I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.241/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_241/2015
Urteil vom 20. November 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Swisscom (Schweiz) AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Festsetzung Strassenprojekt,
Beschwerde gegen das Urteil vom 5. März 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Vom 8. April bis zum 9. Mai 2011 legte der Stadtrat von Zürich das
Strassenbauprojekt Forchstrasse, eine Hauptstrasse mit überkommunaler
Bedeutung, Abschnitt Burgwies bis Friedhof Enzenbühl, öffentlich auf. Geplant
war dabei die Ersetzung der beinahe 30-jährigen Tramgeleise, der
behindertengerechte Ausbau der Haltestellen Balgrist und Burgwies, die
Schaffung einer Begegnungszone bei der Haltestelle Burgwies, die Verbreiterung
der Autofahrspuren, die Umsetzung einer Radroute sowie die Sanierung der
Kanalisation und von Werkleitungen. Dagegen erhob die Swisscom (Schweiz) AG
Einsprache. Sie beantragte hauptsächlich, die Stadt Zürich bzw. ihr Werk
Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) sei zu verpflichten, die Swisscom für
sämtliche kanalbaubedingten Umlegungen und entsprechenden Anpassungen der
Telekommunikationsinfrastruktur im Betrag von voraussichtlich Fr. 132'000.-- zu
entschädigen; sodann seien die Stadt bzw. ihre konzessionierten
Transportunternehmungen (Verkehrsbetriebe Zürich [VBZ] sowie Forchbahn AG) zu
verpflichten, die Swisscom für sämtliche bahn- bzw. gleisbaubedingten
Umlegungen sowie entsprechenden Anpassungen der Telekommunikationsinfrastruktur
im Betrag von voraussichtlich Fr. 16'000.-- zu entschädigen. Am 16. Mai 2012
beschloss der Stadtrat von Zürich die Realisierung des Projekts, wies die
Einsprache der Swisscom ab und verpflichtete diese im Wesentlichen, ihre
Leitungsanlagen und weitere damit verbundene bauliche Massnahmen dem Strassen-
und Kanalbauprojekt anzupassen und die dadurch hervorgerufenen Mehr- und
Folgekosten selbst zu tragen.
Mit Entscheid vom 15. Januar 2014 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich
einen dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG erhobenen Rekurs ab.
B.
Am 5. März 2015 wies in der Folge auch das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich eine dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG eingereichte Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Mai 2015 an das
Bundesgericht beantragt die Swisscom (Schweiz) AG, das Urteil des
Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Swisscom von jeglicher
Kostentragungspflicht zu befreien. Eventuell sei die Angelegenheit unter
Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts an dieses oder direkt an die
Stadt Zürich zurückzuweisen zur Festlegung einer angemessenen Kostenbeteiligung
der "veranlassenden Dritten". Zur Begründung wird im Wesentlichen ein Verstoss
gegen die verfassungsmässige Pflicht zur rechtsgenüglichen Begründung des
Gerichtsurteils durch das Verwaltungsgericht, die unrichtige Feststellung des
Sachverhalts und die Verletzung des Fernmelde- und Eisenbahnrechts des Bundes
sowie der Eigentumsgarantie geltend gemacht.
Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden könne. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation UVEK verzichtete auf eine Stellungnahme.
D.
Das Strassenbauprojekt wurde inzwischen realisiert.
Erwägungen:
1.
1.1. Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht insbesondere
Beschwerden gegen kantonal letztinstanzliche Endentscheide (vgl. Art. 86 Abs. 1
lit. d und Art. 90 BGG) in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Beim
angefochtenen Urteil handelt es sich um einen solchen Endentscheid über die
Kostentragungspflicht für bauliche Massnahmen. Es kann hier offen bleiben, ob
der Streitgegenstand eher zum Raumplanungs- und Baurecht oder zum Fernmelde-
oder Eisenbahnrecht zu zählen ist. So oder so handelt es sich um ein
Rechtsgebiet, das zum öffentlichen Recht gehört und vom Anwendungsbereich der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ausgenommen ist
(vgl. Art. 83 ff., insbes. Art. 83 lit. p, BGG e contrario; BGE 133 II 249 E.
1.2 S. 251). Die Beschwerdeführerin ist als zur Kostentragung Verpflichtete
sowie als direkte Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde
legitimiert (vgl. Art. 89 BGG).
