I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.296/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_296/2015
Urteil vom 18. Mai 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Steuerverwaltung,
Eigerstrasse 65, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip, Zugang zu amtlichen Dokumenten,
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. April 2015 des Bundesverwaltungsgerichts,
Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Bundeshausredaktor A.________ ersuchte am 18. April 2012 die Eidgenössische
Steuerverwaltung (ESTV) um Einsicht in die Liste der Anzahl von
Amtshilfegesuchen im Steuerbereich, aufgeschlüsselt nach den gesuchstellenden
Staaten. Am 7. Mai 2012 gab die Steuerverwaltung A.________ unter Hinweis auf
eine mögliche Gefährdung der aussenpolitischen Interessen bzw. der
internationalen Beziehungen der Schweiz einen ablehnenden Bescheid. A.________
beantragte daraufhin beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsverfahren. Am 12. Februar
2014 sprach dieser die Empfehlung aus, den Zugang zur verlangten Statistik zu
erteilen, wobei die betroffenen Staaten vorgängig in angemessener Weise darüber
zu informieren seien, sofern die Steuerverwaltung dies als notwendig erachte.
Mit Verfügung vom 13. März 2014 verweigerte die Steuerverwaltung A.________ den
Zugang zur verlangten Statistik und entschied gleichzeitig, dass im Anhang zu
den allgemeinen Statistiken eine Liste der aus Sicht der Schweiz wichtigsten
Amtshilfegesuchsteller, in der Reihenfolge ihrer Bedeutung, publiziert werden
könne, um dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit zu entsprechen. In
diesem Sinne teilte die Steuerverwaltung A.________ am 4. April 2014 per Mail
mit, dass die Schweiz im Jahr 2013 1'386, 2012 1'499 und 2011 370
Amtshilfegesuche erhalten habe, dass in diesen drei Jahren Indien, Frankreich,
die Niederlande und Spanien in dieser Reihenfolge am meisten Einzelgesuche
gestellt hätten und dass auch die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) wegen
der von ihnen eingereichten Gruppengesuchen zu den wichtigsten
Amtshilfegesuchstellern zu zählen seien.
B.
Gegen die Verfügung vom 13. März 2014 erhob A.________ Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 30. April 2015 ab,
wobei es eine Veröffentlichung der fraglichen Amtshilfedaten auch nach einer
allenfalls vorgängig eingeholten Zustimmung eines Staates ablehnte.
C.
Mit Beschwerde vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht beantragt A.________,
sinngemäss unter Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts, den
Zugang zur verlangten Amtshilfestatistik, aufgelistet nach Ländern, zu
gewähren.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV schliesst auf Nichteintreten,
eventuell auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht
verzichtete auf eine Vernehmlassung. Der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB stellt keinen Antrag, hält aber in seinen
Ausführungen fest, es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern sich die
Verweigerung des Zugangs zur fraglichen rein statistischen Information
rechtfertigen lasse, was insbesondere bei Zustimmung eines Staates zur
Offenlegung seiner Anzahl Amtshilfegesuche gelte.
A.________ äusserte sich am 24. September 2015 nochmals zur Sache.
D.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 18. Mai 2016
in einer öffentlichen Beratung über die Beschwerde entschieden.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen letztinstanzlichen
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Anwendung des
Prinzips der Öffentlichkeit der Bundesverwaltung. Dagegen steht grundsätzlich
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG in Verbindung mit Art. 16
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3).
1.2. Der Beschwerdeführer ist als ursprünglich um Zugang zu staatlichen Daten
ersuchende Person sowie als direkter Adressat des angefochtenen Entscheids
gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.4. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht
sowie von Völkerrecht geltend gemacht werden (vgl. Art. 95 lit. a und b BGG).
Insofern prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid frei.
2.
2.1. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer
muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids
auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen
Entscheid genügt nicht. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich
von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die
Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die
Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Das Bundesgericht
prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen
(vgl. BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 133 II 249 E. 1.4
S. 254 f.). Pauschale Verweise auf Rechtsschriften in anderen Verfahren genügen
den Begründungsanforderungen nicht (BGE 134 I 303 E. 1.3 S. 306). Dazu zählen
namentlich Rechtsschriften vor den unteren Instanzen in der gleichen
Streitsache.
