I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.210/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_210/2015
Urteil vom 26. Oktober 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt,
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt,
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt.
Gegenstand
Zonenplanrevision Liegenschaft Burgunderstrasse xx, Basel (Verzicht auf
Umzonung in die Schutzzone und Schonzone),
Beschwerde gegen das Urteil vom 2. Februar 2015 des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Ausschuss.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer des Grundstückes an der Burgunderstrasse xx in Basel.
Dieses befindet sich seit der Zonenplanung aus dem Jahr 1988 in der Bauzone 3.
Mit vom 7. Juni bis zum 16. Juli 2010 aufgelegter Zonenplanrevisionsvorlage
wurde die Liegenschaft neu der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone zugewiesen und
mit einer Planungszone belegt. Dagegen erhob A.________ Einsprache und
verlangte den Verbleib des Grundstücks in der Bauzone 3. Am 15. Januar 2014
folgte der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt insofern einem mit Ratschlag vom
16. Mai 2012 vorgelegten Antrag des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt,
wies die Einsprache von A.________ ab und unterstellte die Liegenschaft der
Schutzzone. Gegen den Grossratsbeschluss erging kein Referendum.
B.
Am 10. und 31 März 2014 erhob A.________ Rekurs an das Appellationsgericht des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht. Dieses wies den Rekurs am 2.
Februar 2015 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 17. April 2015 an
das Bundesgericht beantragt A.________ sinngemäss, das Urteil des
Appellationsgerichts aufzuheben und seine Liegenschaft an der Burgunderstrasse
xx in Basel in der Bauzone 3 zu belassen; eventuell sei die Sache an das
Appellationsgericht zur Neubeurteilung zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht
wird der Antrag gestellt, die Beschwerde bis zum 1. Januar 2016 nicht zu
behandeln, damit ergänzende Abklärungen getätigt werden könnten.
Das Bau- und Verkehrsdepartement (für den Regierungsrat) und das
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung des
Sistierungsgesuchs. A.________ hält in einer Eingabe vom 3. Juni 2015
sinngemäss daran fest.
In der Sache beantragt das Bau- und Verkehrsdepartement, auf die Beschwerde
nicht einzutreten. Das Appellationsgericht schliesst auf Abweisung der
Beschwerde.
A.________ äusserte sich am 16. August 2015 nochmals zur Sache. Das Bau- und
Verkehrsdepartement verzichtete am 2. September 2015 ausdrücklich auf eine
ergänzende Stellungnahme. Weitere Eingaben gingen beim Bundesgericht nicht mehr
ein.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil des Appellationsgerichts handelt es sich um
einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid über eine Zonenplanänderung,
gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht gemäss Art. 82 ff. BGG offen steht. Streitgegenstand bildet die
Zuweisung des Grundstücks des Beschwerdeführers in die Schutzzone. Der
Beschwerdeführer ist als Eigentümer der fraglichen Liegenschaft und als
direkter Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde an das
Bundesgericht legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2. Nach Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den von der
Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde, es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, erhoben worden oder beruhe auf
einem erheblichen Verstoss gegen Verfahrensrecht (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art.
105 Abs. 2 BGG).
1.3. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht
interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von
Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG).
1.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf
Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und
begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Auf rein appellatorische
Beschwerden tritt das Bundesgericht nicht ein. Nochmals erhöhte Anforderungen
an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (unter
Einschluss der willkürlichen Feststellung des Sachverhalts) geltend gemacht
wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
2.
Der Beschwerdeführer stellt das Gesuch um Sistierung des bundesgerichtlichen
Verfahrens bis zum 1. Januar 2016. Er begründet dies damit, die 30-tägige Frist
für eine Beschwerde an das Bundesgericht (vgl. Art. 100 Abs. 1 BGG) habe ihm
nicht genügt, um abzuklären, welche Nutzungsmöglichkeiten ihm verblieben, auf
seinem hier fraglichen Grundstück zwei rollstuhlgängige Wohnungen mit Fahrstuhl
zu erstellen. Dass dies trotz Schutzzone möglich sein könnte, habe er erst
durch das vorinstanzliche Urteil erfahren. Wenn dies realisierbar sei, würde er
die Beschwerde gegebenenfalls zurückziehen. Indessen hatte der Beschwerdeführer
seit Auflage des Planrevisionsvorhabens im Jahr 2010 Zeit und Gelegenheit, die
Auswirkungen dieses Projekts und insbesondere der vorgesehenen Einrichtung
einer Schutzzone zu prüfen. Dabei stand ihm insbesondere die Möglichkeit offen,
die Machbarkeit seines offenbar schon länger bestehenden Bauvorhabens zweier
rollstuhlgängiger Wohnungen auf dem fraglichen Grundstück im Rahmen einer
Schutzzone zu prüfen bzw. abklären zu lassen. Dass dies nicht möglich gewesen
sein oder dafür kein Anlass bestanden haben sollte, ist weder ersichtlich noch
nachvollziehbar. Sodann besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an einer
raschen Erledigung des vorliegenden Streitfalles, nachdem die strittige
Liegenschaft des Beschwerdeführers die einzige Parzelle ist, für welche die vom
Grossen Rat am 15. Januar 2014 beschlossenen Zonenplanänderungen noch nicht
rechtskräftig geworden sind. Im Übrigen ergibt eine Sistierung ohne
aufschiebende Wirkung, die der Beschwerdeführer nicht beantragt, kaum Sinn.