1.2. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von
Bundesrecht und von kantonalem Verfassungsrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a
und c BGG). Dies prüft das Bundesgericht frei. Hingegen überprüft es die
Anwendung des übrigen kantonalen Rechts lediglich auf Willkür (gemäss Art. 9
BV) hin.
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf
Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und
begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die
Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der
willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht) gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
2.
2.1. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz sei ihrer Pflicht zur
rechtsgenüglichen Begründung der Beschwerde nicht nachgekommen.
2.2. Aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 Abs. 2
BV leitet sich unter anderem die Verpflichtung der Behörde ab, ihren Entscheid
zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass
sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und
ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In
diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen
sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl.
BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88 mit Hinweisen).
2.3. Das Verwaltungsgericht ging in der Begründung seines Urteils auf die
entscheidwesentlichen Gesichtspunkte detailliert und nachvollziehbar ein. Zu
prüfen ist im hier strittigen Rechtspunkt im Wesentlichen die Auslegung und
Anwendung von Bundesrecht im Hinblick auf die der Beschwerdeführerin auferlegte
Kostentragungspflicht. Wie im bundesgerichtlichen Verfahren machte die
Beschwerdeführerin schon vor der Vorinstanz zahlreiche Ausführungen, die nicht
entscheidwesentlich sind und wozu sich das Verwaltungsgericht - wie im Übrigen
nunmehr auch das Bundesgericht - nicht zwingend äussern musste. Das gilt
namentlich für die Frage, inwieweit den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die
Benützung des Bodens im Gemeingebrauch zu erlauben ist, da unter den
Verfahrensbeteiligten das entsprechende Recht der Anbieterinnen grundsätzlich
gar nicht strittig ist. Es trifft ebenfalls zu auf die von der
Beschwerdeführerin angerufenen Rechtsordnungen in Deutschland sowie in
verschiedenen anderen Gemeinden als der Stadt Zürich. Hingegen erläutert die
Vorinstanz durchaus nachvollziehbar, weshalb aus ihrer Sicht nicht das
Eisenbahn-, sondern das Fernmelderecht des Bundes anwendbar sei und weshalb der
Beschwerdeführerin gestützt darauf keine Kostenbefreiung bzw. keine
Kostenerstattung zustehe. Die Beschwerdeführerin konnte den
verwaltungsgerichtlichen Entscheid sachgerecht beim Bundesgericht anfechten.
Die Vorinstanz verletzte demnach ihre Pflicht zur zureichenden Begründung ihres
Entscheides nicht.
3.
3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe den
wesentlichen Sachverhalt fehlerhaft festgestellt. Die Vorinstanz gehe in ihrem
Urteil fälschlicherweise davon aus, dass allein das Strassenbauprojekt die
Umlegungen der Anlagen der Beschwerdeführerin mit sich gebracht habe. Dabei
übersehe sie, dass auch die Tramgeleise und die Kanalisation erneuert worden
seien. Es sei daher erforderlich, die Anpassungen der Fernmeldeleitungen je
einem veranlassenden Infrastrukturträger zuzuordnen, was auch möglich sei.
3.2. Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den
Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren
Sachverhaltsfeststellung kann nur berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer gravierenden Rechtsverletzung (im
Sinne von Art. 95 BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
3.3. Möglicherweise könnten die erforderlichen Anpassungen an den
Fernmeldeleitungen tatsächlich mehr oder weniger klar je nach Strassenabschnitt
einem einzelnen Infrastrukturträger zugeordnet werden. Es erscheint aber nicht
als offenkundig falsch, das Strassenbauprojekt als Auslöser sämtlicher
baulicher Veränderungen an den Fernmeldeleitungen zu bezeichnen. Auch wenn
einzelne Anpassungen unmittelbar mit tram- oder kanalbaubedingten Massnahmen
zusammenhängen, so stand an deren Ursprung doch das Strassenbauprojekt. Viele
der einzelnen Massnahmen innerhalb eines Bauvorhabens hängen jeweils
gegenseitig voneinander ab. Fahrbahnveränderungen lösen Anpassungen an der
Gleisanlage und diese wiederum solche an den sich unterhalb der Oberfläche
befindenden Werkleitungen aus usw. Dass das Strassenbauprojekt auch dazu
genutzt wurde, um andere teilweise renovationsbedürftige Infrastrukturen zu
erneuern, ändert nichts daran, dass es ohne Willkür als Auslöser der Umbauten
bzw. Verlegungen angesehen werden kann.