2.2. Die Beschwerdeschrift enthält eigene Sachverhaltsdarstellungen des
Beschwerdeführers. Dieser behauptet jedoch nicht, dass die tatsächlichen
Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts offensichtlich unrichtig seien,
und legt solches auch nicht dar. Die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz
sind daher für das Bundesgericht verbindlich.
2.3. Der Beschwerdeführer verweist pauschal auf seine Eingaben vor den
Vorinstanzen. Darauf kann nicht eingetreten werden.
2.4. Der Beschwerdeführer beruft sich auf neue Beweismittel. Nach Art. 99 BGG
dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht werden, als erst
der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Ein solcher Zusammenhang liegt
hier nicht vor, weshalb die neu angerufenen Umstände keine Berücksichtigung
finden können.
2.5. In rechtlicher Hinsicht erweist sich die Beschwerdebegründung im ersten
Teil als rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, ohne dass sie
sich damit näher auseinandersetzt. Auch wenn es sich um eine Laienbeschwerde
handelt, fehlt es insofern am erforderlichen rechtlichen Bezug der Begründung
zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Der Beschwerdeführer legt
diesbezüglich nicht dar, weshalb der angefochtene Entscheid nicht mit dem
Bundesrecht im Einklang stehen sollte. Insofern kann auf die Beschwerde daher
nicht eingetreten werden. Hingegen äussert sich der Beschwerdeführer im zweiten
Teil seiner Begründung detailliert zur Erwägung 6 des vorinstanzlichen Urteils.
In diesem Zusammenhang genügt seine Beschwerdebegründung unter Berücksichtigung
des Umstands, dass der Beschwerdeführer über keine besonderen Rechtskenntnisse
verfügt, den gesetzlichen Anforderungen. Soweit sich die Beschwerde auf
Erwägung 6 des angefochtenen Entscheids bezieht, ist darauf somit einzutreten.
3.
3.1. Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente
zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006
wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung
mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips
("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133
II 209 E. 2.1 S. 212 mit Literaturhinweisen). Der Öffentlichkeitsgrundsatz
dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die
staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine
wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der
staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ; GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl.,
2014, Art. 1 BGÖ N. 4 ff.; STEPHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.],
Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, Art. 1 N. 5 ff.; BGE 133 II 209 E.
2.3.1 S. 213 mit weiteren Literaturhinweisen). Das Transparenzgebot trägt zudem
bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur
Verwaltungsmodernisierung (STEPHAN C. BRUNNER/LUZIUS MADER, in: Brunner/Mader
[Hrsg.], a.a.O., Einleitung Rz. 8 f.). Es bildet bis zu einem gewissen Grad das
Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180
Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über
seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei
der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden,
in: ZBl 111/2010 S. 602). Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen
Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das
Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der
Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ und dazu
BGE 139 I 114; Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.
2.2).
3.2. Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich
durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom Öffentlichkeitsprinzip erfassten
Dokumenten (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S.
401; VPB 2013 Nr. 2 S. 16; GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], a.a.O., Art. 1 BGÖ N. 20 ff.). Dieses Recht gilt namentlich im Bereich
der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ).
3.3. Art. 3 BGÖ schliesst bestimmte Dokumente wie insbesondere solche von
Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe (vgl. Abs. 1 lit. a Ziff. 3
der Bestimmung) vom Geltungsbereich des Transparenzgebots aus. Es ist aber
unter den Verfahrensbeteiligten nicht mehr strittig, dass davon einzig konkrete
Daten im Einzelfall und nicht allgemeine statistische Angaben, wie sie hier zur
Diskussion stehen, erfasst werden.
3.4. Sodann behält Art. 4 BGÖ Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die
bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen
für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Die Eidgenössische
Steuerverwaltung begründete ihren abschlägigen Entscheid unter anderem damit,
die Gewährung des Zugangs zu den strittigen Daten könnte gegen Art. 26 Abs. 2
des OECD-Musterabkommens zur Vermeidung von Doppelbesteuerung bzw. der gestützt
darauf abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen verstossen. Auch das
Bundesverwaltungsgericht setzte sich ausführlich mit dieser Frage auseinander,
liess sie dann aber im Ergebnis offen. In der Folge begnügte es sich im
Wesentlichen mit der Feststellung, die Veröffentlichung der fraglichen
Informationen sei jedenfalls unüblich. Ob die Doppelbesteuerungsabkommen einem
Vertragsstaat verbieten, die Anzahl der Amtshilfeersuchen des Partnerstaates
bekanntzugeben und ob es sich dabei um einen Fall handeln würde, der unter den
Ausnahmetatbestand von Art. 4 BGÖ fiele, braucht nicht mehr näher geprüft zu
werden, da die Vorinstanz sich nicht darauf stützte, sich die
Verfahrensbeteiligten vor Bundesgericht nicht mehr darauf berufen und die Frage
für die Beurteilung des vorliegenden Falles auch nicht entscheidwesentlich ist.
