I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.273/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_273/2015
Arrêt du 18 septembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Jamil Soussi, avocat,
recourante,
contre
Fondation B.________, représentée par
Me François Bellanger, avocat,
C.________, représenté par Me Charles Poncet, avocat,
intimés.
Objet
Protection des données,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, du 14 avril 2015.
Faits :
A.
La Fondation B.________, dont le siège est à Genève, est subventionnée par
l'Etat et la Ville de Genève à hauteur de 72% de son budget d'exploitation. Le
1er janvier 2012, la Fondation B.________ a engagé C.________ comme directeur
général. Elle a mis fin à cette relation de travail 12 juillet 2012; un litige
s'en est suivi auprès de la juridiction des Prud'hommes, C.________ réclamant
1,8 millions de francs à son ex-employeur. Par une transaction conclue en 2013,
le versement d'une indemnité de licenciement a été convenu, mettant ainsi fin
au litige.
B.
Le 8 novembre 2013, A.________, journaliste à la Radio Télévision Suisse (RTS),
a demandé à la présidence de la Fondation B.________ de lui communiquer les
termes de la transaction, à tout le moins le montant de l'indemnité de départ.
Elle se prévalait du droit d'accès garanti par la loi cantonale sur
l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données
personnelles (LIPAD, RS/GE A 2 08). Cette demande a été rejetée le 8 novembre
2013, la Fondation B.________ invoquant la protection du secret professionnel
et de la sphère privée. A.________ a soumis la cause au Préposé cantonal à la
protection des données et à la transparence. Le 29 septembre 2014, ce dernier a
recommandé formellement à la Fondation B.________ de communiquer à la
demanderesse la convention de départ, à tout le moins les montants versés.
S'agissant des montants versés par une entité subventionnée à plus de 50% par
le canton et la commune, l'intérêt à l'information du public devrait prévaloir,
et la clause de confidentialité figurant dans la convention ne pouvait y faire
échec. En dépit de cette recommandation, la Fondation B.________ a refusé
l'accès aux renseignements, le 13 octobre 2014.
C.
Par arrêt du 14 avril 2015, après avoir appelé en cause C.________, la Chambre
administrative de la Cour de justice du canton de Genève a déclaré irrecevable
le recours formé par la RTS - non destinataire de la décision attaquée - et
rejeté celui de A.________. Le litige ayant opposé la Fondation B.________ et
son ex-directeur était de droit privé et ne portait pas sur l'exécution d'une
tâche publique. La teneur de la convention faisait partie de la sphère privée
que l'employeur devait protéger en vertu de l'art. 328 CC. La communication de
la convention ne permettrait pas de savoir de quelle manière le litige civil a
été résolu, ni comment le montant a été fixé. La protection de la sphère privée
du travailleur - quelle que soit la fonction occupée par celui-ci - devait
prévaloir sur l'intérêt du public à être renseigné.
D.
Par acte du 20 mai 2015, A.________ forme un recours en matière de droit public
par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et de la décision de
la Fondation B.________, et la communication de la convention et des modalités
de départ de C.________; subsidiairement, elle conclut à ce que la Fondation
B.________ soit enjointe de procéder à ces communications; plus
subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à la cour cantonale pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Chambre administrative a renoncé à des observations. La Fondation B.________
et C.________ concluent à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet. Les parties ont eu l'occasion de présenter de nouvelles observations.
Seule la recourante l'a fait, persistant dans ses motifs et conclusions.
Considérant en droit :
1.
L'arrêt attaqué, relatif à une demande d'accès à des documents officiels au
sens de la LIPAD, constitue une décision finale rendue dans une cause de droit
public (art. 82 let. a LTF), de sorte que le recours en matière de droit public
est en principe ouvert.
La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89
al. 1 let. a LTF). Sa demande d'accès se fonde sur l'art. 24 al. 1 LIPAD, selon
lequel "toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession
des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la présente loi".
