I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.24/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_24/2015
Urteil vom 24. April 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt.
Gegenstand
Bauentscheid,
Beschwerde gegen das Urteil vom 4. November 2014 des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht.
Sachverhalt:
A.
Mit vereinfachtem Bauentscheid vom 19. Februar 2010 bewilligte das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat des Kantons Basel-Stadt (BGI) A.________ generell
verlängerte Öffnungszeiten (Montag bis Sonntag von 17.00 Uhr bis 05.00 Uhr) für
das Musiklokal "B.________" im 30. und 31. Stock des Messeturms in Basel unter
Auflagen. In Ziff. 6 wurde aufgrund der Stellungnahme des Amts für Umwelt und
Energie (AUE), Abteilung Lärmschutz, festgesetzt, dass "der Innenraumpegel
[...] für Musikveranstaltungen auf eine Lautstärke von 93 dB (A) begrenzt" sei.
Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.
Mit Wiedererwägungsgesuch vom 24. Mai 2013 beantragte A.________ dem BGI,
Ziff. 6 des Bauentscheids im vereinfachten Verfahren, ohne Publikation und ohne
öffentliche Anzeige, ersatzlos aufzuheben. Er machte geltend, die Auflage sei
offensichtlich falsch; dafür stützte er sich unter anderem auf ein von ihm in
Auftrag gegebenes Ergänzungsgutachten der Gruner AG vom 2. April 2013.
Mit Schreiben vom 29. Mai 2013 teilte das BGI mit, dass keine neuen Tatsachen
und Fakten bekannt seien, welche eine Überprüfung des drei Jahre alten
Bauentscheides rechtfertigen würden. Es hielt fest, dass die begehrte Änderung
eines neuen Baubewilligungsverfahrens bedürfe; die Baubewilligung dürfe erst
erteilt werden, wenn Dritten mittels Publikation und Einsprachemöglichkeit das
rechtliche Gehör gewährt worden sei.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission am 18. Dezember 2013
ab.
C.
Dagegen rekurrierte A.________ an das Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 4. November
2014 ab. In seinen Erwägungen stellte es klar, dass sich die Abweisung nur auf
die verlangte Wiederaufnahme des ursprünglichen Bauverfahrens beziehe; dagegen
sei auf ein neues Baubegehren zur Aufhebung der Auflage Ziff. 6 in einem
publikumsoffenen Verfahren einzutreten.
D.
Am 9. Januar 2015 erhob A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegen den Entscheid des Appellationsgerichts vom 4. November
2014. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das BGI sei
zu verpflichten, auf das Wiedererwägungsgesuch vom 24. Mai 2013 einzutreten und
dieses unter Mitwirkung des AUE materiell zu entscheiden.
E.
Das Appellationsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde. Das BGI hat sich
nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) geht davon aus, dass nur Fragen des kantonalen
Verfahrensrechts streitig seien, zu denen es sich nicht äussern könne.
F.
Mit Eingabe vom 1. April 2015 beantragt der Beschwerdeführer, das BAFU sei zur
nachträglichen Stellungnahme aufzufordern, ob und inwieweit die vom AUE am 23.
Mai bzw. 28. Juni 2012 vorgenommene Uminterpretation von Ziff. 6 der
ursprünglich im Bauentscheid vom 19. Februar 2010 auferlegten Auflage
(Begrenzung der Lautstärke auf einen grundsätzlich erhöhbaren
Stunden-Mittelwert von 93 dB (A) nach Schall- und Laserverordnung hin zu einem
maximal zulässigen nachbarrechtlichen Immissionsgrenzwert von 10-Sekunden-Leq
93 dB (A) eine massgebende und materiell-rechtlich zulässige Änderung
darstelle.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Appellationsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
Der Beschwerdeführer ist als Gesuchsteller, auf dessen Wiedererwägungsgesuch
nicht eingetreten wurde, zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Zwar hat
das Verwaltungsgericht in seinen Erwägungen einen Anspruch auf Wiedererwägung
der Auflage Ziff. 6 grundsätzlich anerkannt. Es hielt hierfür jedoch ein neues
Baubegehren für erforderlich. Da der Beschwerdeführer dies beanstandet, hat er
insoweit noch ein aktuelles Rechtsschutzbedürfnis.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer beruft sich auf den bundesverfassungsrechtlich
