I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.228/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_228/2015
Urteil vom 20. April 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Györffy,
gegen
Kantonspolizei Zürich, Kommando,
Kasernenstrasse 29, Postfach, 8026 Zürich.
Gegenstand
Polizeiliches Handeln und Wegweisung,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 18. März 2015 des Obergerichts des Kantons
Zürich, III. Strafkammer.
Sachverhalt:
A.
Im Anschluss an den offiziell bewilligten Anlass zum "Tag der Arbeit" am 1. Mai
2011 in der Stadt Zürich hielt sich A.________ in einer grösseren Menschenmenge
im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz auf. Ab ca. 16.30 Uhr bildeten die
Stadtpolizei Zürich und Kantonspolizei Zürich um die Anwesenden einen Kordon.
In der Folge konnten nur noch Personen, welche nach Einschätzung der
Einsatzkräfte klarerweise nicht als Teilnehmer einer unbewilligten
Nachdemonstration in Frage kamen, das Gelände ungehindert verlassen. Um 17.30
Uhr wurde A.________ in Gewahrsam genommen und als eine von insgesamt 542
Personen zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung durch die Kantonspolizei in
die Polizeikaserne überführt. Dort verfügte die Kantonspolizei eine Wegweisung,
nach welcher es A.________ ab 20.30 Uhr für 24 Stunden untersagt sei, ein
bestimmtes Gebiet in der Zürcher Innenstadt (die Stadtkreise 1, 4 und 5) zu
betreten oder sich darin aufzuhalten. Während von den 542 in die Polizeikaserne
überführten Personen 45 wegen diverser Vergehen und Übertretungen angezeigt und
29 der Jugend- oder Staatsanwaltschaft zugeführt wurden, wurde A.________ am 1.
Mai 2011 um 20.50 Uhr aus der Polizeikaserne entlassen, ohne dass gegen ihn
strafrechtliche Vorwürfe erhoben wurden.
B.
Am 2. Mai 2011 ersuchte A.________ bei der Kantonspolizei um die Aufhebung der
Wegweisung sowie die Feststellung, dass die Festnahme und die Wegweisung
rechtswidrig gewesen seien. Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich nahm
die Eingabe als Rekurs entgegen und wies das Begehren am 30. März 2012 ab. Eine
von A.________ dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich am 7. Februar 2013 ebenfalls ab.
Bereits am 7. Mai 2011 gelangte A.________ ausserdem ans Bezirksgericht Zürich
als Zwangsmassnahmengericht und beantragte im Wesentlichen die Feststellung der
Unrechtmässigkeit der Festhaltung im Rahmen des Polizeieinsatzes vom 1. Mai
2011 sowie der Verletzung des Rechts, jederzeit ein Gericht anzurufen. Das
Bezirksgericht als Zwangsmassnahmengericht trat am 10. Mai 2011 und
wiedererwägungsweise am 6. Oktober 2011 auf die Eingabe nicht ein, wogegen
A.________ Beschwerde ans Obergericht des Kantons Zürich erhob. Das Obergericht
sistierte das Verfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids über
die beim Verwaltungsgericht hängige Beschwerde von A.________.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2013 gelangte
A.________ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht. Mit Urteil vom 22. Januar 2014 hiess das Bundesgericht die
Beschwerde teilweise gut. Es kam zum Schluss, die rund einstündige Festhaltung
im Rahmen der Einkesselung sowie der anschliessende knapp dreieinhalbstündige
polizeiliche Gewahrsam zur vertieften Identitätsfeststellung stellten im
Verbund mit den einschneidenden Modalitäten eine Freiheitsentziehung im Sinne
von Art. 31 Abs. 4 BV dar. Damit falle die Beurteilung dieser Massnahmen in die
Zuständigkeit des Zwangsmassnahmengerichts. Das Bundesgericht hob das Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2013 auf und überwies die Angelegenheit
zur weiteren Amtshandlung im Sinne der Erwägungen an das Obergericht des
Kantons Zürich (Urteil 1C_354/2013 vom 22. Januar 2014). Am 5. Februar 2014
hiess das Obergericht die Beschwerde von A.________ gegen die
Nichteintretensverfügung des Zwangsmassnahmengerichts vom 6. Oktober 2011 gut,
hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache ans
Zwangsmassnahmengericht zurück.
D.
Mit Verfügung vom 24. November 2014 stellte das Bezirksgericht als
Zwangsmassnahmengericht fest, die A.________ betreffenden polizeilichen
Massnahmen vom 1. Mai 2011 - nämlich die Festhaltung im Rahmen der
Einkesselung, der anschliessende Gewahrsam sowie die Wegweisung - seien
rechtmässig gewesen. Mit Beschluss vom 18. März 2015 wies das Obergericht des
Kantons Zürich eine von A.________ gegen die Verfügung des Bezirksgerichts
erhobene Beschwerde ab.
E.
Gegen den Beschluss des Obergerichts hat A.________ am 28. April 2015
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben.
Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Feststellung,
dass seine Festhaltung im Rahmen der Einkesselung und der anschliessende
Polizeigewahrsam am 1. Mai 2011 rechtswidrig gewesen seien, ihn namentlich in
seinen Rechten auf persönliche Freiheit bzw. Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2
BV), Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV, Art. 11 EMRK) sowie Meinungs- und
Informationsfreiheit bzw. Freiheit der Meinungsäusserung (Art. 16 BV, Art. 10
EMRK) verletzt und einen unzulässigen Freiheitsentzug dargestellt bzw. sein
Recht auf Freiheit verletzt hätten (Art. 31 BV, Art. 5 EMRK). Zudem sei
festzustellen, dass die am 1. Mai 2011 ihm gegenüber ausgesprochene Wegweisung
rechtswidrig gewesen sei und ihn namentlich in seinen Rechten auf persönliche
Freiheit bzw. Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV), Versammlungsfreiheit (Art.
22 BV, Art. 11 EMRK), Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK) sowie Meinungs-
und Informationsfreiheit bzw. Freiheit der Meinungsäusserung (Art. 16 BV, Art.
10 EMRK) verletzt habe. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit diese nach Vornahme weiterer Abklärungen und Durchführung
eines Beweisverfahrens neu entscheide. Die Vorinstanz hat auf eine
Stellungnahme verzichtet. Die Kantonspolizei liess sich nicht vernehmen.
F.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung hat die Angelegenheit am 20. April 2016
in öffentlicher Sitzung beraten und entschieden.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, mit dem die
Rechtmässigkeit vorbeugender, verwaltungsrechtlicher Polizeimassnahmen bejaht
wird. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer hat am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. a und b BGG). Weil die
umstrittenen Massnahmen nur einen bestimmten Zeitraum am 1. und 2. Mai 2011
betrafen und der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann, ist das
zur Bejahung der Beschwerdelegitimation grundsätzlich erforderliche aktuelle
praktische Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Massnahmen (Art. 89
Abs. 1 lit. c BGG) dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend
allerdings abzusehen, da die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen
Fragen sich unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im
Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BGE 138 II
42 E. 1.3 S. 45; 137 I 120 E. 2.2 S. 123; 136 II 101 E. 1.1 S. 103; je mit
Hinweisen). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten (vgl. aber
E. 4.1 hiernach).
2.