3.5. Das Zugangs- und Auskunftsrecht erstreckt sich auf die amtlichen
Dokumente, d.h. auf alle Informationen, die auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Behörde befinden,
von der sie stammen oder der sie mitgeteilt worden sind, und die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe betreffen, oder die durch einen einfachen
elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können
(Art. 5 BGÖ). Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern entschieden, diese
Voraussetzung sei erfüllt, was vor Bundesgericht von keiner Seite mehr
bestritten wird.
3.6. Nach Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten
Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung
enthält dazu eine Reihe von Ausnahmetatbeständen. Das Verhältnis des
Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen
Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von
Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der
divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck
zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im
Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der
betroffenen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung,
der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines
besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer
öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und
dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. die
Urteile des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/
2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im
Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das
Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des
Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter
Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen,
Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. URS STEINEM, in:
Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, Basler
Kommentar, 3. Aufl., 2014, Art. 7 BGÖ N. 9 ff.). Einen Grundsatz, wonach im
Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso
wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen
Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten
Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der
Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist.
4.
4.1. Im vorliegenden Fall ist vor Bundesgericht einzig noch die Tragweite von
Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ umstritten. Danach gilt eine Ausnahme vom
Öffentlichkeitsprinzip, wenn durch die Gewährung des Zugangs zu amtlichen
Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen
Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 lit. d
BGÖ). Solches trifft nicht nur im Hinblick auf rein nationale Interessen zu,
sondern, mit Blick auf die internationalen Beziehungen der Schweiz, auch auf
Informationen, die mit anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen
stammen und an denen gegebenenfalls diese ausländischen Staaten ein
Geheimhaltungsinteresse haben können (vgl. BBl 2003 2010 f.). Strittig ist
hier, ob die Veröffentlichung der vom Beschwerdeführer verlangten, nach den
einzelnen Staaten aufgegliederten Amtshilfestatistik gemäss Art. 7 Abs. 1 lit.
d BGÖ die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der
Schweiz beeinträchtigen kann. Bei diesen gesetzlichen Tatbestandselementen
handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Behörden zwangsläufig
einen grossen Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen
Zusammenhänge vom Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003 2009 ff.).
Überdies ergibt sich dies aus der französischsprachigen Gesetzesfassung, wo in
noch vagerer Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art.
7 Abs. 1 lit. d BGÖ die Wortfolge "risque de compromettre" verwendet wird.
4.2. Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein,
wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz
ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von
Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz
nicht geschwächt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 8
Abs. 4 BGÖ; dazu etwa BBl 2003 2010 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Stephan
C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008,
Art. 7 N. 31, und Art. 8 N. 46). Analoges gilt, wenn sich durch die
Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder
internationalen Organisationen verschlechtern könnten (BBl 2003 2010 f.;
STEINEM, a.a.O., Art. 7 N. 25). Für bestimmte heikle Informationen setzt eine
Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung
des betroffenen anderen Staates voraus (BBl 2003 2010 f.; COTTIER/SCHWEIZER/
WIDMER, a.a.O., Art. 7 N. 33). Schliesslich muss die befürchtete
Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes
Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der
Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit
ergibt (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 N. 4). Beim Risiko der
Beeinträchtigung der Verhandlungsposition der Schweiz hat sich diese Gefahr in
Übereinstimmung mit den entsprechenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts
nicht auf das kaum je vorhersagbare Verhandlungsergebnis zu beziehen, sondern
es muss genügen, dass die Informationen geeignet sind, die Ausgangslage der
Schweiz zu schwächen.