gewährleisteten Anspruch auf Wiedererwägung (Art. 29 Abs. 1 BV). Danach kann um
Wiedererwägung oder Revision ersucht werden, wenn ein klassischer
Revisionsgrund vorliegt, insbesondere wenn sich die Umstände wesentlich
geändert haben oder wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht
werden, die in einem früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus
rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten
oder die mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (BGE 138 I
61 E. 4.3 S. 72 f. mit Hinweisen).
2.1. Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, die Vorinstanz habe
ihrem Entscheid einen offensichtlich unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt.
Sie habe insbesondere die erheblichen Auswirkungen der Neuinterpretation von
Auflage Ziff. 6 durch das AUE für den massgeblichen Beurteilungspegel verkannt.
Ursprünglich habe das AUE die Auflage in Ziff. 6 des Bauentscheids als
Schallpegel für den Publikumsschutz gemäss der Verordnung vom 28. Februar 2007
zum Schutz des Publikums von Veranstaltungen vor gesundheitsgefährdenden
Schalleinwirkungen und Laserstrahlen (Schall- und Laserverordnung [SLV; SR
814.49]) verstanden. Danach könne der Stundenpegel von 93 dB (A) unter den
Voraussetzungen gemäss Art. 6 bis 8 SLV überschritten werden (Art. 5 Abs. 2
SLV). Als Stundenpegel (LAeq1h) gelte der A-bewertete über 60 Minuten
gemittelte äquivalente Dauerschallpegel LAeq in dB (A) (Art. 4 SLV).
Seit Mitte 2012 interpretiere das Amt den Innenraumpegel von 93 dB (A) dagegen
als eine zum Schutz der Nachbarn gegen Aussenlärm festgelegte absolute
Pegelgrenze, für die ein über 10 Sekunden gemittelter energieäquivalenter
Schallpegel Leq kurz (10 Sekunden) massgeblich sei (gemäss Ziff. 4 der
Vollzugshilfe des Cercle Bruit für die Ermittlung und Beurteilung der
Lärmbelastung durch den Betrieb öffentlicher Lokale: Beurteilungspegel "Musik"
Lr,m).
Das Appellationsgericht habe verkannt, dass es etwas völlig anderes sei, ob
der Schallpegel über eine Stunde oder über 10 Sekunden gemittelt werde: Dies
entspreche in etwa einer Halbierung der zulässigen Schallenergie und bedeute
deshalb eine erhebliche Verschlechterung für den Beschwerdeführer. Dies sei für
ihn nicht vorhersehbar gewesen, weshalb er auch keine Veranlassung gehabt habe,
sich mit Rechtsmitteln gegen die Auflage im ursprünglichen Bauentscheid zu
wehren.
2.2. Die Vorinstanz hat sich mit der Frage des massgeblichen Schallpegels nicht
auseinandergesetzt. Sie ging jedoch davon aus, dass der behauptete Sinneswandel
des AUE von vornherein nicht geeignet sei, eine Wiedererwägung des Entscheids
zu begründen: Soweit sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt stelle, dass
die Behörden die ursprüngliche Verfügung neuerdings falsch auslegten, bedürfe
es keiner Wiedererwägung; vielmehr wäre die ursprüngliche Verfügung allenfalls
zu erläutern oder in einem Vollstreckungsverfahren auszulegen.
2.3. Diese Auffassung ist grundsätzlich nicht zu beanstanden: Wäre Ziff. 6 des
Bauentscheids als Begrenzung des Stundenpegels gemäss SLV zu verstehen, wie der
Beschwerdeführer geltend macht (u.a. mit Hinweis auf die Aussagen des
ehemaligen Verantwortlichen des AUE und der Aktennotiz der Mitarbeiterin des
AUE vom 24. Mai 2011), so wäre die nachträgliche Uminterpretation des AUE
rechtswidrig. In diesem Fall bedürfte es keiner Wiedererwägung des
Bauentscheids, sondern es müsste dessen Sinn verbindlich geklärt werden.