Der Beschwerdeführer beanstandet die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung.
Die Vorinstanz habe den Anspruch auf eine faires Verfahren und auf
Waffengleichheit sowie Art. 13 EMRK verletzt, indem sie entgegen seiner
Darlegungen und unter Ausserachtlassung verschiedener Aspekte auf die
Vorbringen der Kantonspolizei abgestellt und diese durch eigene Mutmassungen
ergänzt habe, obschon hierfür keine tragfähige Grundlage in den Akten bestanden
habe und durch die Abnahme von Beweisen wesentliche Aufschlüsse zu erwarten
gewesen wären bzw. die Feststellung des Sachverhalts mit der erforderlichen
Klarheit und Präzision möglich gewesen wäre. Die Vorinstanz habe willkürliche
Annahmen getroffen, den entscheidwesentlichen Sachverhalt unvollständig
festgestellt und seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
sowie § 57 und 60 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom
24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) verletzt, indem sie auf von ihm angebotene Beweise
und gestellte Beweisanträge nicht eingegangen sei. Der Beschwerdeführer ist der
Ansicht, die Vorinstanz hätte weitere Akten der Kantonspolizei und der
Stadtpolizei beiziehen müssen, und zwar nicht nur allfällige weitere Akten in
Bezug auf den Beschwerdeführer selbst, sondern auch die Akten, die zum
Polizeieinsatz allgemein bestünden, zur Gesamtsituation und zum gesamthaften
Vorgehen der Kantonspolizei und der Stadtpolizei, insbesondere die
massgeblichen Lagebeurteilungen, Einsatzbefehle und die Dokumentation des
effektiven Ablaufs.
2.1. Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt
zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese
Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht (Abs. 2). Von der beschwerdeführenden Person kann die
Feststellung des Sachverhalts wiederum nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (Art. 9 BV) ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des
Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1
BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2
BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor
Bundesgericht nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der
Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) gehört das Recht des
Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden
Entscheids zur Sache zu äussern sowie das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und
formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel. Indes kann der Richter
das Beweisverfahren schliessen, wenn die Anträge nicht erhebliche Tatsachen
betreffen. Gleichermassen kann er Beweisanträge ohne Verletzung des rechtlichen
Gehörs ablehnen, wenn er aufgrund bereits abgenommener Beweise seine
Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter
Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 141 I 60 E. 3.3 S. 64 mit Hinweis).
2.2.
2.2.1. Die Vorinstanz stellte in tatsächlicher Hinsicht zusammenfassend fest,
der Beschwerdeführer habe sich am Nachmittag des 1. Mai 2011 im Kreis von
Personen aufgehalten, welche als Teilnehmer einer nicht bewilligten und
möglicherweise gewalttätigen Demonstration in Frage gekommen seien, und es habe
nicht von vornherein ausgeschlossen werden können, dass der Beschwerdeführer an
einer solchen Demonstration teilgenommen hätte. Was die tatsächliche Situation
im Raum Helvetiaplatz/Kanzleiareal unmittelbar vor der polizeilichen
Einkesselungsaktion sowie das zu erwartende weitere Geschehen angeht, hat die
Vorinstanz in erster Linie darauf abgestellt, wie die Polizei die Lage
seinerzeit beurteilt und im Laufe des Verfahrens beschrieben hat.
2.2.2. In ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz vom 15. Januar 2015 hat die
Kantonspolizei festgehalten, am 1. Mai 2011 gegen 16.30 Uhr habe sich aus dem
Kanzleiareal heraus eine grosse Zahl von teilweise vermummten Leuten zu einem
Demonstrationszug formiert. Zusätzlich verwies die Kantonspolizei auf ihre in
den Akten liegende Medienmitteilung vom 1. Mai 2011, wonach von der
linksautonomen Szene dazu aufgerufen worden sei, sich im Anschluss an die
offiziell bewilligte 1. Mai-Kundgebung im Kanzleiareal zu versammeln und wonach
sich nach anfänglicher Ruhe gegen 16.30 Uhr ein Zug von teilweise vermummten
Personen vom Kanzleiareal aus in Bewegung habe setzen wollen, wobei die
Polizeikräfte mit Wurfgeschossen angegriffen worden seien. Schon in den
erwähnten Verfahren vor der Sicherheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht
(vgl. Sachverhalt Lit. B) hatte die Kantonspolizei erklärt, am Nachmittag des
1. Mai 2011 seien auf dem Helvetiaplatz und dem Kanzleiareal ein steter
Personenzufluss bemerkbar und insbesondere auf dem Kanzleiareal klare Tendenzen
zu einer Mobilisierung zwecks einer unbewilligten Nachdemonstration erkennbar
gewesen. Diese Situation sowie die Erfahrungen aus den vergangenen Jahren, in
welchen unbewilligte Nachdemonstrationen am 1. Mai immer wieder zu verletzten
Personen und massiven Sachbeschädigungen geführt hätten, hätten darauf
schliessen lassen, dass eine gewaltsame Nachdemonstration bevorstehe.
2.2.3. Zwar hat die Kantonspolizei im Laufe des Verfahrens vor dem
Bezirksgericht und der Vorinstanz sowie bereits im Verfahren vor der
Sicherheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht ihre Einschätzung der
tatsächlichen Situation im Raum Helvetiaplatz/Kanzleiareal unmittelbar vor der
polizeilichen Einkesselungsaktion sowie des zu erwartenden weiteren Geschehens
teilweise eher vage beschrieben. Die Vorinstanz konnte sich bei ihrem Entscheid
aber letztlich auf mehrere, sich ergänzende und nicht widersprechende
Verlautbarungen und Stellungnahmen der Kantonspolizei abstützen, sodass sie
sich insgesamt ein genügend zuverlässiges Bild über die für den Entscheid
wesentlichen tatsächlichen Umstände machen konnte. Zudem hat sie sich mit den
tatsächlichen Vorbringen des Beschwerdeführers auseinandergesetzt und diese
jedenfalls nicht in willkürlicher Weise gewürdigt. Die Vorinstanz konnte den
Akten in genügender Weise entnehmen, wie sich die Situation am 1. Mai 2011 im
Raum Helvetiaplatz/Kanzleiareal präsentiert hat.
