
und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, sowie dem Bundesamt für
Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Dezember 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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