Hierfür hätte der Beschwerdeführer im Anschluss an die Verwarnung durch das AUE
wegen Verstosses gegen die Schallpegellimite von 93 dB (A) eine rekursfähige
Verfügung verlangen können; darauf wurde er im Schreiben vom 28. Juni 2010
ausdrücklich hingewiesen. Denkbar wäre auch ein Antrag auf Erlass einer
Feststellungsverfügung. Diese Rechtsbehelfe standen dem Beschwerdeführer noch
nach der "Kehrtwendung" des AUE zur Verfügung, und nicht nur im ursprünglichen
Baubewilligungsverfahren.
Der Beschwerdeführer macht selbst nicht geltend, dass das BGI das
"Wiedererwägungsgesuch" vom 24. Mai 2013 nach Treu und Glauben als
Erläuterungs- oder Feststellungsgesuch hätte auslegen müssen. Angesichts der
gestellten Anträge, insbesondere auf ersatzlose Aufhebung der Auflage Ziff. 6,
drängte sich dies auch nicht auf.
2.4. Etwas anderes könnte allenfalls gelten, wenn die "neue" Interpretation der
Auflage Ziff. 6 durch das AUE (im Sinne einer absoluten Begrenzung auf einen
10-Sekunden-Pegel von 93 dB (A) ) massgeblich wäre, weil sie dem objektiven
Sinn der Auflage entspräche, auch wenn dies zunächst vom Beschwerdeführer und
von den Mitarbeitern des AUE anders verstanden wurde. In diesem Fall liesse
sich argumentieren, dass der Beschwerdeführer auf ein Wiederaufnahmegesuch
angewiesen sei, weil ihm erst nach Rechtskraft der Verfügung der "wahre" Inhalt
der Auflage bewusst geworden sei und er sich zuvor - aufgrund der unrichtigen
Auskünfte der Mitarbeiter des AUE - auf eine andere, ihm günstigere Auslegung
der Auflage verlassen durfte.
Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben, weil die Vorinstanzen einen
Anspruch auf Wiedererwägung ausdrücklich bejaht haben (vgl. unten E. 3).
Insofern erübrigt es sich auch, die beantragte nachträgliche Stellungnahme des
BAFU zur Auslegung der streitigen Auslegung einzuholen.
3.
Das Verwaltungsgericht hielt in seinen Erwägungen wie erwähnt ausdrücklich
fest, dass der Beschwerdeführer Anspruch auf Überprüfung und gegebenenfalls
Anpassung der Auflage Ziff. 6 habe; streitig sei nur noch, in welchem Verfahren
dies erfolgen solle: durch Wiederaufnahme des ursprünglichen Verfahrens ohne
neue Publikation oder öffentliche Anzeige (wie vom Beschwerdeführer beantragt)
oder in einem neuen publikumsoffenen Baubewilligungsverfahren. Es kam zum
Ergebnis, dass ein neues Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden müsse, um
potenziell betroffenen Dritten das rechtliche Gehör zu gewähren; dies setze ein
Baubegehren voraus. Insofern sei es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass das
BGI auf das Wiedererwägungsgesuch vom 24. Mai 2013 nicht eingetreten sei.
3.1. Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, die Interessen potenzieller
Nachbarn seien erst im Rahmen der beantragten Wiedererwägung zu berücksichtigen
gewesen. Im Übrigen sei schon der ursprüngliche Bauentscheid im vereinfachten
Verfahren ergangen, weshalb auch die beantragte Wiedererwägung in diesem
Verfahren erfolgen müsse. Es handle sich zweifellos um ein Vorhaben von
geringer Bedeutung i.S.v. § 31 der Basler Bau- und Planungsverordnung (BPV/BS;
Nr. 730.110), das keiner öffentlichen Anzeige bedürfe. Sein Betrieb erzeuge
auch keine Immissionen, die über den Grenzwerten liegen, was sich aus
verschiedenen Schreiben des AUE und dem Ergänzungsgutachten der Gruner AG
ergebe. Damit lägen jedenfalls keine berechtigten Lärmklagen der Nachbarschaft
vor.
3.2. Art. 29 Abs. 1 BV enthält einen bundesrechtlichen Anspruch auf
Wiedererwägung unter bestimmten Voraussetzungen, regelt aber nicht, in welchem
Verfahren dieser Anspruch geltend zu machen ist. Dies ergibt sich aus dem
zugrunde liegenden Recht, hier also aus dem Bau- und Umweltrecht.
