I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.229/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_229/2015
Arrêt du 9 mars 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, représentés par
Me Boris Vittoz, avocat,
recourants,
contre
Pro Natura Fribourg, rte de la Fonderie 8C, case postale 183, 1705 Fribourg,
représentée par Me Telmo Vicente, avocat,
intimée,
Commune de Massonnens, chemin sur la Vella 1, 1692 Massonnens,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat
de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
Objet
plan d'affectation,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour
administrative, du 6 mars 2015.
Faits :
A.
A.A.________ et B.A.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 816 de la
Commune de Massonnens, affectée en zone agricole. Un bâtiment agricole y est
implanté. En 2003, en vertu d'une autorisation de construire délivrée selon une
procédure simplifiée par la commune, les propriétaires ont réalisé divers
travaux pour transformer le bâtiment en buvette et y ont aménagé des boxes à
chevaux. Vu la nullité de cette autorisation, une nouvelle demande de permis de
construire a été déposée; celle-ci a été rejetée. Le 13 mai 2008, la Direction
cantonale de la sécurité et de la justice a prononcé la fermeture du gîte.
En 2011, la Commune de Massonnens a entrepris une modification de son plan
d'aménagement local (PAL). Le projet prévoit notamment la modification n° 16
portant sur le classement en zone de loisirs de la parcelle n° 816. En dépit du
préavis défavorable du Service cantonal des constructions et de l'aménagement
(SeCA), la Commune a mis le PAL à l'enquête publique, puis levé l'opposition de
l'association Pro Natura que le projet avait suscitée. Le 28 mars 2014, dans un
préavis de synthèse d'examen final, le SeCA s'est prononcé négativement sur le
changement d'affectation de la parcelle n° 816.
B.
Par décision du 16 juillet 2014, la Direction cantonale de l'aménagement, de
l'environnement et des constructions (DAEC) a prononcé l'approbation partielle
de la révision générale du PAL. Elle a notamment refusé l'affectation en zone
de loisirs de la parcelle n° 816. A cette même occasion, la DAEC a admis
l'opposition de Pro Natura. La IIe Cour administrative du Tribunal cantonal
fribourgeois a confirmé ces décisions par arrêt du 6 mars 2015.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et
B.A.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce
sens que la modification n° 16 du plan d'aménagement local de la Commune de
Massonnens et l'art. 19 du règlement cantonal [ recte : communal] d'urbanisme
sont approuvés, les oppositions y relatives étant levées. Subsidiairement, les
recourants concluent à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la
cause à la cour cantonale, plus subsidiairement à la DAEC.
La cour cantonale et la DAEC renvoient aux considérants de l'arrêt attaqué et
concluent au rejet du recours. Pro Natura se détermine et conclut également au
rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial (ARE)
indique adhérer au refus du changement d'affectation de la parcelle. Les
recourants persistent dans leurs conclusions.
Par ordonnance du 1er juin 2015, le Président de la Ire Cour de droit public a
admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants, traitée comme
demande de mesures provisionnelles.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale
confirmant le refus de modifier l'affectation d'un terrain. Le recours est dès
lors en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les
art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF
n'étant réalisée. Les recourants, propriétaires de la parcelle litigieuse, sont
particulièrement touchés par l'arrêt attaqué. Ils disposent dès lors de la
qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de
recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
recours.
2.
Les recourants font valoir deux griefs, étroitement liés, qu'il convient en
l'occurrence d'examiner ensemble. Ils se plaignent tout d'abord d'une
constatation lacunaire des faits dès lors que l'arrêt attaqué ne mentionnerait
pas les assurances que les autorités leur auraient données quant à
l'acceptation d'un changement d'affectation. Les recourants en déduisent
ensuite que les autorités auraient adopté un comportement contradictoire et
violé le principe de la bonne foi en refusant le changement d'affectation en
dépit des assurances données en ce sens.
2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à
l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut
critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation
du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte - en
particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire (
ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226
consid. 4.2 p. 234) - et pour autant que la correction du vice soit susceptible
d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend se prévaloir de
constatations de faits différentes de celles de l'autorité précédente, il doit
expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception
prévue par l'art. 97 al. 1 LTF seraient réalisées. A défaut, il n'est pas
possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui retenu dans
l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur
des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur
l'appréciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404
consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arrêts cités).
Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers
doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 561). De ce principe général découle le
droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses
relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid.
8.3.1 p. 53; 136 I 254 consid. 5.2 p. 261). Le principe de la bonne foi protège
le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met
dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.3 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1
p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administré se soit
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que
l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur
la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69
consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637).
2.2.
2.2.1. Tant la cour cantonale que les recourants discutent indistinctement la
bonne foi par rapport à la réalisation des travaux d'aménagement nécessaires à
l'exploitation d'un gîte (en 2003) et par rapport à l'engagement des frais liés
à la nouvelle planification. Pourtant, est seule litigieuse cette seconde
question dans la présente procédure. En effet, contestant le refus de la
modification du PAL, les recourants ne peuvent se prévaloir de la protection de
leur bonne foi qu'à l'égard des dispositions qu'ils ont prises dans la
perspective d'un changement d'affectation. Tel n'est pas le cas des travaux
d'aménagement et de transformation effectués en 2003. A cette époque de la
réalisation des travaux, les recourants pouvaient tout au plus se croire - à
tort - au bénéfice d'une autorisation de construire valable. C'est donc tout au
plus dans le cadre d'une demande d'autorisation de construire a posteriori
auprès de l'autorité compétente que les recourants pouvaient faire valoir leur
bonne foi. Or, les décisions de refus d'autorisation puis de fermeture de
l'établissement sont entrées en force et ne font pas l'objet de la présente
procédure. La question de savoir si les recourants étaient de bonne foi
lorsqu'ils ont réalisé les travaux est par conséquent sans pertinence.
