I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.268/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_268/2015
Arrêt du 9 février 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________ SA,
recourante,
contre
Commune de Bagnes, Administration communale, route de Clouchèvre 30, 1934 Le
Châble,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement,
1950 Sion.
Objet
refus d'autoriser la construction d'une halle de stockage hors zone à bâtir,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit
public, du 17 avril 2015.
Faits :
A.
A.________ SA exploite une menuiserie à la route X.________ dans la commune de
Bagnes; cette exploitation est sise en zone artisanale.
Le bois nécessaire à l'activité de cette entreprise est entreposé - depuis plus
de vingt ans, aux dires des organes de la société - sur la parcelle n° 16098,
située à 170 m à vol d'oiseau de la menuiserie. Ce bien-fonds, classé en zone
agricole, est propriété de B.________, président de A.________ S.A.
Le 9 juin 2011, la Commission cantonale des constructions (ci-après: la CCC) a
ordonné la remise en état des lieux, décision contestée par A.________ SA;
cette procédure est pendante devant le Conseil d'Etat du canton du Valais.
B.
Parallèlement à cette première procédure, A.________ SA a requis l'autorisation
de construire sur la parcelle concernée une halle de stockage. Ce projet, mis à
l'enquête publique par publication officielle du 3 juin 2011, a suscité deux
oppositions de propriétaires voisins. La Commune de Bagnes a en revanche
préavisé favorablement le projet. Quant au Service du développement territorial
(SDT), consulté en cours d'instruction, il a émis un préavis négatif,
considérant que la halle projetée n'était pas imposée par sa destination en
zone agricole, d'une part, et que celle-ci pouvait, d'autre part, être
construite dans l'une des zones adéquates sises à proximité.
Par décision du 23 janvier 2014, la CCC a refusé de délivrer le permis de
construire requis au motif que les conditions justifiant l'octroi d'une
dérogation hors de la zone à bâtir n'étaient pas réalisées. Sur recours, sans
procéder à l'inspection locale requise par la société intéressée, le Conseil
d'Etat a confirmé cette décision, le 13 août 2014.
Par arrêt du 17 avril 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
Valais a confirmé cette décision. La cour cantonale a en substance considéré
que la construction de la halle projetée sur la parcelle n° 16098, hors de la
zone à bâtir, n'était pas imposée par sa destination; elle a par ailleurs
estimé que ce projet heurtait l'intérêt public important poursuivi par
l'interdiction - de principe - de construire hors de la zone à bâtir. Le
Tribunal cantonal a enfin refusé de faire droit à la requête d'inspection
locale de la société intéressée, jugeant que l'impossibilité de stocker le bois
à proximité de l'atelier ou ailleurs sur le territoire communal, alléguée par
celle-ci, était sans influence sur le sort de la cause.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA
demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et qu'en
conséquence l'autorisation requise lui soit délivrée.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat se rallie aux
considérants de l'arrêt entrepris. La CCC a signalé, par l'intermédiaire du
Conseil d'Etat, renoncer à présenter des observations. Se référant à ses
déterminations cantonales, la Commune de Bagnes conclut à l'admission du
recours. Egalement appelé à se déterminer, l'Office fédéral du développement
territorial ARE en demande le rejet. Aux termes d'une ultime écriture, la
société recourante a maintenu ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme
recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part
à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que destinataire
du refus du permis de construire requis, elle peut se prévaloir d'un intérêt
personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Elle a dès
lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de
recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
A titre préalable, la recourante requiert l'édition de l'entier du dossier du
Tribunal cantonal. Sa requête est satisfaite, l'instance précédente ayant
déposé le dossier cantonal complet dans le délai imparti par la Cour de céans
(cf. art. 102 al. 2 LTF).
3.
3.1. Sur le plan formel, invoquant les art. 9 et 29 al. 2 Cst., la recourante
se plaint d'une constatation inexacte des faits et d'une violation de son droit
d'être entendue. Elle prétend qu'il aurait été nécessaire que le Tribunal
cantonal procède à l'inspection locale requise formellement et constate, à
cette occasion, qu'il n'existe aucune autre possibilité de stocker le bois
nécessaire à l'activité de la menuiserie qu'un entreposage sur la parcelle n°
16098.