Mangels Hinweisen darauf, dass die Polizei die Situation unmittelbar vor der
Einkesselungsaktion nicht richtig eingeschätzt bzw. falsch oder unvollständig
wiedergegeben hätte, durfte die Vorinstanz - ohne in Willkür zu verfallen -
davon ausgehen, dass am 1. Mai 2011 gegen 16.30 Uhr eine vom Kanzleiareal
ausgehende unbewilligte Demonstration unmittelbar bevorstand. Daran ändern die
Ausführungen des Beschwerdeführers nichts, er habe die Stimmung die ganze Zeit
über als sehr friedlich und entspannt empfunden und von einer bevorstehenden
Nachdemonstration sei nichts wahrzunehmen gewesen. Willkürfrei hat die
Vorinstanz darauf hingewiesen, dass die mit einem grossen Aufgebot an
verschiedenen Stellen präsente Polizei einen besseren Überblick über die
Situation haben musste als der Beschwerdeführer. Aufgrund der von der
Kantonspolizei geschilderten Umstände, namentlich dass sich die versammelten
Personen teilweise vermummt haben und Polizeikräfte mit Wurfgeschossen
angegriffen worden sind, sowie unter Mitberücksichtigung der Erfahrungen aus
vergangenen Jahren erscheint auch die Prognose der Kantonspolizei haltbar, dass
eine sich aus dem Kanzleiareal heraus bildende Nachdemonstration wahrscheinlich
mit gewalttätigen Ausschreitungen verbunden gewesen wäre.
Eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vermag der Beschwerdeführer auch
nicht darzutun, indem er vorbringt, die Polizei habe die im Raum Helvetiaplatz/
Kanzleiareal anwesenden Personen unabhängig von konkreten Anzeichen für eine
unbewilligte Nachdemonstration einkesseln wollen und dies schliesslich auch
getan. Aufgrund der Schilderung der Situation durch die Kantonspolizei ist
vielmehr davon auszugehen, die Polizei habe die anwesenden Personen
eingekesselt, weil und nachdem auf dem Kanzleiareal nach anfänglicher Ruhe
klare Tendenzen zu einer Mobilisierung zwecks einer unbewilligten
Nachdemonstration erkennbar gewesen sind. Daran ändert nichts, dass die Polizei
offenbar darauf vorbereitet war, dass sich im Raum Helvetiaplatz/
Kanzleiarealeine grössere Menschenmenge versammeln könnte, dass sie im Voraus
angekündigt hatte, den Wegweisungsartikel konsequent anzuwenden, und dass sie
es möglicherweise schon im Voraus in Betracht zog, falls nötig
Einkesselungsaktionen durchzuführen.
2.2.4. Da sich die für die Beurteilung der erhobenen Rügen wesentlichen
tatsächlichen Umstände in genügender Weise aus den Akten ergaben und nicht zu
sehen ist, inwiefern das Einholen weiterer Akten zusätzliche
entscheidwesentliche Erkenntnisse hätte liefern können, durfte die Vorinstanz,
ohne in Willkür zu verfallen, in antizipierter Beweiswürdigung darauf
verzichten, weitere Beweise zu erheben. Nicht willkürlich ist zunächst, dass
sie den Beschwerdeführer und weitere Personen, die sich am 1. Mai 2011 auf dem
Kanzleiareal aufgehalten haben, nicht persönlich befragt hat, zumal der
Beschwerdeführer Gelegenheit hatte, sich im vorinstanzlichen Verfahren zur
Schilderung der Situation durch die Kantonspolizei schriftlich zu äussern.
Ebenfalls nicht offensichtlich unhaltbar ist, dass die Vorinstanz darauf
verzichtet hat, von der Kantonspolizei sowie der Stadtpolizei allfällige
weitere, nicht den Beschwerdeführer selbst betreffende Akten zu den
Polizeieinsätzen am 1. Mai 2011 einzuholen.
2.3. Nach dem Ausgeführten vermag der Beschwerdeführer mit der Rüge, die
Vorinstanz habe den entscheidwesentlichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig
festgestellt bzw. die Sachverhaltsfeststellung beruhe auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG, nicht durchzudringen. Auch hat die
Vorinstanz die für das kantonale Verfahren geltenden Bestimmungen zum
Aktenbeizug und zu den Beweiserhebungen (§ 57 und 60 VRG) nicht willkürlich
angewandt, zumal nicht dargetan und nicht ersichtlich ist, inwiefern diesen
Bestimmungen hinsichtlich der zu erhebenden Beweise vorliegend eine über Art.
29 Abs. 2 BV hinausgehende Bedeutung zukommen sollte. Schliesslich ist nach dem
Ausgeführten nicht erkennbar, inwiefern der Beschwerdeführer in seinem Recht
auf eine wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK verletzt worden sein sollte.
3.
In der Sache umstritten ist zunächst, ob die rund einstündige Festhaltung des
Beschwerdeführers im Rahmen der Einkesselung sowie die anschliessende knapp
dreieinhalbstündige Festhaltung zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung
rechtmässig waren.
3.1. Wie das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_354/2013 vom 22. Januar 2014
festgehalten hat, stellten die rund einstündige Festhaltung des
Beschwerdeführers im Rahmen der Einkesselung sowie die anschliessende knapp
dreieinhalbstündige Festhaltung zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung
gesamthaft betrachtet einen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV dar.
Als solcher ist er nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen rechtmässig
und sofern er auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise erfolgt (Art. 31 Abs. 1
BV). Zufolge der Einkesselung, der Festnahme und der Festhaltung in der
Polizeikaserne wurde der Beschwerdeführer in seiner von Art. 10 Abs. 2 BV
geschützten Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Von den polizeilichen Massnahmen
tangiert waren zudem die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV sowie Art. 11 EMRK)
und allenfalls die Meinungsfreiheit (Art. 16 Abs. 1 und 2 BV sowie Art. 10
EMRK) des Beschwerdeführers. Solche Grundrechtseinschränkungen sind gemäss Art.
36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruhen (Abs. 1), im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind
(Abs. 2). Das Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass die
Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sowie
erforderlich und dem Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung zumutbar sein muss.
3.2. Gemäss § 3 des kantonalen Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS
550.1) trägt die Polizei durch geeignete Massnahmen zur Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei (Abs. 1). Sie trifft insbesondere
Massnahmen zur Verhinderung von Straftaten und zur Abwehr von unmittelbar
drohenden Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt und Gegenstände sowie zur
Beseitigung entsprechender Störungen (Abs. 2 lit. a und c). Nach § 21 PolG darf
die Polizei, wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, eine Person
anhalten, deren Identität feststellen und abklären, ob nach ihr gefahndet wird
(Abs. 1). Sie darf die Person zu einer Dienststelle bringen, wenn diese
Abklärungen vor Ort nicht eindeutig oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten
vorgenommen werden können oder wenn zweifelhaft ist, ob die Angaben richtig
oder die Ausweispapiere echt sind (Abs. 3).