Schliesslich hätte der Beschwerdeführer inzwischen seit dem 2. Februar 2015,
als das angefochtene Urteil erging, bzw. seit der Beschwerdeerhebung am 17.
April 2015 genügend Zeit für ergänzende Abklärungen gehabt, um, wie in Aussicht
gestellt, die Beschwerde allenfalls zurückzuziehen. Dem Sistierungsgesuch ist
nicht zu entsprechen; es wird mit der nachfolgenden Beurteilung in der Sache
hinfällig.
3.
In der Sache macht das Bau- und Verkehrsdepartement geltend, die Beschwerde
erfülle die Anforderungen an eine rechtsgenügliche Begründung (vgl. E. 1.4)
nicht, weshalb darauf nicht eingetreten werden könne. Die Eingaben des
Beschwerdeführers sind in der Tat in weiten Teilen schwer verständlich und
enthalten weitgehend eine lediglich appellatorische Kritik am angefochtenen
Urteil. Es ist insbesondere nur teilweise ersichtlich, welche Rechte oder
Gesetzesbestimmungen nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt worden sein
sollten. Nur soweit ein solcher Bezug erkennbar erscheint, ist die Beschwerde
im Folgenden zu behandeln; im Übrigen kann darauf nicht eingetreten werden. Das
gilt insbesondere, soweit der Beschwerdeführer die tatsächlichen Feststellungen
der Vorinstanz in Frage stellt, legt er doch insofern nicht nachvollziehbar
dar, weshalb diese offensichtlich unrichtig sein sollten (vgl. E. 1.3 und 1.4).
4.
4.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör, weil der Grosse Rat seinen Entscheid nicht ausreichend begründet bzw.
nur eine Pauschalbegründung über verschiedene gleich gelagerte Einsprachen
angeführt und sich nicht mit der konkreten Rechtslage seines Grundstückes
befasst habe.
4.2. Aus Art. 29 Abs. 2 BV leitet sich unter anderem die Verpflichtung der
Behörde ab, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass
sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen
kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88 mit Hinweisen).
4.3. Bei seinem Entscheid über die strittige Zonenplanrevision konnte sich der
Grosse Rat auf eine vom Regierungsrat erstellte, sorgfältige Zusammenfassung
der Argumente des Beschwerdeführers in dessen Einsprache stützen. Diese selbst
lag ihm zudem zur Einsichtnahme vor. Die Zonenplanänderung betraf rund 3'000
Parzellen und in den beiden Planauflagen wurden 156 Einsprachen eingereicht. Es
ist nicht zu beanstanden, wenn sich der Grosse Rat unter diesen Voraussetzungen
zu gleichgelagerten Einsprachen pauschal äusserte und nicht jedem einzelnen
Einsprecher einen individuell begründeten Entscheid eröffnete. Obwohl es für
den Beschwerdeführer mit einem gewissen Aufwand verbunden gewesen sein mag, in
der grossrätlichen Begründung die sein Grundstück betreffenden Erwägungen
aufzufinden, war es ihm durchaus möglich, den Entscheid des Grossen Rates
sachgerecht beim Appellationsgericht anzufechten. Schliesslich ist nicht
ersichtlich, dass der Standpunkt des Beschwerdeführers falsch verstanden oder
wiedergegeben worden sein sollte, wie er geltend macht. Weder der Grosse Rat
noch in der Folge das Appellationsgericht gingen davon aus, dass der
Beschwerdeführer sein Grundstück lediglich ohne bauliche Änderungen wie bis
anhin nutzen will. Es ist denn auch offensichtlich, dass es ihm darum geht,
weiterhin uneingeschränkt über die gesamten bisherigen Nutzungsmöglichkeiten
verfügen zu können. Dazu zählt namentlich die Zulässigkeit der geplanten
Erstellung zweier rollstuhlgängiger Wohnungen. Dass die Unmöglichkeit eines
solchen Umbaus und damit die Notwendigkeit eines Neubaus bereits abschliessend
abgeklärt worden seien und dies im grossrätlichen Entscheid unberücksichtigt
geblieben sei, wie der Beschwerdeführer auch noch vorträgt, ist unglaubwürdig,
nachdem er sein Sistierungsgesuch vor dem Bundesgericht gerade damit begründet,
diese Abklärungen noch nachholen zu wollen (vgl. E. 2). Die Begründung des
grossrätlichen Entscheids erweist sich demnach als ausreichend. Im Übrigen
müsste ein eventueller entsprechender Mangel mit Blick auf die durch das
Appellationsgericht mit voller Kognition erfolgte Überprüfung des Entscheides
des Grossen Rates gegebenenfalls als geheilt gelten (vgl. zur Möglichkeit der
Heilung eines Verfahrensmangels BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197 f. mit
Hinweisen).