3.4. Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich
daher nicht als offensichtlich unrichtig und sind für das Bundesgericht
verbindlich.
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin beruft sich im Wesentlichen auf Bundesrecht,
nämlich auf das Fernmelderecht einerseits sowie auf das Eisenbahn- in
Verbindung mit dem Enteignungsrecht andererseits. Ergänzend bezieht sie sich
auf kantonales oder kommunales zürcherisches Recht, insbesondere auf das
Strassengesetz des Kantons Zürich vom 27. September 1981 (StrG). Dazu führt sie
jedoch nicht aus, inwiefern das kantonale Recht von der Vorinstanz willkürlich
ausgelegt und angewendet worden sein sollte. Es ist darauf daher genauso wenig
einzugehen wie auf das ebenfalls angerufene deutsche Recht sowie auf das Recht
anderer Gemeinden. Die Beschwerdeführerin legt insofern nicht dar, weshalb die
entsprechenden Bestimmungen einschlägig oder auch nur für einen Rechtsvergleich
geeignet sein sollten bzw. inwiefern damit eine Verletzung von Bundesrecht
aufgezeigt werden könnte. Zu prüfen ist demnach einzig die Vereinbarkeit des
angefochtenen Entscheids mit dem von der Beschwerdeführerin angerufenen
Bundesgesetzesrecht.
4.2. Nach Art. 35 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10)
sind die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch
verpflichtet, den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Benutzung dieses
Bodens für Bau und Betrieb von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen zu
bewilligen, sofern diese Einrichtungen den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen
(Abs. 1). Anbieterinnen von Fernmeldediensten nehmen Rücksicht auf den Zweck
und die Nutzung des in Anspruch genommenen Grundstücks und tragen die Kosten
für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes. Sie sind verpflichtet,
ihre Leitungen zu verlegen, wenn von der Grundeigentümerin oder vom
Grundeigentümer eine Benützung des Grundstücks beabsichtigt ist, die sich mit
der Leitungsführung nicht verträgt (Abs. 2). Der Bundesrat regelt die
Einzelheiten, namentlich die Koordinationspflicht der Anbieterinnen sowie die
Voraussetzungen für die Verlegung von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen
(Abs. 3). Die Bewilligung ist in einem einfachen und raschen Verfahren zu
erteilen. Ausser kostendeckenden Gebühren darf eine Entschädigung für die
Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch nicht
beeinträchtigt, nicht verlangt werden (Abs. 4).
Gemäss Art. 76 der Verordnung vom 9. März 2007 über Fernmeldedienste (FDV; SR
784.101.1) zeigen die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im
Gemeingebrauch die Verlegung von Leitungen oder öffentlichen Sprechstellen der
Anbieterin von Fernmeldediensten unter Angabe der Gründe schriftlich an. Die
Anbieterin muss sich zur Art und Weise der Verlegung, zu deren Kosten und zur
Kostentragung äussern. Sofern keine Einigung über die Art und Weise der
Verlegung zu Stande kommt, verfügt die Eigentümerin oder der Eigentümer
dieVerlegung unter Berücksichtigung der Angaben der Anbieterin (Abs. 1). Nach
Abs. 2 der Bestimmung werden die Kosten der Verlegung in der Regel von der
Anbieterin getragen. Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch
müssen sich jedoch angemessen daran beteiligen, sofern:
a. die aktuelle Lage der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle ihrem
ausdrücklichen Anliegen entspricht;
b. sie die Leitung für eigene Zwecke mitbenützen;
c. die Verlegung der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle innerhalb eines
Jahres seit der Erstellung verlangt wird;
d. die Kosten anderer zumutbarer Massnahmen tiefer wären als diejenigen der
Verlegung.
Erfolgt die Verlegung zu Gunsten Dritter, so sind diese in das Verfahren
einzubeziehen. Sie haben sich angemessen an den Kosten der Verlegung zu
beteiligen (Abs. 3).
