I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.213/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_213/2015
Urteil vom 9. Juli 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Störi.
Verfahrensbeteiligte
Patrik Gründler,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Benno Lindegger,
gegen
Gemeinderat Wald, Dorf 37, 9044 Wald,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Möhr,
Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh.,
Regierungsgebäude, 9102 Herisau,
vertreten durch das Departement Inneres und Kultur,
Obstmarkt 1, 9102 Herisau.
Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde; Projektierungskredit Dorfzentrum Wald.
Beschwerde gegen das Urteil vom 27. August 2014 des Obergerichts Appenzell
Ausserrhoden, 4. Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Am 7. April 2013 lehnten die Stimmberechtigten von Wald einen
Projektierungskredit von 450'000 Franken für ein neues Dorfzentrum (Neubau für
die Gemeindekanzlei, den Dorfladen, das Bauamt und vier Wohnungen) mit 172
gegen 155 Stimmen ab.
Im Abstimmungsedikt vom 16. Oktober 2013 legte der Gemeinderat den Stimmbürgern
erneut einen Projektierungskredit für ein neues Dorfzentrum mit folgenden
Anträgen zur Abstimmung vor:
"- Der Projektierungskredit für die Ausarbeitung eines Bauprojekts und eines
detaillierten Kostenvoranschlags von 370'000 Franken inkl. 8 % MWST sei zu
genehmigen.
- Mit der Genehmigung des Projektierungskredites wird der Gemeinderat
ermächtigt, mit den Planern im Rahmen des vorgesehenen Budgets Verträge für die
Planung bis zum detaillierten Kostenvoranschlag abzuschliessen."
In den Abstimmungserläuterungen wird ausgeführt, die geschätzten
Gesamtanlagekosten des ursprünglichen (gescheiterten) Projekts hätten 7'850'000
Franken betragen. Der Gemeinderat habe dieses überarbeiten lassen mit dem Ziel,
die Investitionskosten um 15 % zu senken. Dies sei erreicht worden, indem man
die Gebäudefläche um 25 % reduziert habe, wobei man die Flächenanforderungen
der Gemeindeverwaltung und des Dorfladens trotzdem noch erfülle. Die
Kostenschätzung habe sich auf 6'820'000 Franken belaufen. Nach Diskussionen
zwischen Gemeinderat und Arbeitsgruppe ergebe sich nun eine Kostenschätzung von
6'200'000 Franken. Diese Kosten seien als Obergrenze zu verstehen, der
Spielraum nach unten werde ausgelotet. Der Schritt von der Kostenschätzung zum
Baukredit erfordere eine seriöse, professionelle Planung. Der dafür
erforderliche Projektierungskredit von 370'000 Franken bilde Bestandteil der
Gesamtanlagekosten und sei in der Kostenschätzung von 6'200'000 Franken
enthalten.
Am 14. November 2013 erschienen in der "Wanze", dem Mitteilungsblatt der
Gemeinde Wald, die Antworten von Martin Roth, Gemeinderat Ressort Hochbau, auf
die an der öffentlichen Versammlung vom 7. November 2013 gestellten Fragen
eines Bürgers. Die Frage "Welche Kostengenauigkeit der überarbeiteten Schätzung
ist vorhanden ?" wurde wie folgt beantwortet: "6,2 Mio., +/- 15 %. Für die
Planungskommission gilt CHF 6.2 Mio. als oberstes Limit."