Ainsi, indépendamment des motifs de la demande de consultation, la recourante
est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui confirme le rejet de sa
demande: elle a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa
modification (art. 89 al. 1 let. b et c LTF; arrêt 1C_379/2014 du 29 janvier
2015 consid. 1 et les arrêts cités).
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans les formes et le délai utiles
contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale, de sorte qu'il y aurait
lieu d'entrer en matière, sous réserve toutefois de la motivation du recours.
2.
La recourante reproche à la cour cantonale une violation des art. 24 à 26
LIPAD. Elle estime que la clause de confidentialité contenue dans la convention
de départ ne pourrait permettre aux parties de soustraire celle-ci à
l'application de la LIPAD. Le salaire d'un dirigeant d'une institution
subventionnée devrait être accessible, dès lors qu'il s'agit de l'utilisation
des ressources de l'institution. L'objection tirée du caractère incomplet des
renseignements demandés serait elle aussi étrangère à la LIPAD. Enfin,
l'intérêt privé de l'intimé ne saurait l'emporter face à l'intérêt des
administrés à connaître les montants payés par une institution subventionnée,
cette information étant à même de favoriser la libre opinion des citoyens.
2.1. Lorsqu'il est appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale
infra-constitutionnelle (cf. art. 95 let. c LTF; la recourante n'invoque pas
l'art. 28 al. 2 de la Constitution genevoise), le Tribunal fédéral limite son
examen à l'arbitraire: il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité
cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en
contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs
objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de
la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou
manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la
législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre
solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 141 I 49
consid. 3.4 p. 53 et les arrêts cités).
Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit
cantonal sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106
al. 2 LTF). La partie recourante doit alors indiquer les principes
constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière
claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, elle doit
citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en
quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre
manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286
consid. 1.4 p. 287). Les critiques de nature appellatoire sont irrecevables (
ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 399).
2.2. Le recours est en l'occurrence formé pour violation de dispositions du
droit public cantonal. La recourante ne se plaint nullement d'arbitraire dans
l'application de ces dispositions et ses motifs ne tendent pas à démontrer que
la solution retenue serait non seulement erronée, mais aussi insoutenable. Le
recours, qui fait exclusivement valoir une violation simple du droit cantonal,
apparaît ainsi irrecevable. En réplique, la recourante relève que certains de
ses griefs feraient clairement référence à l'interdiction de l'arbitraire
(..."principes manifestement dépourvus de motifs objectifs", "totalement
contraire au but poursuivi par le législateur"). Ces expressions ont toutefois
pour contexte le préambule du recours, et non sa motivation en droit, laquelle
est de nature appellatoire. La question de savoir si et dans quelle mesure on
pourrait y voir des griefs de nature constitutionnelle peut néanmoins demeurer
indécise, car ceux-ci devraient de toute façon être écartés.
3.
3.1. La cour cantonale a considéré que la clause de confidentialité ne pouvait
conduire à exclure l'application de la LIPAD, mais devait être prise en compte
dans la pesée des intérêts. Dans la mesure où une telle pesée d'intérêts est
expressément prévue à l'art. 26 al. 1 LIPAD, cette considération n'a rien
d'insoutenable. Au demeurant, à l'égard des tiers, une clause de
confidentialité peut être comprise comme l'expression de la volonté des parties
de faire valoir leur intérêt particulier à ce que son contenu ne soit pas
dévoilé.
3.2. La recourante considère ensuite que la rémunération des dirigeants des
institutions financées par l'Etat devrait être accessible en vertu de la LIPAD.
Elle se fonde sur les travaux préparatoires de la loi et reprend l'exemple qui
y est mentionné. On ne saurait toutefois déduire de cet exemple (honoraires
d'un mandataire externe pour un mandat spécifique) que le législateur aurait
voulu soumettre à une publicité inconditionnelle le salaire régulier des
employés d'institutions subventionnées; l'atteinte à la sphère privée n'est en
effet pas comparable dans les deux cas. La révélation de l'entier du salaire
implique en effet une atteinte nettement plus importante à la sphère privée de
l'employé que lorsque sont révélés, pour le mandataire concerné, les honoraires
relatifs à un mandat ponctuel.