A cet égard, Pro Natura émet des doutes quant aux dispositions que les
recourants auraient prises sur la base d'assurances données qu'un changement
d'affectation serait adopté. Les recourants n'auraient pas démontré avoir
engagé des dépenses en relation avec cette procédure. Cette question peut
demeurer indécise, étant donné que, pour les raisons exposées ci-dessous, les
recourants ne sauraient être protégés dans leur bonne foi.
2.2.2. Contestant l'état de fait de l'arrêt attaqué, les recourants se réfèrent
essentiellement à des éléments démontrant que les autorités communales ou
régionales (à savoir le préfet) auraient soutenu, voir instigué, la démarche de
modification du PAL. Or, la cour cantonale a admis que la commune avait
toujours été favorable à l'exploitation du gîte sur son territoire. Au
demeurant, l'approbation du plan par la commune en dépit d'un préavis négatif
du canton démontre sans ambiguïté sa position. Cela étant, cette autorité (ni
le préfet) n'est quoi qu'il en soit pas seule compétente pour adopter le plan
d'affectation - ce que les recourants savaient -, de sorte que les éventuelles
garanties qu'elle aurait pu donner n'étaient pas suffisantes pour laisser
croire de bonne foi que le principe du changement d'affectation était acquis.
Quant à l'autorité cantonale d'approbation du plan, il n'apparaît pas qu'elle
ait indiqué aux recourants que la modification du PAL était garantie. Les
recourants affirment en effet de manière appellatoire que l'idée d'un
changement d'affectation de la parcelle aurait été "promue" par le SeCA. Les
pièces du dossier auxquelles les recourants se réfèrent à cet égard sont en
grande partie leurs propres écritures ou des courriers de la commune, ce qui
est sans pertinence. Les seuls autres éléments du dossier sur lesquels les
recourants s'appuient sont une note de séance du 29 mai 2008 et une
correspondance du 10 juillet 2008 adressée par le SeCA aux recourants. De la
première, il ressort tout au plus que le représentant de la commune - et non le
SeCA lui-même ni la DAEC - décrivait le changement de zone comme une solution
proposée par le SeCA, ce que ne démontre en aucun cas les éventuelles prises de
position de cette autorité. Au contraire, il ressort de la seconde pièce (qui
se réfère expressément à une correspondance de la DAEC au préfet) que les
changements d'affectation évoqués "n'avaient que peu de chance d'aboutir", dès
lors, notamment, que la "condition concernant la justification de la
localisation semblait d'ores et déjà difficilement démontrable".
Quant aux diverses exigences de respect des normes - liées à l'exploitation
d'un établissement public, mais non au droit de l'aménagement du territoire -
imposées par d'autres services cantonaux, elles ne pouvaient conforter les
recourants dans l'idée que le changement d'affectation de leur parcelle allait
être admis. Les comportements ou indications de ces autorités, non compétentes
en matière d'aménagement du territoire, ne pouvaient engager le SeCA ou la
DAEC.
Enfin, le cas diffère complétement de l'ATF 108 Ib 377 cité par les recourants,
dans lequel la commune avait délivré à l'acquéreuse d'une parcelle une
attestation du caractère immédiatement constructible de l'immeuble, maintenu en
zone de villa et chalet lors de l'adoption du plan d'affectation cinq ans
auparavant, puis délivré un permis de construire entré en force; la
constatation ultérieure de la nature forestière de la parcelle ne pouvait dans
ce cas être ensuite opposée à la propriétaire sauf à violer le principe de la
bonne foi. Les recourants se bornent à affirmer que leur situation est
comparable à cette affaire, sans expliquer en quoi ce serait le cas. Force est
au contraire de constater que la parcelle des recourants n'a jamais été classée
en zone constructible, que, partant, la commune n'a jamais été compétente pour
délivrer une autorisation de construire ni une attestation du caractère
constructible et, enfin, ainsi qu'on l'a déjà relevé, qu'il est question ici
d'un changement d'affectation dans le cadre d'une nouvelle planification et non
de la délivrance d'une autorisation de construire.
En définitive, les recourants ne démontrent pas en quoi des assurances leur
auraient été données par les autorités compétentes quant à un éventuel
changement d'affectation de leur parcelle, de sorte qu'ils ne sauraient se
prévaloir du principe de la bonne foi pour solliciter une dérogation aux règles
légales. Il n'y a ainsi pas lieu d'évaluer l'intérêt à la protection de leur
bonne foi face à l'intérêt public à la correcte application du droit, en
particulier au respect du principe de la séparation du bâti et du non bâti.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais de
leurs auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). L'intimée Pro Natura
obtenant gain de cause avec l'aide d'un avocat, elle a droit à des dépens, à la
charge des recourants (art. 68 al. 1 LTF).
Conformément aux observations émises par l'ARE, l'arrêt attaqué est confirmé en
tant qu'il concerne la planification de la parcelle n° 816 de la Commune de
Massonnens, seul objet du présent litige qui ne porte pas sur le reste de la
planification communale.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Les recourants verseront à l'intimée la somme de 1'500 fr. à titre de dépens
pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Commune de
Massonnens, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des
constructions de l'Etat de Fribourg, au Tribunal cantonal de l'Etat de
Fribourg, IIe Cour administrative, et à l'Office fédéral du développement
territorial.
Lausanne, le 9 mars 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Sidi-Ali
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