Die Vorinstanz erblickte in § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 21 Abs. 1 und 3 PolG eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Festnahme sowie den Gewahrsam des
Beschwerdeführers. Das diesbezügliche Vorgehen der Polizei sei rechtmässig und
verhältnismässig gewesen.
3.3. Das Vorliegen einer genügenden kantonalgesetzlichen Grundlage als
Voraussetzung für die Grundrechtseingriffe prüft das Bundesgericht mit freier
Kognition, da ein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt (vgl. BGE 137 I 209 E.
4.3 S. 212; 130 I 360 E. 14.2 S. 362; je mit Hinweisen).
3.3.1. Zwar ist anzunehmen, dass die Polizei nicht bei allen eingekesselten und
in der Folge festgehaltenen Personen wissen konnte, ob sie sich der unmittelbar
bevorstehenden, unbewilligten Demonstration tatsächlich anschliessen wollten.
Aufgrund der erkennbaren klaren Tendenzen zu einer Mobilisierung zwecks einer
unbewilligten Nachdemonstration und der Erfahrungen der vergangenen Jahre hat
die Polizei aber zu Recht erkannt, dass von der sich im Raum Helvetiaplatz/
Kanzleiareal aufhaltenden Menschenmenge, in welcher sich auch der
Beschwerdeführer aufhielt, eine erhebliche Gefahr für die öffentliche
Sicherheit ausging. Unabhängig davon, ob sich der Beschwerdeführer vor und
während der polizeilichen Einkesselungsaktion ruhig verhielt oder nicht, konnte
die Polizei nicht ausschliessen, dass er ohne ihr Eingreifen an der unmittelbar
bevorstehenden, unbewilligten und wahrscheinlich mit gewalttätigen
Ausschreitungen verbundenen Demonstration teilgenommen hätte. Damit dienten die
polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers im Rahmen der Einkesselung sowie
die anschliessende Festhaltung zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung der
Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. der Verhinderung
von Straftaten und Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren im Sinne von § 3
Abs. 1 und 2 PolG.
3.3.2. Selbst wenn der Beschwerdeführer - wie er vorbringt - sich vor Ort
ausweisen konnte, erscheint aufgrund der ausserordentlich grossen Zahl der im
Rahmen der Einkesselung gleichzeitig festgehaltenen Personen naheliegend, dass
die sicherheitspolizeiliche Überprüfung und insbesondere die Abklärung, ob der
Beschwerdeführer zur Fahndung ausgeschrieben sei, vor Ort nicht ohne
Schwierigkeiten zu bewerkstelligen gewesen wäre bzw. in der Polizeikaserne, wo
die entsprechende Infrastruktur zur Verfügung stand, rascher und zuverlässiger
erfolgen konnte. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, liessen sich die
entsprechenden Abklärungen somit vor Ort nicht eindeutig oder nur mit
erheblichen Schwierigkeiten vornehmen, sodass sich die Überführung des
Beschwerdeführers in die Polizeikaserne und der anschliessende polizeiliche
Gewahrsam zur vertieften Identitätsfeststellung grundsätzlich auf § 21 Abs. 1
und 3 i.V.m. § 3 PolG stützen liessen (vgl. BGE 136 I 87 E. 5.4 S. 103).
3.4. Die vorübergehende polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers im
Rahmen der Einkesselung sowie die anschliessende Festnahme und vorübergehende
Festhaltung in der Polizeikaserne dienten der Verhinderung der unmittelbar
bevorstehenden, unbewilligten und wahrscheinlich mit gewalttätigen
Ausschreitungen verbundenen Demonstration sowie der sicherheitspolizeilichen
Überprüfung des Beschwerdeführers als potenziellem Demonstrationsteilnehmer.
Aufgrund der Umstände und der Erfahrungen vergangener Jahre musste die Polizei
damit rechnen, dass sich eine beträchtliche Anzahl der auf dem Kanzleiareal
versammelten Personen an dieser Demonstration beteiligen wird. Damit lagen die
den Beschwerdeführer betreffenden umstrittenen Massnahmen im öffentlichen
Interesse, selbst wenn die Polizei letztlich nicht wissen konnte, ob konkret
vom Beschwerdeführer tatsächlich eine Gefahr ausging oder nicht.
3.5. Nachfolgend zu prüfen ist, ob die rund einstündige Festhaltung im Rahmen
der Einkesselung sowie die anschliessende Verbringung in die Polizeikaserne und
knapp dreieinhalbstündige Festhaltung zur vertieften Identitätsfeststellung
unter den gegebenen Umständen verhältnismässig waren.
3.5.1. Die umstrittenen polizeilichen Massnahmen waren zur Erreichung der
angestrebten Ziele geeignet. Sie können auch als erforderlich gelten, zumal
nicht ersichtlich ist, inwiefern die Polizei insoweit ebenso geeignete, aber
weniger stark in die Grundrechte des Beschwerdeführers eingreifende Massnahmen
hätte ergreifen können. Personen, welche nach Einschätzung der Einsatzkräfte
klar nicht als Teilnehmer einer unbewilligten Nachdemonstration in Frage kamen,
durften das Kanzleiareal ungehindert verlassen. Hätte die Polizei es hingegen
zugelassen, dass auch potenzielle Demonstrationsteilnehmer unmittelbar nach der
Einkesselung den Helvetiaplatz bzw. das Kanzleiareal rasch verlassen konnten,
hätte sie damit rechnen müssen, dass diese sich kurz darauf an einem anderen
Ort an einer mit gewalttätigen Ausschreitungen verbundenen, unbewilligten
Demonstration beteiligten. Sodann wären - wie bereits ausgeführt - aufgrund der
grossen Anzahl zu überprüfender Personen und dem Fehlen zudienlicher
Einrichtungen die Feststellung der Identität des Beschwerdeführers und
insbesondere die Abklärung, ob er zur Fahndung ausgeschrieben sei, vor Ort kaum
innert kürzerer Zeit zu bewerkstelligen gewesen. Die Verbringung in die
entsprechend ausgerüstete Polizeikaserne ermöglichte es dagegen, die
erforderlichen Abklärungen rasch, zuverlässig und auch zum Schutz der
betroffenen Personen von der Öffentlichkeit abgeschirmt vorzunehmen.
3.5.2. Die polizeiliche Festhaltung schränkte den Beschwerdeführer stark in
seiner Bewegungsfreiheit ein. Zwar konnte er sich zunächst während rund einer
Stunde innerhalb des Polizeikessels noch frei bewegen. Während des Transports
war er jedoch mit Kabelbindern gefesselt und anschliessend befand er sich
weitere knapp dreieinhalb Stunden in polizeilichem Gewahrsam und musste sich
mit weiteren Personen in einem bestimmten Raum aufhalten. Insgesamt dauerte der
Eingriff in die Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers immerhin rund
viereinhalb Stunden und war mit unangenehmen Begleitmassnahmen verbunden. Zur
Einschränkung der Bewegungsfreiheit hinzu kommt die mit den umstrittenen
Massnahmen verbundene Einschränkung in die Versammlungs- sowie Meinungsfreiheit
des Beschwerdeführers.