Am 17. November 2013 reichten Patrik Gründler und zwei Mitbeteiligte beim
Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden eine Stimmrechtsbeschwerde ein
mit den Anträgen, die Abstimmung vom 24. November 2013 über den
Projektierungskredit Dorfzentrum abzusetzen bzw. für ungültig zu erklären. Sie
machten geltend, der Stimmbürger sei irregeführt worden, da in den
Abstimmungserläuterungen ebenso wie an der Gemeindeversammlung vom 7. November
2013 ausdrücklich betont worden sei, der Betrag von 6,2 Mio. Franken sei als
absolute Obergrenze zu verstehen, währenddem nun der zuständige Gemeinderat
bekannt gegeben habe, dass dem nicht so sei, sondern dass dieser Betrag mit
einer Ungenauigkeit von +/- 15 % zu verstehen sei. Damit stehe die
Abstimmungsvorlage auf einer völlig anderen Basis, als dem Stimmbürger im
Abstimmungsedikt weisgemacht worden sei. Würden die 6.2 Mio. Franken nicht die
absolute Obergrenze darstellen, sondern seien mit einer Ungenauigkeit von +/-
15 % behaftet, so sei es möglich, dass das neue Dorfzentrum schliesslich bis
auf 7.13 Mio. Franken (6.2 Mio. + 15 %) zu stehen komme, und damit teurer werde
als das erste, von den Stimmberechtigten verworfene Projekt. Mit der
unzutreffenden Darstellung, die 6.2 Mio. Franken würden eine feste
Preisobergrenze darstellen, habe der Gemeinderat die Stimmberechtigten in
unlauterer Weise beeinflusst.
Am 24. November 2013 stimmten die Stimmberechtigten von Wald dem
Projektierungskredit Dorfzentrum mit 218 zu 204 Stimmen zu.
Am 26. November 2013 wies der Regierungsrat die Stimmrechtsbeschwerde von
Patrik Gründler und zwei Mitbeteiligten ab. Er erwog im wesentlichen, der
Projektierungskredit diene dazu, die finanzielle Tragweite eines
Neubauvorhabens abzuklären, ohne dass diese bereits verbindlich feststünde. Mit
dem Projektierungskredit würden erst die Grundlagen für den später dem
Stimmbürger vorzulegenden Baukredit erarbeitet; erst damit würde verbindlich
über dessen Höhe entschieden. Die in den Abstimmungserläuterungen erwähnte
Kostenschätzung von 6.2 Mio. Franken sei daher "lediglich ein Hinweis, für
welches Kreditvolumen mit dem zu bewilligenden Projektierungskredit ein Projekt
erarbeitet werde". Soweit diese Schätzung als Obergrenze bezeichnet werde,
werde damit klarerweise die Absicht zum Ausdruck gebracht, den Spielraum nach
unten auszuloten. Damit habe der Gemeinderat Wald die Stimmberechtigten nicht
mit unkorrekten Angaben in unlauterer Weise beeinflusst.
Am 27. August 2014 wies das Obergericht des Kantons Appenzell Ausserhoden die
Beschwerde von Patrik Gründler und einem Mitbeteiligten gegen diesen
Regierungsratsentscheid ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt Patrik
Gründler, die Entscheide von Obergericht und Regierungsrat aufzuheben und das
Abstimmungsergebnis vom 24. November 2013 für ungültig zu erklären.
Das Departement Inneres und Kultur beantragt im Auftrag des Regierungsrats, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Obergericht
verzichtet unter Verweis auf sein Urteil auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Wald
beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In seiner Replik hält Patrik Gründler an seiner Beschwerde fest und beantragt
zudem, ihr aufschiebende Wirkung zu zuerkennen. Er sei davon ausgegangen, dass
der Gemeinderat davon absehe, vor dem Entscheid des Bundesgerichts vom
umstrittenen Projektierungskredit Gebrauch zu machen und die Aufträge zu
vergeben. Diese Erwartung habe sich nicht erfüllt: laut Mitteilung des
Gemeinderats in der "Wanze" vom 29. Mai 2015 habe er die entsprechenden
Planungsaufträge erteilt.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG)
Entscheid in einer Angelegenheit des Stimmrechts gemäss Art. 82 lit. c BGG. Ein
Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG besteht nicht, womit die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben ist. Mit dem angefochtenen
Entscheid des Obergerichts steht endgültig fest, dass die Stimmberechtigten von
Wald dem umstrittenen Projektierungskredit rechtsgültig zugestimmt haben.