Ob für ein Vorhaben eine Baubewilligungspflicht besteht, beurteilt sich nach
Art. 22 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700)
und nach kantonalem Baurecht. Dieses kann den bundesrechtlichen Begriff der
Baubewilligungspflicht konkretisieren und erweitern, nicht aber einschränken (
BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139 f.; vgl. zuletzt Urteil 1C_51/2015 vom 8. April
2015 E. 3). Eine Baubewilligung kann insbesondere geboten sein, um die
Einhaltung von Bundesumweltschutzrecht, namentlich des Lärmschutzrechts,
sicherzustellen (Urteil 1A.216/2003 vom 16. März 2004 E. 1 in: URP 2004 S.
349). Insofern können auch reine Änderungen eines Betriebskonzepts, ohne
bauliche Änderungen, infolge der damit bewirkten direkten oder indirekten
Immissionen baubewilligungspflichtig sein (Urteil 1A.216/2003 E. 3.2).
3.3. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Aufhebung einer
(zumindest auch) nachbarschützenden Lärmschutzauflage eines Bauentscheids im
ordentlichen Baubewilligungsverfahren erfolgen müsse, um eventuell betroffenen
Nachbarn das rechtliche Gehör zu gewähren, trägt Art. 29 Abs. 2 BV Rechnung und
ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden:
3.3.1. Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, dass die Festsetzung eines
Innenraumpegels von 93 dB (A) im Bauentscheid vom 19. Februar 2010 nicht nur
aus Gründen des Publikumsschutzes erfolgte, sondern auch, um die Richtwerte an
den gemessenen Punkten in der Nachbarschaft einzuhalten. Auslöser hierfür waren
Lärmreklamationen der Nachbarschaft. Insofern kann die Aufhebung oder Änderung
der Auflage Ziff. 6 die Interessen der Nachbarschaft berühren. Dies gilt selbst
dann, wenn alle massgeblichen Grenzwerte eingehalten werden und die Auflage
materiellrechtlich falsch wäre, wie der Beschwerdeführer geltend macht. Da die
Aufhebung des in Ziff. 6 enthaltenen Schallpegels dazu führen könnte, dass
lautere Musik in der Bar gespielt wird und deshalb höhere Lärmimmissionen bei
den Nachbarn auftreten, muss diesen das rechtliche Gehör gewährt werden, bevor
die ihnen günstige Auflage Ziff. 6 aufgehoben oder abgeändert wird.
3.3.2. Zwar wäre es möglich, die Interessen der Nachbarn (z.B. durch eine
öffentliche Anzeige) in einem speziellen Wiedererwägungsverfahren (ohne
Baubegehren) zu wahren. Da jedoch die Abänderung einer rechtskräftigen
Baubewilligung verlangt wird, erscheint es sachgerecht und jedenfalls nicht
willkürlich, diese Prüfung im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen. Dieses
setzt die Einreichung eines Baubegehrens auf einem amtlichen Formular voraus (§
38 Abs. 1 BPV/BS). Darauf wurde der Beschwerdeführer bereits vom BGI aufmerksam
gemacht. Es ist nicht ersichtlich, weshalb ihm dieses Vorgehen nicht hätte
zugemutet werden können. Unter diesen Umständen ist das Nichteintreten der
kantonalen Behörden auf den als "Wiedererwägungsgesuch" bezeichneten und nicht
auf einem amtlichen Formular verfassten Antrag nicht bundesrechtswidrig.
3.3.3. Der vom Beschwerdeführer postulierte Gleichlauf, wonach eine im
vereinfachten Verfahren erlassene Auflage auch nur im vereinfachten Verfahren
wieder aufgehoben werden müsse, erscheint nicht zwingend. Jedenfalls ist es
unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz aufgrund
der potenziellen Betroffenheit von Nachbarn eine öffentliche Anzeige des
Vorhabens gemäss § 30 PBV/BS verlangt, auch wenn eine solche im früheren
Baubewilligungsverfahren (möglicherweise zu Unrecht) unterblieben war.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig und es sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bau- und Gastgewerbeinspektorat
Basel-Stadt, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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