Den gewichtigen privaten Interessen des Beschwerdeführers, sich frei bewegen,
sich mit anderen Personen versammeln und seine Meinung ungehindert äussern zu
können, standen sehr erhebliche öffentliche Interessen entgegen. Die
Erfahrungen vergangener Jahre hatten gezeigt, dass es im Anschluss an den
offiziell bewilligten Anlass zum "Tag der Arbeit" am 1. Mai in der Stadt Zürich
regelmässig zu schweren Ausschreitungen kam, die nicht nur bedeutende
Sachbeschädigungen zur Folge hatten, sondern auch mit Verletzungen bei
Demonstranten, Einsatzkräften sowie unbeteiligten Personen einhergingen.
Aufgrund ihrer Einschätzung der aktuellen Situation im Raum Helvetiaplatz/
Kanzleiareal mussten die Einsatzkräfte annehmen, dass die unmittelbar
bevorstehende, unbewilligte Demonstration erneut mit schweren Ausschreitungen
verbunden gewesen wäre, weshalb das öffentliche Interesse an der Festhaltung
des Beschwerdeführers sowie weiterer potenzieller Demonstrationsteilnehmer
gross war. Unter den gegebenen Umständen sprachen zudem gewichtige öffentliche
Interessen dafür, den Beschwerdeführer sowie weitere potenzielle
Demonstrationsteilnehmer sicherheitspolizeilich zu überprüfen, namentlich
abzuklären, ob sie zur Fahndung ausgeschrieben waren. Eine Abwägung der sich
entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergibt, dass dem
Beschwerdeführer unter den konkreten Umständen die rund vierstündige
polizeiliche Festhaltung noch zumutbar war.
Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass nur eine konkrete Gefahr für schwere
Ausschreitungen derart schwerwiegende Grundrechtseinschränkungen rechtfertigen
kann. Dies gilt umso mehr, wenn davon ausgegangen werden muss, dass die
polizeilichen Massnahmen unvermeidbar auch Personen treffen, von denen konkret
keine Gefahr ausgeht. Wie bereits ausgeführt, gingen die Polizeikräfte
vorliegend zulässigerweise von einer hohen Wahrscheinlichkeit für schwere
Ausschreitungen aus. Das entbindet die Behörden allerdings auch künftig nicht
davon, im Rahmen von vergleichbaren Einsätzen jeweils sorgfältig abzuwägen, ob
die Wahrscheinlichkeit für schwere Ausschreitungen derart hoch ist, dass die
mit dem Einsatz verbundenen Grundrechtseinschränkungen gerechtfertigt
erscheinen. Für die Annahme, es bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit für
schwere Ausschreitungen, bedarf es konkreter Hinweise und Anzeichen, welche von
den zuständigen Rechtsmittelbehörden gegebenenfalls müssen überprüft werden
können. Allein der Verweis auf die Erfahrungen vergangener Jahre genügt nicht.
3.6. Der Beschwerdeführer geht ohne Weiteres davon aus, die rund einstündige
Festhaltung im Rahmen der Einkesselung sowie die anschliessende knapp
dreieinhalbstündige Festhaltung zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung
stellten gesamthaft betrachtet nicht nur einen Eingriff im Sinne von Art. 31
Abs. 4 BV dar, sondern auch einen Freiheitsentzug im Sinne der Minimalgarantie
von Art. 5 EMRK, was vom Bundesgericht im bereits erwähnten Urteil 1C_354/2013
vom 22. Januar 2014 ausdrücklich offengelassen worden ist (a.a.O., E. 3.6.2).
Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang namentlich vor, der mit den
umstrittenen Massnahmen verbundene Freiheitsentzug lasse sich nicht auf einen
in Art. 5 Ziff. 1 EMRK vorgesehenen Zweck stützen.
3.6.1. Zwar ist Art. 31 BV in weitem Masse Art. 5 EMRK und der dazu ergangenen
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sowie
des Bundesgerichts nachgebildet (BGE 136 I 87 E. 6.2.5 S. 107). Dies schliesst
allerdings nicht aus, dass im Einzelfall bestimmte, die Bewegungsfreiheit
einschränkende Massnahmen zwar als Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 BV
einzustufen sind, nicht aber als Freiheitsentzug im Sinne der Minimalgarantie
von Art. 5 EMRK. Während Art. 5 EMRK einen abschliessenden Katalog zulässiger
Haftmotive beinhaltet (Ziffer 1 lit. a-f), bestimmt die Bundesverfassung
insoweit nur, dass ein Freiheitsentzug einzig in den vom Gesetz selbst
vorgesehenen Fällen rechtmässig sei und sofern er auf die im Gesetz
vorgeschriebene Weise erfolge (Art. 31 Abs. 1 BV; vgl. E. dazu E. 3.3 hiervor).
Der Katalog zulässiger Haftmotive gemäss Art. 5 Ziffer 1 lit. a-f EMRK gelangt
dementsprechend nur dann zur Anwendung, wenn auch ein Freiheitsentzug im Sinne
der Minimalgarantie von Art. 5 EMRK vorliegt.
3.6.2. Nicht jede Einschränkung der Bewegungsfreiheit stellt einen
Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK dar. Ausgangspunkt der Feststellung,
ob jemandem im Sinne von Art. 5 EMRK die Freiheit entzogen wurde, muss seine
konkrete Situation sein. Nach der Rechtsprechung des EGMR kann unter Umständen
auch eine relativ kurzfristige Freiheitsbeschränkung einen Freiheitsentzug im
Sinne von Art. 5 EMRK darstellen (Urteile Birgean gegen Rumänien vom 14.
Januar 2014, § 91 mit Hinweisen und Ostendorf gegen Deutschland vom 7. März
2013, § 64 mit Hinweisen; FROWEIN/PEUKERT, Europäische
Menschenrechtskonvention, 3. Auflage, 2009, Rz. 14 ff. zu Art. 5; JENS
MEYER-LADEWIG, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Auflage, 2011, Rz. 8 zu
Art. 5; BJÖRN ELBERLING, in: Karpenstein/Mayer, Konvention zum Schutz der
Menschenrechte und Grundfreiheiten, 2. Auflage, 2015, Rz. 8 zu Art. 5).