Insofern liegt ein Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG vor. Als
Stimmberechtigter von Wald ist der Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur
Beschwerde befugt. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen
Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde insoweit, als die Aufhebung des
Entscheids des Regierungsrats beantragt wird. Dieser ist durch das Urteil des
Obergerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich
mitangefochten (Urteil des Bundesgerichts 1C_267/2007 vom 28. Februar 2008 E.
1.5; vgl. BGE 129 II 438 E. 1 S. 441; 125 II 29 E. 1c S. 33; mit Hinweisen).
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung
gegenstandslos.
2.
Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für
den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer
Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 139 I 2 E.
6.2 S. 13 f.; 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen).
Das Ergebnis eines Urnengangs kann u.a. durch eine unzulässige behördliche
Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von
Urnengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf
amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I
61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen). Nach der
Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage
erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel
der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur
Neutralität verpflichtet - sie darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl
aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information,
wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem
Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die
Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein
umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den
Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer
gewissen Überspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich ungenau
oder unvollständig sind.
Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und
nicht alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden
können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot
der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid
des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung
bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen
Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 139 I 2 E. 6.2 S.
14; 138 I 61 E. 6.2 S. 82, 135 I 292 E. 4.2 S. 297, je mit Hinweisen).
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kürzung des Projektierungskredits
zwischen der ersten, gescheiterten Vorlage und der nunmehr zu beurteilenden sei
willkürlich erfolgt bzw. beruhe auf Manipulationen des Gemeinderats, was die
Stimmberechtigten in ihrer Stimmfreiheit beeinträchtige.
Der Gemeinderat hat am 24. November 2013 den Projektierungskredit für ein
abgeändertes, mithin neues Bauprojekt zur Abstimmung gebracht. Dabei wird in
den Erläuterungen summarisch ausgewiesen, wie sich der Kredit zusammensetzt.
Ebenso wird die Kostenschätzung für das zu erarbeitende Bauprojekt summarisch
in die einzelnen Posten aufgegliedert. Damit konnte sich der Stimmbürger ein
ausreichend klares Bild über die Vorlage machen und insbesondere auch prüfen,
ob der Projektierungskredit in einem vernünftigen Verhältnis zum Bauvorhaben
steht. Der Gemeinderat war unter diesen Umständen nicht zu einer detaillierten,
vergleichenden Darstellung der beiden Vorlagen in den Abstimmungserläuterungen
verpflichtet. Die Rüge, der Gemeinderat habe den ursprünglichen
Projektierungskredit für die neue Vorlage willkürlich herabgesetzt, geht daher
an der Sache vorbei und ist unbegründet. Das Obergericht konnte unter diesen
Umständen ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs über diese Rüge
stillschweigend hinweg gehen.
Für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist damit einzig, ob der
Gemeinderat die Stimmberechtigten getäuscht hat, indem er ihnen in den
Abstimmungserläuterungen einen Kredit für die Projektierung eines maximal 6.2
Mio. Franken teuren Bauvorhabens unterbreitet hat, sich insgeheim aber - wie
die Antwort des Gemeinderates Roth auf eine Bürgerfrage beweisen soll -
vorbehält, diese Obergrenze um bis zu 15 % zu überschreiten und eine Vorlage
für bis zu 7.13 Mio. Franken vorzubereiten.
4.