4.3. Unter eisenbahnrechtlichen Gesichtspunkten fällt vor allem die Anwendung
von Art. 18 ff. des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101)
in Betracht. Gemäss Art. 31 Abs. 2 EBG gehen namentlich die durch Erstellung
einer neuen Kreuzung oder Änderung einer bestehenden Kreuzung entstehenden
Kosten für Bau, Unterhalt und Erneuerung sowie für alle vorübergehenden und
dauernden Massnahmen im Interesse der Verhütung von Schäden an der
Kreuzungsstelle zu Lasten des jeweiligen Bauherrn. Für die Benützung des
Eigentums der Eisenbahn durch private Anlagen kann das Eisenbahnunternehmen
eine angemessene Vergütung verlangen (...).
Im Übrigen richten sich allfällige Entschädigungsansprüche im Zusammenhang mit
dem Eisenbahnrecht nach dem Enteignungsrecht des Bundes. Gemäss Art. 19 des
Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) sind insbesondere
bei der Festsetzung der Entschädigung alle Nachteile zu berücksichtigen, die
dem Enteigneten aus der Entziehung oder Beschränkung seiner Rechte erwachsen.
Demnach sind zu vergüten:
a. der volle Verkehrswert des enteigneten Rechtes;
b. wenn von einem Grundstück oder von mehreren wirtschaftlich zusammenhängenden
Grundstücken nur ein Teil in Anspruch genommen wird, auch der Betrag, um den
der Verkehrswert des verbleibenden Teils sich vermindert;
c. alle weitern dem Enteigneten verursachten Nachteile, die sich nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge als Folge der Enteignung voraussehen lassen.
5.
5.1. Das Recht der Beschwerdeführerin zur Benutzung des im Gemeingebrauch
stehenden Bodens, der vom fraglichen Strassenbauprojekt betroffen ist, ist
unter den Verfahrensbeteiligten nicht strittig. Umstritten ist einzig die
Kostentragungspflicht der Beschwerdeführerin.
5.2. Nach BGE 131 II 420 folgt die Kostentragung bei der bahnbaubedingten
Umlegung von im Strassenkörper verlegten Werk- und Versorgungsleitungen
ausschliesslich dem Eisenbahn- und Enteignungsrecht und nicht dem
Fernmelderecht. Die Vorinstanz folgerte daraus im Umkehrschluss, dass ebenfalls
einzig das Fernmelderecht anwendbar sei, wenn die Verlegung der Leitungen nicht
bahnbaubedingt sei, sondern auf anderen Ursachen beruhe. Dies ist nicht zu
beanstanden, sondern logische Folge des zitierten Urteils. Mit dem
Verwaltungsgericht ist aus BGE 131 II 420 abzuleiten, dass sich bei einem
gemischten Projekt die Leitungsverlegungskosten einheitlich nach dem für das
Gesamtbauvorhaben gemäss funktioneller Betrachtung überwiegenden Gesichtspunkt
und dem damit verbundenen Recht richten. Im vorliegenden Fall war das
Strassenbauprojekt und nicht die bauliche Anpassung der Tramgeleise Auslöser
der Leitungsverlegung, wie die Vorinstanz für das Bundesgericht verbindlich
festgestellt hat (vgl. E. 3). Im Vordergrund steht somit das Verhältnis der
Beschwerdeführerin als Konzessionärin von Fernmeldediensten zum Gemeinwesen,
d.h. hier der Stadt Zürich, als Grundeigentümerin und Bauherrin des
Strassenbauprojekts und nicht zu den beteiligten Verkehrsbetrieben. Jedenfalls
die Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) sind ohnehin der Stadt Zürich zuzurechnen
(vgl. E. 6.4).
5.3. Die Kostentragungsfolge untersteht demnach entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin dem Fernmelde- und nicht dem Eisenbahn- und
Enteignungsrecht.
6.
6.1. Nach Art. 35 Abs. 2 FMG tragen die Anbieterinnen von Fernmeldediensten die
Kosten für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes und sind
verpflichtet, ihre Leitungen zu verlegen, wenn von der Grundeigentümerin oder
vom Grundeigentümer eine Benützung des Grundstücks beabsichtigt wird, die sich
mit der Leitungsführung nicht verträgt. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht,
der Wortlaut sei nicht klar und will auf dem Weg der Auslegung durch
teleologische Reduktion aus der Bestimmung ableiten, dass sie nicht die Kosten
für die Verlegung der Leitungen zu tragen habe, die sich nicht unmittelbar aus
dem Hauptzweck des in Frage stehenden Gemeingebrauchs, d.h. hier aus der
Nutzung durch den Strassenverkehr, ergeben.