Neben der Dauer einer Massnahme sind allerdings weitere Kriterien zu
berücksichtigen, wie Art, Wirkungen und Modalitäten der Durchführung der
Massnahme. Von Bedeutung sind namentlich auch der spezifische Kontext, in dem
gehandelt wird, bzw. die konkreten Umstände der Freiheitsbeschränkung (Urteile
Birgean, § 88 f. und Austin gegen Vereinigtes Königreich vom 15. März 2012,
Recueil CourEDH 2012-II S. 463 § 57 mit Hinweisen; BGE 136 I 87 E. 6.5.3 S. 108
f.; Urteil 1C_352/2013 vom 22. Januar 2014 E. 3.3). Nach der Rechtsprechung des
EGMR muss der Polizei bei operativen Entscheidungen ein gewisses Ermessen
eingeräumt werden und kann Art. 5 EMRK nicht so ausgelegt werden, dass es der
Polizei praktisch unmöglich gemacht wird, ihre Pflichten zur Aufrechterhaltung
der Ordnung und zum Schutz der Öffentlichkeit zu erfüllen, vorausgesetzt sie
befolge das Prinzip des Schutzes des Einzelnen vor Willkür (Urteil Austin, §
56). Im soeben erwähnten Urteil beurteilte der EGMR die Einkesselung und
Festsetzung von ca. 1'500 Personen in der Londoner Innenstadt während rund
sieben Stunden nicht als Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 EMRK.
Ob eine bestimmte, die Bewegungsfreiheit einschränkende Massnahme als
Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 EMRK einzustufen ist, kann
sodann nicht völlig losgelöst von der Zielsetzung der Massnahme beurteilt
werden. Liegt der Schwerpunkt der Zielsetzung der in Frage stehenden Massnahme
nicht in der Beschränkung der Bewegungsfreiheit an sich, sondern stellt sich
diese lediglich als unumgängliche Nebenfolge dar, spricht dies gegen eine
Einstufung der Massnahme als Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 5 EMRK (vgl.
GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Auflage, 2016, S.
233 f.).
3.6.3. Wie bereits im Urteil 1C_354/2013 vom 22. Januar 2014 ausgeführt,
stellte die Festhaltung des Beschwerdeführers im Polizeikordon allein keinen
Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK dar, zumal die Einkesselung nicht mehr
als rund eine Stunde dauerte und sich der Beschwerdeführer während dieser Zeit
auf dem abgesperrten Areal ohne erhebliche Beeinträchtigung weiterhin bewegen
konnte (a.a.O., E. 3.6.1). Die anschliessende Behandlung des Beschwerdeführers
durch die Polizei hingegen führte zu einer recht erheblichen Beschränkung
seiner Bewegungsfreiheit (vgl. E. 3.5.2 hiervor sowie Urteil 1C_354/2013 vom
22. Januar 2014 E. 3.6.2). Was den spezifischen Kontext betrifft, in welchem
die Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers eingeschränkt wurde, ist zu
bedenken, dass die Polizei nicht einer einzelnen Person oder einer kleinen
Gruppe von Personen gegenüberstand, sondern einer grossen Anzahl von Personen,
die sich am 1. Mai 2011 an einem bestimmten Ort versammelt haben, von welchem
aus sich in den vergangenen Jahren am gleichen Datum immer wieder unbewilligte,
mit gewalttätigen Ausschreitungen verbundene Demonstrationen gebildet haben. Zu
berücksichtigen ist schliesslich, dass konkrete Anzeichen bestanden, wonach
eine von diesem Ort ausgehende, unbewilligte und mit gewalttätigen
Ausschreitungen verbundene Demonstration erneut bevorstand.
Auch unter Beachtung des spezifischen Kontextes, in welchem die Polizei zur
Aufrechterhaltung der Ordnung und zum Schutz der Öffentlichkeit handelte, sowie
unter Mitberücksichtigung des Umstands, dass die Verbringung des
Beschwerdeführers in die Polizeikaserne die vertiefte Identitätskontrolle bzw.
die sicherheitspolizeiliche Überprüfung bezweckte, war die Beschränkung der
Freiheit des Beschwerdeführers gesamthaft betrachtet so gravierend, dass die
Schwelle zum Freiheitsentzug im Sinne der Minimalgarantie von Art. 5 EMRK
überschritten worden ist. Damit stellt sich die Frage, ob sich der
Freiheitsentzug auf einen in Art. 5 Ziff. 1 EMRK vorgesehenen Zweck stützen
lässt.
3.6.4. Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK darf die Freiheit einer Person wegen
Nichtbefolgung einer rechtmässigen gerichtlichen Anordnung oder zur Erzwingung
der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung entzogen werden. Die
Rechtfertigung eines Freiheitsentzugs zur Erzwingung der Erfüllung einer
gesetzlichen Verpflichtung setzt voraus, dass eine ausreichend bestimmte
gesetzliche Verpflichtung der betroffenen Person besteht, die sie bis dahin
nicht erfüllt hat. Auch die Verpflichtung, eine Straftat nicht zu begehen, kann
in diesem Sinne ausreichend bestimmt sein, wenn die Umstände der Tat konkret
genug sind. Es ist ausreichend, wenn die betroffene Person deutliche Schritte
unternommen hat, die darauf hinweisen, dass sie eine solche
Unterlassungspflicht nicht erfüllen wird, wobei ihr die konkrete Handlung, die
sie zu unterlassen hat, bekannt gewesen sein muss und sie keinen Willen gezeigt
haben muss, dementsprechend zu handeln (zum Ganzen Urteil Ostendorf, § 90
ff.).
Der Beschwerdeführer befand sich im Anschluss an den offiziell bewiligten
Anlass zum "Tag der Arbeit" am 1. Mai 2011 nicht zufällig im Raum Kanzleiareal/
Helvetiaplatz, sondern folgte einem Aufruf, sich zu diesem Zeitpunkt an diesem
Ort zu versammeln. Zwar macht er geltend, an einer allfälligen unbewilligten
Demonstration habe er sich nicht beteiligen wollen. Dass sich von seinem
Aufenthaltsort aus in den vergangenen Jahren am gleichen Datum immer wieder
unbewilligte, mit gewalttätigen Ausschreitungen verbundene Demonstrationen
gebildet haben, war aber allgemein bekannt und dem Beschwerdeführer bewusst.
Der Beschwerdeführer musste sodann damit rechnen, dass sich am 1. Mai 2011 vom
genannten Ort aus erneut eine unbewilligte, mit gewalttätigen Ausschreitungen
verbundene Demonstration bilden könnte und dass die Polizei dies nicht dulden
würde bzw. dass sie zur Aufrechterhaltung der Ordnung und zum Schutz der
Öffentlichkeit entsprechende Massnahmen ergreifen würde. Indem der
Beschwerdeführer unter den gegebenen besonderen Umständen dem Aufruf folgte,
sich im Anschluss an den offiziell bewilligten Anlass zum "Tag der Arbeit" am
1. Mai 2011 im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz zu versammeln und er sich dort
in der Folge in einer grösseren Menschenmenge aufhielt, hat er selber aktiv
dazu beigetragen, dass er von der Polizei als möglicher Teilnehmer einer
unbewilligten, mit gewalttätigen Ausschreitungen verbundenen Demonstration
eingestuft werden musste. Damit hat er - objektiv betrachtet - deutliche
Schritte unternommen, die darauf hinwiesen, dass er sich an konkreten
strafbaren Handlungen beteiligen werde, von denen er wusste, dass er sie zu
unterlassen hatte.