3.1.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des
faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en
écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte -
notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 140
III 264 consid. 2.3 p. 266) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF
(art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible
d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Quant au droit pour le
justiciable de proposer et de fournir des preuves, qui découle du droit d'être
entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst, il est également circonscrit aux faits
susceptibles d'influencer la décision à intervenir (cf. ATF 141 V 557 consid.
3.1 p. 564; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282).
3.2. La recourante estime que c'est à tort que le Tribunal cantonal aurait
déduit de l'existence d'une zone artisanale comportant des terrains non bâtis,
située à l'ouest de l'atelier, la possibilité d'y implanter la halle projetée,
plutôt que d'envisager celle-ci hors de la zone constructible. Selon la
recourante, ces parcelles ne répondraient pas aux besoins de son entreprise,
tout particulièrement s'agissant de leur accès - impraticable pour ses camions
de transport -, ce que l'instance précédente aurait aisément pu constater en
procédant à l'inspection locale sollicitée. La recourante soutient qu'en raison
de cette impossibilité la construction de la halle - nécessaire, selon elle, à
son exploitation -, sur la parcelle agricole n° 16098, répondrait aux
conditions dérogatoires de l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).
On ne saurait suivre la recourante dans cette voie: le Tribunal cantonal n'a en
effet pas - contrairement à ce qu'elle affirme - tenu compte des parcelles
voisines artisanales libres de constructions pour fonder sa décision, mais a
jugé que l'ouvrage litigieux pouvait objectivement être autorisé dans l'une des
zones constructibles de la commune ou, plus largement, de la région;
l'impossibilité prétendue d'ériger le dépôt à bois sur un terrain situé dans
une zone à bâtir adéquate, respectivement l'indisponibilité de telles surfaces
n'apparaît d'ailleurs en l'espèce pas décisive pour l'examen des conditions de
l'art. 24 LAT, plus particulièrement - comme on le verra ci-dessous (cf.
consid. 4.2) - pour déterminer si l'implantation de la halle en zone agricole
est imposée par sa destination (let. a).
Dans ces circonstances, faute de porter sur des faits susceptibles d'influer
sur le sort de la cause, les griefs formels tirés de l'arbitraire et d'une
violation du droit d'être entendu doivent être écartés.
4.
Prévu dans la zone agricole, le projet de construction d'une halle destinée à
l'entreposage du bois pour une entreprise de menuiserie n'est pas conforme à
l'affectation de cette zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT). Il ne peut dès lors
être autorisé que s'il remplit les conditions dérogatoires de l'art. 24 LAT.
4.1. En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être délivrée
pour de nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir
lorsque l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par
leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let.
b).
Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens
de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée
satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à
l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux
conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à
la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation
hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être
édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne
(ouvrage négativement imposé par sa destination, cf. à ce sujet ZEN-RUFFINEN/
GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n.
575 p. 267). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont
déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de
motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II
63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261). L'application de la
condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette
dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF
124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p.
383; arrêt 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également RUDOLF
MUGGLI, Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).
4.2.
4.2.1. La recourante soutient que le territoire communal ne renfermerait pas de
zone susceptible d'accueillir la halle litigieuse; il en irait de même
s'agissant des communes de la région, raison pour laquelle son projet aurait dû
être autorisé en zone agricole. En dépit des termes utilisés, on doit
comprendre de cette critique - au demeurant largement appellatoire et à la
limite de la recevabilité (cf. ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arrêts
cités) - que la recourante ne se fonde en réalité pas sur l'absence de zones à
bâtir appropriées pour conclure que l'implantation de son dépôt serait imposée
par sa destination, mais sur une prétendue inexistence de surfaces à bâtir
disponibles. La recourante évoque en effet dans son écriture l'impossibilité de
trouver des terrains à une "distance raisonnable" de son exploitation,
prétendant qu'il n'en existe ni sur le territoire de la commune ni dans les
communes voisines; elle affirme qu'il s'imposait de vérifier que ces communes
soient effectivement en mesure de lui proposer des emplacements répondant à ses
besoins avant d'interdire son projet.
Ce faisant, la recourante se méprend quant aux motifs ayant conduit la cour
cantonale à rejeter son recours. En effet, l'instance précédente ne s'est à
juste titre pas fondée sur une pénurie de terrains à bâtir, respectivement sur
une indisponibilité de telles surfaces, mais a, au contraire, jugé que la halle
litigieuse pouvait objectivement être autorisée dans l'une des zones
constructibles de la commune de Bagnes (ou, plus largement, des communes
voisines) pour nier que son implantation en zone agricole soit imposée par sa
destination.