6.2. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen
Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente (sog. Methodenpluralismus, vgl. BGE
140 IV 28 E. 4.3.1 S. 34; 133 III 175 E. 3.3.1 S. 178). Dabei kommt es
namentlich auf den Sinn und Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden
Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 141 II
220 E. 3.3.1 S. 225; 138 IV 232 E. 3 S. 234 f.; je mit Hinweisen).
6.3. Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, der
Gesetzgeber habe die Verlegungskosten zulasten der Anbieterin von
Fernmeldediensten nicht auf spezielle mit dem widmungsgemässen Gemeingebrauch
zusammenhängende Änderungen wie dem bestimmungsgemässen verkehrstechnischen
Widmungszweck beschränken und insbesondere unterirdische Anpassungen von der
Regelung ausnehmen wollen. Der Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 FMG ist insofern
denn auch eindeutig: Beabsichtigt die Eigentümerin oder der Eigentümer des
Grundstücks im Gemeingebrauch eine Benützung des Grundstücks, die sich mit der
Leitungsführung nicht verträgt, ist die Anbieterin von Fernmeldediensten zur
Verlegung der Leitungen verpflichtet. Die Frage der Verteilung der dadurch
anfallenden Kosten wird in Art. 76 Abs. 2 FDV geregelt, der sich auf die klare
Delegationsnorm von Art. 35 Abs. 3 FMG stützt. Darin ist als Grundsatz
vorgesehen, dass die Fernmeldediensteanbieterinnen die Kosten zu tragen haben.
Die Ausnahmen davon werden in der Verordnung ausdrücklich aufgezählt. Der
Gesetzgeber ging dabei grundsätzlich davon aus, dass für die Eigentümer von
Boden im Gemeingebrauch, hauptsächlich die Kantone und Gemeinden, keine
Mehrbelastungen entstehen sollten (vgl. BBl 1996 III 1438). Ein
Ausnahmetatbestand gemäss der entsprechenden Aufzählung von Art. 76 Abs. 2 FDV
liegt hier nicht vor. Aus der Bestimmung von Art. 76 Abs. 2 lit. c FDV, wonach
eine Ausnahme gilt, wenn die Verlegung der Leitung innerhalb eines Jahres seit
der Erstellung verlangt wird, lässt sich im Gegenteil ableiten, dass dies
andernfalls gerade nicht zutreffen soll.
Als Regel gilt mithin, dass die Eigentümerinnen und Eigentümer den
Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Nutzung des Bodens unentgeltlich zu
bewilligen, dafür aber mit Ausnahme der in Art. 76 Abs. 2 FDV explizit
bezeichneten Sondertatbestände auch keine Kosten im Zusammenhang mit den
Fernmeldeinfrastrukturen zu tragen haben. Die Nutzung des Bodens durch die
Eigentümer bleibt zwar prioritär, indem die Fernmeldeanbieterin zur Verlegung
ihrer Leitungen verpflichtet ist, wenn die Eigentümer die Nutzung ändern bzw.
überarbeiten oder renovieren. Diese Priorisierung beschränkt sich aber nicht
auf eine einzige bestimmte Nutzung, soweit eine solche überhaupt bestimmbar
erscheint. Keine Auslegungsmethode legt in diesem Sinne nahe, dass die in Art.
35 Abs. 2 FMG vorgesehene Verpflichtung der Fernmeldeanbieterinnen zur
Leitungsverlegung bzw. die in Art. 76 Abs. 2 FDV enthaltene Regel zur
Kostentragung nur dann gelten soll, wenn die Nutzung durch die Grundeigentümer
in einer bestimmten Art und Weise bzw. einzig nach dem Hauptzweck der Widmung
des Bodens im Gemeingebrauch erfolgt. Für die von der Beschwerdeführerin
geforderte teleologische Reduktion besteht weder Bedarf noch Anlass. Im Übrigen
erscheint die Führung von öffentlichen Werkleitungen im Strassenraum aus
heutiger Sicht keineswegs als unüblich. Gerade die Erstellung und der Betrieb
einer öffentlichen Kanalisation zur Ableitung von Abwässern zählt zu den
Aufgaben des Gemeinwesens und fällt unter den Begriff der Benützung des
Grundstücks gemäss Art. 35 Abs. 2 FMG. Analoges gilt für Tramlinien, die in
aller Regel und häufig kombiniert mit dem Strassenverkehr auf öffentlichem
Grund verlegt werden.