Nachdem der Gemeinderat Wald am 7. April 2013 mit einem Projektierungskredit
von 450'000 Franken für ein neues Dorfzentrum gescheitert war, brachte er am
24. November 2013 einen tieferen Projektierungskredit für ein redimensioniertes
Bauvorhaben zur Abstimmung, welches nach der (vom Gemeinderat von 6.82 Mio.
nach unten korrigierten) Kostenschätzung auf 6.2 Mio. Franken zu stehen kommen
soll. Dieser Betrag wird in den Abstimmungserläuterungen zweimal ausdrücklich
als Kostenobergrenze bezeichnet, wobei der Gemeinderat nach erklärter Absicht
den Spielraum nach unten ausloten wolle. Die Abstimmungsbotschaft ist für den
Durchschnittsleser klar: er wird vom Gemeinderat eingeladen, einem Kredit von
370'000 Franken für die Projektierung eines neuen Dorfzentrums für maximal 6.2
Mio. Franken zuzustimmen. Ob es zweckmässig war, sich auf eine solche, auf
einer blossen Schätzung beruhenden Limite festzulegen, ist hier nicht zu
beurteilen. Der Gemeinderat hat es getan, zweifellos auch in der Absicht,
diejenigen Stimmberechtigten, die dem Vorhaben aus Kostengründen skeptisch
gegenüberstanden, zu überzeugen.
Der Gemeinderat hat sich dementsprechend, insoweit ist dem Beschwerdeführer
zuzustimmen, daran zu halten und mit dem bewilligten Projektierungskredit eine
Vorlage mit einer verbindlichen Kostenobergrenze von 6.2 Mio. Franken
ausarbeiten zu lassen. Geht man mit dem Gemeinderat davon aus, dass der
Baukredit für das geplante Vorhaben noch mit einer Ungenauigkeit von +/- 15 %
behaftet ist, darf dieser nach den derzeitigen Vorstellungen des Gemeinderats
damit maximal 5.39 Mio. Franken (5.39 + 15 % bzw. 0.81 = 6.2) betragen, um die
vom Gemeinderat festgesetzte und den Stimmberechtigten bekanntgegebene
Kostenobergrenze sicher einzuhalten. Der Gemeinderat hat sowohl in den
Abstimmungsunterlagen als auch im vorliegenden Rechtsmittelverfahren, zuletzt
in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht, stets betont, dass die 6.2 Mio.
Franken als verbindliche Kostenobergrenze zu verstehen sind. Dabei hat er auch
klar zum Ausdruck gebracht, dass die Aussage von Gemeinderat Roth in der
"Wanze", entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, nicht dahingehend zu
verstehen ist, dass die Kostengrenze von 6.2 Mio. Franken um 15 % nach oben
erweitert werden darf.
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass die Stimmberechtigten über einen
Projektierungskredit von 370'000 Franken für die Ausarbeitung des Bauprojekts
"Neues Dorfzentrum" für maximal 6.2 Mio. Franken abgestimmt haben. Dies war in
den Abstimmungserläuterungen korrekt dargestellt. Eine Irreführung der
Stimmberechtigten hat nicht stattgefunden. Missverständlich war hingegen die
Aussage von Gemeinderat Roth in der "Wanze"; der Gemeinderat hat dieses
Missverständnis indessen geklärt, und es ist weder dargetan noch ersichtlich,
dass es die Abstimmung massgeblich beeinflusst haben könnte. Die Beschwerde ist
unbegründet.
5.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Mit
dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung
gegenstandslos.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wäre an sich der Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Er hatte indessen Anlass zur
Beschwerdeführung, da das Obergericht zu Unrecht davon ausgeht, bei der
Obergrenze von 6.2 Mio. Franken handle es sich nicht, wie in den
Abstimmungserläuterungen angeführt, um eine verbindliche Obergrenze, sondern
bloss um eine unverbindliche Zielvorgabe. Wäre dem so, hätten die
Abstimmungserläuterungen in diesem Punkt effektiv einen täuschenden Inhalt, und
die Beschwerde wäre begründet gewesen. Es sind somit keine Kosten zu erheben
(Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG), und der Kanton Appenzell Ausserrhoden hat dem
Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1, 2 und 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Appenzell Ausserrhoden wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für
das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu
bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Wald, dem
Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. und dem Obergericht Appenzell
Ausserrhoden 4. Abteilung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juli 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Störi
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