Die Verbringung des Beschwerdeführers in die Polizeikaserne diente der
vertieften Identitätsfeststellung und damit der Prüfung, ob sich der
Beschwerdeführer bereits strafbar gemacht hat. Seine Festhaltung zur
Erforschung dieser Möglichkeit erscheint gerechtfertigt, zumal sie wie soeben
dargelegt aus einem konkreten Anlass erfolgte (vgl. GRABENWARTER/PABEL, a.a.O.,
S. 245).
Die polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers ist somit als im Sinne von
Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK zur Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen
Verpflichtung gerechtfertigt gewesen. Einer solchen Auslegung von Art. 5 Ziff.
1 lit. b EMRK entspricht auch der Gedanke, dass die Polizei - wenn sie wie
vorliegend konkrete Hinweise hat, dass von einer Personengruppe eine ernsthafte
Gefahr für Drittpersonen ausgeht - in der Lage sein muss, angemessene
Massnahmen zum Schutz der gefährdeten privaten Interessen zu treffen. Nach Sinn
und Zweck der Konvention darf nicht eine allzu restriktive Auslegung von Art. 5
Ziff. 1 lit. b EMRK dazu führen, dass die Polizei eine ernsthafte und konkrete
Gefährdung von Grundrechten von Drittpersonen tatenlos hinnehmen muss.
3.6.5. Im Übrigen erweist sich die polizeiliche Festhaltung des
Beschwerdeführers auch gestützt auf Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK als
gerechtfertigt. Nach dieser Bestimmung darf die Freiheit einer Person zur
Vorführung vor die zuständige Gerichtsbehörde entzogen werden, wenn
hinreichender Verdacht besteht, dass die betreffende Person eine Straftat
begangen hat, oder wenn begründeter Anlass zu der Annahme besteht, dass es
notwendig ist, sie an der Begehung einer Straftat oder an der Flucht nach
Begehung einer solchen zu hindern.
Bereits indem sich der Beschwerdeführer im Anschluss an den offiziell
bewilligten Anlass zum "Tag der Arbeit" am 1. Mai 2011 auf einen entsprechenden
Aufruf hin im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz mit weiteren Personen versammelt
hat, hat er sich der strafbaren Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration
verdächtig gemacht, auch wenn deswegen gegen ihn in der Folge kein
Strafverfahren eröffnet worden ist. Objektiv betrachtet bestand nach dem
bereits Ausgeführten zudem begründeter Anlass zur Annahme, dass er sich an
gewalttätigen Ausschreitungen beteiligen könnte, womit seine Festhaltung im
Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK notwendig war, um ihn an der Begehung der
befürchteten Straftaten zu hindern.
Zwar ist die präventive Festnahme von Personen und Personengruppen aufgrund
eines allgemeinen Verdachts nicht zulässig. Aufgrund der bereits beschriebenen
Umstände erschien der Verdacht, dass der Beschwerdeführer eine Straftat begehen
werde, allerdings hinreichend konkret, zumal auch Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK
nicht derart restriktiv auszulegen ist, dass eine konkrete und ernsthafte
Gefährdung von Grundrechten von Drittpersonen durch zu erwartende Straftaten
tatenlos hingenommen werden muss.
4.
Weiter ist umstritten, ob die gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete
Wegweisung von einem bestimmten Gebiet in der Zürcher Innenstadt rechtmässig
war.
4.1. Die Wegweisung stellte eine Einschränkung in die von Art. 10 Abs. 2 BV
geschützte Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers und - soweit er sich während
der begrenzten Dauer der Wegweisung im betreffenden Bereich mit anderen
Personen versammeln und austauschen wollte - in die Versammlungsfreiheit (Art.
22 BV sowie Art. 11 EMRK) und allenfalls in die Meinungsfreiheit (Art. 16 Abs.
1 und 2 BV sowie Art. 10 EMRK) dar. Sie war nur zulässig, wenn sie auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage beruhte, im öffentlichen Interesse lag und
verhältnismässig war (Art. 36 Abs. 1 und 2 BV). Inwiefern im vorliegenden
Zusammenhang das Recht auf Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK) einen über
die bereits genannten Bestimmungen hinausgehenden Schutz bieten sollte, ist
weder dargetan noch ersichtlich. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
4.2. Gemäss § 33 PolG darf die Polizei eine Person von einem Ort wegweisen oder
für längstens 24 Stunden fernhalten, unter anderem, wenn die Person oder eine
Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und
Ordnung gefährdet (lit. a). Widersetzt sich eine Person der angeordneten
Wegweisung oder Fernhaltung, darf die Polizei sie nach § 34 Abs. 1 PolG zu
einer Polizeidienststelle bringen und ihr dort mittels Verfügung verbieten, den
betreffenden Ort zu betreten. In besonderen Fällen, namentlich wenn eine Person
wiederholt von einem Ort weggewiesen oder ferngehalten werden musste, darf die
Polizei gemäss § 34 Abs. 2 PolG das Verbot unter Androhung der Straffolgen von
Art. 292 StGB für höchstens 14 Tage verfügen.
Die Vorinstanz erblickte in § 33 lit. a PolG eine genügende gesetzliche
Grundlage für die gegenüber dem Beschwerdeführer verfügte Wegweisung und stufte
das diesbezügliche Vorgehen der Polizei als recht- und verhältnismässig ein.
4.3.
4.3.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit § 33 PolG habe die Polizei zwar
eine genügende gesetzliche Grundlage gehabt, ihn direkt vor Ort vom Bereich, in
welchem er sich zunächst freiwillig aufhielt, für längstens 24 Stunden
wegzuweisen. Nicht von § 33 PolG gedeckt sei jedoch seine Überführung in die
Polizeikaserne sowie die anschliessende Festhaltung. § 33 PolG regle nur die
Wegweisung vom Aufenthaltsort und wolle der betroffenen Person Gelegenheit
geben, eine angeordnete Wegweisung und Fernhaltung freiwillig einzuhalten, was
ihm am Ort, an dem er sich ursprünglich aufgehalten habe, nicht ermöglicht
worden sei. Auch lasse sich die Wegweisung nicht auf § 34 PolG abstützen, weil
diese Bestimmung voraussetze, dass sich die betroffene Person zuvor einer
Wegweisung im Sinne von § 33 PolG widersetzt habe, was bei ihm nicht der Fall
gewesen sei.