Cette appréciation ne prête pas le flanc à la critique. Il faut, avec la cour
cantonale, reconnaître que la halle litigieuse est une construction courante
qui, au regard de ses dimensions et des immissions qu'elle est susceptible de
générer, pourrait objectivement être autorisée dans l'une des zones artisanales
définies par le plan d'affectation des zones de la Commune de Bagnes ou, plus
largement, dans une zone constructible de la région. La recourante ne le
conteste d'ailleurs pas; au contraire, en arguant d'une prétendue inexistence
de terrains appropriés disponibles, elle admet implicitement que le dépôt
devrait en principe prendre place dans une zone constructible. Elle estime
cependant que cette pénurie devrait conduire à l'autorisation de son projet.
Cette argumentation ne peut toutefois être suivie: une éventuelle pénurie ou
indisponibilité de terrains à bâtir demeure en effet sans conséquence sur la
réalisation de la condition de l'implantation imposée par sa destination
(RUDOLF MUGGLI, op. cit., n. 12 ad art. 24 LAT). Que cette carence découle,
comme le prétend la recourante, d'un manque d'anticipation des autorités
communales n'y change rien: le but du régime dérogatoire n'est pas de compléter
les plans d'affectation qui ne répondent pas, ou plus, aux exigences de l'art.
15 al. 4 let. b LAT (prévoyant la possibilité de classer des terrains
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années; cf. RUDOLF
MUGGLI, op. cit., n. 12 ad art. 24 LAT); admettre le contraire reviendrait à
soustraire la révision des plans à la procédure d'aménagement, respectivement à
l'enquête publique obligatoire (art. 33 al. 1 LAT), ce qui contreviendrait aux
art. 75 Cst. et 2 LAT ( ibid.).
Par ailleurs, et même si l'on comprend les motivations de la recourante à
vouloir implanter son dépôt à une "distance raisonnable" de son atelier,
celles-ci relèvent - quoi qu'elle en dise - de considérations subjectives
d'ordre économique visant à assurer une gestion plus rationnelle de son
exploitation, ou à tout le moins de convenance personnelle; or celles-ci sont
impropres à justifier une construction en zone agricole (cf. ATF 123 II 256
consid. 5a p. 261; 108 Ib 359 consid. 4 p. 362).
4.2.2. La recourante estime enfin que, dès lors que le bâtiment abritant sa
menuiserie est conforme à l'affectation de la zone artisanale dans laquelle il
se situe, le Tribunal cantonal aurait dû reconnaître que l'aménagement d'une
installation auxiliaire - que la recourante prétend nécessaire à son activité
-, à proximité directe de l'exploitation principale, est imposée par sa
destination.
Ce point de vue ne saurait cependant être suivi: au risque sinon de déplacer la
limite de la zone à bâtir, ce critère de rattachement ne peut s'appliquer que
pour autant que l'exploitation principale se trouve en zone agricole et y soit
elle-même imposée par sa destination; dans ce cas de figure la réalisation, en
zone agricole, d'une installation auxiliaire répondant à un besoin technique ou
économique particulier de l'exploitation principale peut être imposée par sa
destination, à titre dérivé (ou indirect) (cf. ATF 124 II 252 consid. 4c p.
256; 114 Ib 317 consid. 4d p. 320; voir également RUDOLF MUGGLI, op. cit., n.
13 ad art. 24 LAT). Ces conditions n'étant pas réalisées en l'espèce, la
recourante ne peut rien déduire de la conformité de son atelier avec
l'affectation de la zone artisanale.
4.3. Il s'ensuit que l'implantation du hangar à bois hors de la zone
constructible n'est pas imposée par sa destination. Les conditions définies par
l'art. 24 LAT pour l'octroi d'une autorisation dérogatoire étant cumulatives (
ATF 124 II 252 consid. 4 p. 255 et les arrêts cités), il est superflu
d'examiner le grief par lequel la recourante conteste l'existence d'un intérêt
prépondérant, au sens de l'art. 24 let. b LAT, s'opposant à la délivrance de
l'autorisation requise.
5.
En définitive, les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours
dans la mesure de sa recevabilité, au frais de la recourante, qui succombe
(art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, à la Commune de Bagnes, au
Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais,
Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 9 février 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Alvarez
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