4.3. Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vorinstanz der
verhandlungsführenden Behörde bei der Prüfung der aussenpolitischen Interessen,
namentlich im Bereich der Diplomatie mit den ihr eigenen Gepflogenheiten und
Rücksichtnahmen, einen besonderen Beurteilungsspielraum einräumt. Es liegt in
der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen
Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da
sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf
politischen Kriterien beruhen. Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen
Entscheid mit gemischtem Charakter: Es geht um eine Rechtsfrage, die über eine
nicht unbedeutende aussenpolitische Komponente verfügt. Das führt hier jedoch
nicht dazu, dass der Ausschlussgrund gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG für die
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht bzw. nach Art. 83 lit. a BGG für die
Beschwerde an das Bundesgericht greift, denn dafür bräuchte es eine
ausschliessliche oder doch zumindest deutlich überwiegende politische Natur des
fraglichen Entscheides. Der angefochtene Entscheid richtet sich vorwiegend nach
den in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ enthaltenen rechtlichen Kriterien, doch
erscheint die aussenpolitische Komponente der vorinstanzlichen Entscheide
durchaus bedeutsam. Dem ist mit einer gewissen Zurückhaltung bei der
Überprüfung des Exekutiventscheids durch die gerichtlichen Instanzen Rechnung
zu tragen (vgl. BGE 125 II 225 E. 4a S. 228). Diese Zurückhaltung bezieht sich
allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird
einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch
nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide
müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest
nachvollziehbar sein und haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen
ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen. Abgesehen von dieser
politischen Angemessenheit bleiben die Entscheide von den Gerichten
uneingeschränkt überprüfbar, unter Einschluss der Frage, ob und wieweit
überhaupt eine politische Komponente besteht und ob der Spielraum pflichtgemäss
genutzt wurde. Indem die Vorinstanz der Eidgenössischen Steuerverwaltung als
für den Bund federführende Behörde im Bereich der steuerrechtlichen Amtshilfe
im vorliegenden Fall bei der Anwendung des Ausnahmetatbestandes von Art. 7 Abs.
1 lit. d BGÖ einen gewissen Beurteilungsspielraum in aussenpolitischer und
insbesondere diplomatischer Hinsicht eingeräumt hat, verstiess sie mithin nicht
gegen Bundesrecht.
4.4. Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich auf die Einschätzung der
Eidgenössischen Steuerverwaltung, wonach ein hohes Risiko der Beeinträchtigung
der internationalen Beziehungen der Schweiz bei einer Veröffentlichung der nach
Ländern aufgegliederten steuerrechtlichen Amtshilfestatistik bestehe. Eine
solche Offenlegung sei, selbst wenn einzelne Staaten wie Frankreich ihre Daten
durchaus publizieren würden, nicht standardkonform und unüblich und liefe der
im Rahmen der OECD gepflegten Usanz entgegen. Der Beschwerdeführer hält dem
entgegen, die OECD kenne kein Verbot, woraus sich die Zulässigkeit der
fraglichen Veröffentlichung ableiten lasse.
4.4.1. Es geht hier nicht um die - offen zu lassende (vgl. vorne E. 3.4) -
Frage, ob das Recht der OECD ein entsprechendes Verbot vorsieht, sondern einzig
darum, ob die Offenlegung der strittigen Informationen sich nachteilig auf die
internationalen Beziehungen bzw. auf die Position der Schweiz bei
entsprechenden Verhandlungen auszuwirken vermag. Das ist nicht dasselbe. Dabei
ist die aussenpolitische Einschätzung der Steuerverwaltung nicht zu
beanstanden. Zwar haben einzelne Staaten wie Frankreich und die Niederlande,
wie der Beschwerdeführer geltend macht, die Anzahl ihrer an andere Länder
gerichteten Gesuche auch schon selbst veröffentlicht; überdies haben die
Bundesbehörden in jeweils spezifischem Kontext vereinzelt entsprechende
Angaben, etwa im Verhältnis zu Deutschland oder Indien, gemacht. Das bedeutet
aber nicht, dass die Offenlegung einer umfassenden Statistik aller
Gesuchszahlen die Beziehungen und die Verhandlungsposition der Schweiz im
Verhältnis zu anderen Staaten nicht belasten würde. Bei der Frage, wann es
allenfalls sinnvoll oder angebracht ist, einzelne Zahlen zu publizieren,
handelt es sich um eine Frage der politischen Opportunität, deren Beantwortung
in erster Linie den Exekutivbehörden vorbehalten bleiben muss. Dem Bundesrat
und der jeweils zuständigen Bundesverwaltungseinheit muss dabei eine politische
Steuerungsfunktion zukommen, die eine gewisse Zurückhaltung der Gerichte
rechtfertigt. Insbesondere kann es sich aufdrängen, Staaten, welche die
Veröffentlichung bestimmter Informationen als weniger heikel beurteilen, auch
unterschiedlich als andere zu behandeln. Einzig wenn nur noch die Zahlen eines
Landes oder von wenigen Ländern nicht publik sind, erscheint eine besondere und
weitergehende Rechtfertigung für die spezifische Zurückhaltung erforderlich.
Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor.
4.4.2. In diesem Zusammenhang ist es auch nicht unzulässig, mit dem
Bundesverwaltungsgericht die aussenpolitisch angespannte Situation im Bereich
der Steueramtshilfe mitzuberücksichtigen, wie das die Vorinstanz tut und der
Beschwerdeführer zu Unrecht beanstandet. Wieweit in einem solchen Umfeld die
Publikation von entsprechenden als heikel zu wertenden Informationen
verantwortbar ist, verlangt erneut eine vorwiegend politische Beurteilung.
Weniger bedeutsam mag aus schweizerischer Sicht allenfalls sein, ob die
Offenlegung der Gesuchszahlen einen Staat dazu bringt, seine Praxis zu
überdenken und insbesondere die Anzahl der gestellten Gesuche aus
innenpolitischen Gründen zu erhöhen, um nicht inaktiv zu erscheinen. Obwohl
sich eine solche Gefahr nicht gänzlich verneinen lässt, ist sie aber wohl nur
schwer einzuschätzen. Nicht von der Hand zu weisen ist jedoch, dass die Schweiz
bei der Veröffentlichung von Angaben, die ein anderer Staat lieber vertraulich
behandeln möchte, aussenpolitisch und bei hängigen oder künftigen Verhandlungen
unter Druck geraten könnte. Die Vorinstanzen durften weiter berücksichtigen,
dass die Schweiz sich im Verfahren der Länderüberprüfung durch die OECD befand,
in der unter anderem die Praxis des Informationsaustausches, der
steuerrechtlichen Vertraulichkeit sowie der Steueramtshilfe auf Übereinstimmung
mit den OECD-Standards kontrolliert wird. Dass die schweizerischen Behörden in
diesem Zusammenhang zusätzliche Schwierigkeiten vermeiden wollten, ist
nachvollziehbar und auch bedeutsam.
4.4.3. Schliesslich ist zu beachten, dass die Steuerverwaltung dem
Beschwerdeführer nicht etwa gar keine Informationen gegeben hat. Vielmehr hat
sie ihm mit Mail vom 4. April 2014 die Gesamtzahl der der Schweiz jeweils in
den Jahren 2011 bis 2013 gestellten Amtshilfegesuche mitgeteilt und dabei in
der entsprechenden Reihenfolge die vier Staaten ausdrücklich genannt, die in
dieser Zeitperiode die meisten Einzelgesuche eingereicht hatten. Ebenfalls
ergingen Äusserungen zur Bedeutung der USA als Amtshilfegesuchsteller mit der
Erläuterung, weshalb sich die entsprechenden Gruppengesuche nicht ohne weiteres
mit der Anzahl von Einzelgesuchen der anderen vier genannten Staaten
vergleichen liessen. Die Steuerverwaltung hat damit zwar nicht die vom
Beschwerdeführer verlangten detaillierten Angaben gemacht, ist dem
Transparenzgebot aber doch in allgemeinerer Form teilweise nachgekommen.
4.5. Soweit sich das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung bei der
gerichtlichen Kontrolle des Entscheids der Steuerverwaltung auferlegte, beruht
dies auf sachlichen Gründen und die Nutzung des Spielraums durch die
Exekutivbehörden erscheint nicht pflichtwidrig. Sodann steht die rechtliche
Würdigung des Falles durch die Vorinstanz nicht im Widerspruch zur
bundesgesetzlichen Regelung. Das Bundesverwaltungsgericht verletzte somit
Bundesrecht nicht, indem es dem Beschwerdeführer den fraglichen Zugang zu den
von ihm verlangten Informationen verweigerte.
5.