Der Beschwerdeführer verkennt, dass schon die Vorinstanz nicht davon ausging,
die Überführung in die Polizeikaserne und der anschliessende polizeiliche
Gewahrsam fänden eine genügende gesetzliche Grundlage in den §§ 33 f. PolG. Wie
bereits ausgeführt, liessen sich diese Massnahmen, welche vorab der vertieften
Identitätsfeststellung dienten, auf § 21 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 3 PolG stützen
(vgl. E. 3.2 f. hiervor). Zu prüfen ist folglich nur noch, ob die §§ 33 f. PolG
eine genügende gesetzliche Grundlage für die gegenüber dem Beschwerdeführer
angeordnete Wegweisung bzw. Fernhaltung darstellen.
4.3.2. Wie die Vorinstanz richtig festgehalten hat, handelte es sich bei der
gegenüber dem Beschwerdeführer verfügten Anordnung um eine "Wegweisung der
ersten Stufe" im Sinne von § 33 PolG, welche nicht voraussetzt, dass die
betroffene Person bereits zu erkennen gegeben hat, sich einer entsprechenden
Anordnung entziehen zu wollen. Allein die Umstände, dass der Beschwerdeführer
zuvor zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung ins Kasernenareal überführt
worden war und dass ihm die Wegweisung schriftlich mitgeteilt wurde, machen die
Anordnung nicht zu einer Wegweisung der zweiten Stufe im Sinne von § 34 Abs. 1
PolG.
Ohne in Willkür zu verfallen, durfte die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht
davon ausgehen, dass am 1. Mai 2011 gegen 16.30 Uhr eine vom Kanzleiareal
ausgehende unbewilligte Demonstration unmittelbar bevorstand und wahrscheinlich
mit gewalttätigen Ausschreitungen verbunden gewesen wäre (vgl. E. 2.2.3
hiervor). Damit steht fest, dass die Ansammlung von Personen, welcher der
Beschwerdeführer angehörte, im Sinne von § 33 lit. a PolG die öffentliche
Sicherheit und Ordnung gefährdete. § 33 PolG kann sodann nicht entnommen
werden, eine Wegweisung bzw. Fernhaltung dürfe sich unabhängig von den
konkreten Umständen nur auf einen eng begrenzten Raum beziehen. Dass sich der
Beschwerdeführer nicht nur vom Helvetiaplatz/Kanzleiareal, sondern vom
betreffenden Stadtkreis sowie zwei benachbarten Stadtkreisen fernzuhalten
hatte, liess sich daher auf § 33 PolG stützen, zumal der Bereich, den der
Beschwerdeführer grundsätzlich zu meiden hatte, in der Anordnung eindeutig
bestimmt und klar abgegrenzt war. Die vorinstanzliche Auslegung des kantonalen
Rechts hält insoweit auch einer Überprüfung durch das Bundesgericht mit freier
Kognition stand, weshalb offenbleiben kann, ob es sich bei der umstrittenen
Wegweisung um einen schweren Grundrechtseingriff handelt (vgl. BGE 130 I 360 E.
14.2 S. 362).
4.4.
4.4.1. In vergangenen Jahren gab es in der Nacht vom 1. auf den 2. Mai in der
Zürcher Innenstadt regelmässig Ausschreitungen, welche teilweise mit massiver
Gewaltausübung verbunden waren. Die Kantonspolizei schloss nicht aus, dass sich
der Beschwerdeführer nach seiner Entlassung aus der Polizeikaserne am 1. Mai
2011 um 20.50 Uhr noch an gewalttätigen Ausschreitungen beteiligen könnte,
selbst wenn es zu diesem Zeitpunkt im betreffenden Gebiet der Zürcher
Innenstadt nun relativ ruhig war. Die Wegweisung des Beschwerdeführers diente
der Verhinderung von gewaltsamen Ausschreitungen, lag somit im öffentlichen
Interesse.
4.4.2. Die gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Wegweisung war zur
Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erscheint auch als erforderlich;
ebenso geeignete, aber weniger stark in die Grundrechte des Beschwerdeführers
eingreifende Massnahmen, welche die Behörden hätten ergreifen können, sind
nicht ersichtlich. Der Bereich, von welchem der Beschwerdeführer weggewiesen
wurde, entspricht zwar einem recht grossen Gebiet der Zürcher Innenstadt. Es
handelt sich aber um das Gebiet, in welchem es in den vergangenen Jahren zu
Störungen und Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit gekommen war bzw. in
welchem solche am ehesten wieder zu erwarten waren. Was die Dauer der
Wegweisung von 24 Stunden angeht, ist zu bedenken, dass die Kantonspolizei im
Zeitpunkt ihrer Anordnung nur schwer voraussehen konnte, wie die Zielpersonen
auf den Polizeieinsatz vom 1. Mai 2011 reagieren würden. Selbst wenn die
Wahrscheinlichkeit für eine grössere, mit gewalttätigen Ausschreitungen
verbundene Demonstration nach der Nacht vom 1. auf den 2. Mai 2011 nicht mehr
besonders gross gewesen sein mag, konnten von einer kleineren Personenanzahl
ausgehende, spontane Störungen der öffentlichen Sicherheit auch für den Tag des
2. Mai 2011 nicht mit ausreichender Sicherheit ausgeschlossen werden.
4.4.3. Die angeordnete Wegweisung schränkte den Beschwerdeführer nicht
besonders stark in seiner Bewegungsfreiheit ein, zumal sie räumlich auf ein
bestimmtes Gebiet in der Zürcher Innenstadt und zeitlich auf 24 Stunden
begrenzt war. Zudem liess die Anordnung ausdrücklich zu, das darin bezeichnete
Gebiet auf dem direkten Arbeitsweg sowie auf dem direkten Weg zum bzw. vom
Wohnort zu betreten. Dem privaten Interesse des Beschwerdeführers, sich frei
bewegen und sich allenfalls mit anderen Personen versammeln zu können, stand
das gewichtige öffentliche Interesse entgegen, gewalttätige Ausschreitungen in
der Nacht vom 1. auf den 2. Mai sowie am Tag des 2. Mai 2011 zu verhindern.
Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen
ergibt, dass die angeordnete Wegweisung dem Beschwerdeführer zugemutet werden
durfte.
5.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer grundsätzlich
kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Er ersucht indes um unentgeltliche
Rechtspflege inklusive Verbeiständung. Da die Voraussetzungen von Art. 64 Abs.
1 und 2 BGG erfüllt sind, kann dem Gesuch entsprochen werden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt.
2.1. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
2.2. Rechtsanwalt Viktor Györffy wird aus der Gerichtskasse eine Entschädigung
von Fr. 1'500.-- ausgerichtet.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Kantonspolizei Zürich und dem
Obergericht des Kantons Zürich, III. Strafkammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. April 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Mattle
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