6.4. Die Beschwerdeführerin beantragt gestützt auf Art. 76 Abs. 3 FDV, die
"veranlassenden Dritten" müssten sich an den Kosten beteiligen. In der
Beschwerdebegründung nennt sie dazu einzig das Werk Entsorgung + Recycling
Zürich (ERZ) und die Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ). Inwiefern allenfalls die
Forchbahn AG als unabhängige Dritte zur Kostentragung beizuziehen wäre, legt
die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeschrift nicht dar, weshalb darauf
auch nicht einzugehen ist (vgl. E. 1.3). Da die von der Beschwerdeführerin als
selbständige Kostenpflichtige bezeichneten Einheiten bisher nicht ins Verfahren
einbezogen worden sind, käme ohnehin einzig in Betracht, das Verfahren gänzlich
von vorne aufzurollen, wie sich das diesfalls aus allgemeinen prozessualen
Prinzipien sowie aus dem klaren Wortlaut von Art. 76 Abs. 3 FDV ergäbe. Hierzu
besteht jedoch kein Anlass.
Das Werk Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) ist organisatorisch eine
Dienstabteilung der Stadt Zürich, und die Verkehrsbetriebe Zürich [VBZ] stellen
als öffentlich-rechtliche Anstalt eine Verwaltungsabteilung der Stadt Zürich
dar. Sie lassen sich damit funktionell und organisatorisch nicht von der Stadt
als Hoheitsträgerin unterscheiden. Grundeigentümerin des beanspruchten Bodens
im Gemeingebrauch ist die Stadt Zürich mit allen ihren Dienst- und
Verwaltungseinheiten, mithin auch mit dem Werk Entsorgung + Recycling Zürich
(ERZ) und den Verkehrsbetrieben Zürich (VBZ). Es handelt sich somit nicht um
begünstigte unabhängige Dritte, die in Anwendung von Art. 76 Abs. 3 FDV
selbständig zur Kostentragung beigezogen werden könnten.
6.5. Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Wettbewerbsverzerrung bzw. einen
Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten. Da sie
insofern keine andere Bestimmung des Bundesrechts und insbesondere des
Bundesverfassungsrechts nennt, ist davon auszugehen, dass sie dies im Rahmen
der Auslegung des Fernmeldegesetzes geltend macht. Die Beschwerdeführerin
verweist in diesem Zusammenhang namentlich auf das glasfaserbasierte
Breitbandnetz ("ewz-zürinet") des Elektrizitätswerks der Stadt Zürich (ewz).
Das Strassenbauprojekt Forchstrasse enthält jedoch keinen Glasfaserbau. Das
Elektrizitätswerk erweiterte im Projektbereich lediglich das bestehende
Versorgungsnetz, so unter anderem die öffentliche Beleuchtung, ohne dass
dadurch Anpassungen an den Leitungsanlagen der Beschwerdeführerin ausgelöst
wurden. Es verstösst daher nicht gegen Bundesrecht, wenn die Vorinstanz darauf
nicht vertieft eingegangen ist.
6.6. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach das Fernmelderecht des Bundes
nicht.
7.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen die
Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV. Es kann hier offen bleiben, ob überhaupt ein
Eingriff in dieses Grundrecht vorliegt. So oder so würde ein solcher auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage in Art. 35 FMG in Verbindung mit Art. 76 FDV
beruhen und im offenkundigen öffentlichen Interesse liegen. Schliesslich wäre
er auch verhältnismässig und namentlich angesichts der Rechtslage, wonach die
Beschwerdeführerin den öffentlichen Boden kostenlos benutzen kann, zumutbar.
Der angefochtene Entscheid verletzt mithin auch nicht die Eigentumsgarantie.
8.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs.1, Art. 65 BGG). Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen, praxisgemäss auch nicht der
obsiegenden Stadt Zürich (vgl. Art. 68 BGG sowie BGE 134 II 117 E. 7 S. 118
f.).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat von Zürich, dem
Regierungsrat des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, 3. Kammer, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. November 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
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