5.1. Zu prüfen bleibt, ob in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgebots
eine Veröffentlichung der umstrittenen Statistik zumindest insoweit anzuordnen
ist, als die betroffenen Staaten nach vorgängiger Anfrage der Publikation ihrer
eigenen Zahlen zustimmen. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte eine solche
Lösung im Wesentlichen mit der Begründung, eine teilweise Offenlegung der
Amtshilfestatistik sei aussenpolitisch heikel und könne zu unvorhersehbaren
sowie für die Schweiz nachteiligen Reaktionen anderer Staaten führen. Der
Beschwerdeführer hält dem entgegen, dabei handle es sich lediglich um
Mutmassungen, was nicht entscheidwesentlich sein könne.
5.2. Es liegt auf der Hand, dass es für die Vorinstanzen schwierig ist, die
Reaktionen der anderen betroffenen Staaten auf eine Publikation der Statistik
der gestellten Amtshilfegesuche abzuschätzen. Der eindeutige Beweis für
nachteilige Folgen kann daher nicht verlangt werden. So oder anders kommt es
jedoch nur in zweiter Linie auf die Interessen des fremden Staates an.
Vorrangig geht es beim Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ um die Wahrung
der schweizerischen Interessen. Die hier zu beurteilende Rechtsfrage ist denn
auch nicht zu verwechseln mit der Frage, ob einem allenfalls betroffenen
Dritten vor Veröffentlichung eines amtlichen Dokuments gemäss Art. 11 BGÖ ein
Anhörungsrecht zu gewähren ist, weil seine Privatsphäre beeinträchtigt sein
könnte (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015
E. 6). Art. 11 BGÖ dient dem Schutz privater und nicht öffentlicher Interessen
und ist hier nicht anwendbar.
5.3. Wie bereits dargelegt, ist es nicht ausgeschlossen, dass andere Staaten
durchaus bereit sind, die Anzahl ihrer steuerrechtlichen Amtshilfegesuche an
die Schweiz offenzulegen. Es obliegt jedoch nicht den schweizerischen Behörden,
die entsprechenden Anfragen für den Beschwerdeführer zu tätigen und damit
sozusagen seine journalistische Recherchetätigkeit zu übernehmen. Vielmehr ist
es diesem unbenommen, die Staaten, an deren Zahlen er interessiert ist, selbst
anzufragen. Daran hindert ihn nichts, was allenfalls anders wäre, wenn im
Unterschied zu hier demjenigen, der um Zugang zu Daten ersucht, gar nicht
bekannt sein kann, an wen er sich dafür zu wenden hat (wie das insbesondere,
allerdings bei der Anwendung des hier nicht einschlägigen Art. 11 BGÖ, im
bereits erwähnten Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015
zutraf). Dass auf diesem Weg im Ergebnis allenfalls nur eine unvollständige
Liste zusammenkommt, fällt nicht ins Gewicht, denn dies wäre nicht anders, wenn
die schweizerischen Behörden die Anfragen vornehmen würden. Auch sie wären für
die Erstellung der Gesamtstatistik von der jeweiligen Zustimmung der Staaten
abhängig, bzw. sie müssten alle Angaben löschen oder einschwärzen, die
Rückschlüsse auf einzelne Staaten zuliessen, die ihre Zustimmung nicht
erteilen. Im Übrigen ist auch unklar, welche Staaten angefragt werden sollen,
ob nur diejenigen, die mindestens ein Gesuch gestellt haben, oder alle, mit
denen ein Doppelbesteuerungsabkommen besteht, oder sogar alle von der Schweiz
anerkannten Staaten. Es kann ja durchaus auch von Interesse sein, dass ein
bestimmter Staat überhaupt nie ein Amtshilfegesuch eingereicht hat. Gerade
solche Fälle könnten aber auch diplomatisch heikel sein. Es besteht kein Anlass
dafür, dass der Bund insofern dem Anliegen des Beschwerdeführers zu entsprechen
und an seiner Stelle die gewünschten Anfragen durchzuführen hätte.
5.4. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach auch nicht gegen Bundesrecht,
indem er die Verpflichtung der schweizerischen Behörden zur Offenlegung der
verlangten Statistik nach Anfrage um Zustimmung bei den betroffenen Staaten
verneint.
6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Anlass für eine völlige
Kostenbefreiung besteht nicht; hingegen kann bei der Festsetzung der
Gerichtsgebühr antragsgemäss in Rechnung gestellt werden, dass der Beantwortung
der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragestellung ein gewisses öffentliches
Interesse zukommt (vgl. Art. 66 Abs. 1 zweiter Satz BGG). Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Eidgenössischen Steuerverwaltung
ESTV, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Mai 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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