3.3. L'art. 25 al. 1 LIPAD définit comme documents accessibles tous les
supports d'informations "relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique";
les exemples figurant à l'alinéa 2 de la même disposition (rapports, études,
procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives,
prises de position, préavis ou décisions) se rapportent essentiellement à
l'accomplissement proprement dit des tâches de l'institution. Il faut au
demeurant constater que cette énumération ne fait pas précisément allusion à la
rémunération des employés et en tout cas pas aux conventions particulières
passées avec les membres du personnel. De ce point de vue également, il n'est
dès lors pas arbitraire de considérer que les salaires et autres indemnités
allouées aux employés ne font pas nécessairement partie de cette catégorie de
renseignements.
3.4. Quant aux autres griefs de la recourante, ils se rapportent à la pesée des
intérêts en présence.
3.4.1. Du côté du travailleur, la demande de consultation par un tiers de son
dossier personnel doit être en principe interdite sur la base de la protection
de sa personnalité (cf. art. 26 al. 2 let. g LIPAD). Cependant, notamment s'il
s'agit d'une personne occupant une haute fonction et si la demande d'accès au
dossier concerne la part de la convention de départ relative au règlement
financier de la fin des rapports de travail, cette protection peut céder le pas
devant l'intérêt public à connaître de quelle manière un conflit a été réglé.
Un tel intérêt est en effet incontestable du point de vue de la connaissance
par le public de l'usage fait par l'autorité des ressources financières de
l'Etat (cf. notamment l'arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3609/ 2010,
du 17 février 2011, rendu à la suite de l'ATF 136 II 399; cette dernière
jurisprudence, rendue en application du droit fédéral - art. 6 LTrans -, se
rapporte aux indemnités de départ versées par la Confédération à deux hauts
fonctionnaires, collaborateurs directs d'un conseiller fédéral non réélu.
L'affaire avait connu un retentissement médiatique important et il convenait
notamment de vérifier si les indemnités de départ étaient conformes aux
dispositions légales applicables). De son côté, l'Etat peut aussi, cas échéant,
faire valoir un intérêt à préserver pro futuro le secret quant aux modalités de
règlement des conflits de travail survenant avec ses collaborateurs.
3.4.2. En l'occurrence, si l'intérêt public à connaître le montant prévu par la
convention de départ est indéniable, celui des parties à maintenir cette
information secrète l'est également. Il faut ainsi prendre en compte que
l'intimé n'est pas un collaborateur rétribué directement par l'Etat, puisque la
Fondation B.________ est un organisme de droit privé. Par ailleurs, ainsi qu'il
a été relevé précédemment, ni les salaires, ni l'indemnité de départ ne font
l'objet de dispositions spécifiques de la LIPAD. Dans ces circonstances, il n'y
a pas arbitraire à faire prévaloir l'intérêt privé dont se prévalent les deux
intimés, quand bien même une solution différente - telle que préconisée par le
préposé cantonal - aurait également pu se concevoir.
4.
Le recours doit par conséquent être rejeté, en tant qu'il est recevable.
Conformément aux art. 66 al. 1 et 68 al. 3 LTF, les frais judiciaires sont mis
à la charge de la recourante, de même que les indemnités de dépens allouées aux
intimés qui obtiennent gain de cause en étant assistés de mandataires
professionnels.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté en tant qu'il est recevable.
2.
Les indemnités de dépens suivantes sont mises à la charge de la recourante:
- 2'000 fr. en faveur de la Fondation B.________;
- 2'000 fr. en faveur de C.________.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et à la Cour de
justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 18 septembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz
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