4.4. Schliesslich sieht der Beschwerdeführer darin eine weitere
Gehörsverletzung, dass das Appellationsgericht nicht auf seine Rüge eingegangen
sei, eine in seinem Sinne verfasste Studie sei rechtskräftig, weil sie vom
Regierungsrat nicht bestritten worden sei. Diese Rüge ist offensichtlich
unbegründet, erwachsen doch nur behördliche Entscheide, nicht aber Expertisen
in Rechtskraft.
4.5. Der angefochtene Entscheid verstösst somit nicht gegen den Anspruch des
Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör.
5.
5.1. Mit Blick auf die weiteren materiellrechtlichen Vorbringen des
Beschwerdeführers ist nur bedingt ersichtlich, welche massgeblichen
Rechtsnormen der angefochtene Entscheid angeblich verletzen soll. Immerhin
lässt sich, unter Berücksichtigung, dass es sich um eine Laienbeschwerde
handelt, in zwei Argumenten die Rüge einer Verletzung von Bundesrecht erkennen.
5.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, seit dem Inkrafttreten der noch
geltenden Zonenplanung im Jahre 1988 hätten sich die Umstände nicht massgeblich
verändert, weshalb sich eine Planrevision nicht rechtfertige. Damit beruft er
sich sinngemäss auf den Grundsatz der Planbeständigkeit, wie er sich aus Art.
21 Abs. 2 RPG in Verbindung mit dem Prinzip von Treu und Glauben nach Art. 9 BV
ergibt. Nach der entsprechenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ein
Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit
aufweist (BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen). Allerdings hat der
Grundeigentümer keinen Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in
derselben Zone. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung
gebracht werden (BGE 123 I 175 E. 3a S. 182 f.). Eine Planänderung setzt eine
Interessenabwägung voraus unter Berücksichtigung von Geltungsdauer und Inhalt
des Plans sowie des Ausmasses und der Begründung der beabsichtigten Anpassung.
Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr ist mit seiner Beständigkeit zu rechnen,
und je einschneidender die Änderungen sind, desto gewichtiger müssen die Gründe
für eine Planänderung sein. Nach Ablauf des Planungshorizonts, d.h. nach 15
Jahren bei Bauzonen (vgl. Art. 15 lit. b RPG), ist grundsätzlich eine
Überprüfung nötig. Im vorliegenden Fall vergingen bis zum grossrätlichen
Planungsentscheid von 2014 mehr als 25 Jahre seit der aus dem Jahr 1988
stammenden letzten Planung. Dass sich während einer solchen Zeitspanne die
Planungsbedürfnisse unter Einschluss der Vorstellungen der Schutzbedürftigkeit
bestehender Gebäude ändern, ist offensichtlich. Die Anpassung der das
Grundstück des Beschwerdeführers betreffenden Zonenplanung verletzt daher
Bundesrecht nicht.
5.3. Zweitens kann darin, dass sich der Beschwerdeführer auf einen
Entschädigungsanspruch wegen Enteignung beruft, im Zusammenhang mit den
vorgetragenen Argumenten eine Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie
erblickt werden. Mit dem Appellationsgericht ist der Beschwerdeführer jedoch
darauf hinzuweisen, dass ein allfälliger Entschädigungsanspruch nicht im
vorliegenden, sondern in einem besonderen separaten Verfahren geltend zu machen
wäre. Ein solches behält er sich allerdings inzwischen auch selbst vor.
5.3.1. Ausgangspunkt für die hier zu prüfende Frage der inhaltlichen
Zulässigkeit der Planänderung ist, dass sich der Beschwerdeführer als
Eigentümer der strittigen Liegenschaft mit Blick auf die mit der Unterstellung
unter die Schutzzone verbundenen Auswirkungen auf die Eigentumsgarantie nach
Art. 26 BV berufen kann. Diese kann allerdings wiederum von den Behörden unter
den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Danach muss
ein Grundrechtseingriff auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im
öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. BGE 131 I 425 E.
6.1 S. 434 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift äussert sich mit keinem Wort
zur erforderlichen gesetzlichen Grundlage, weshalb das Vorliegen einer solchen
nicht zu prüfen ist. Die vom Beschwerdeführer angerufenen Argumente lassen sich
hingegen, soweit sie verständlich sind, unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit prüfen. Dabei auferlegt sich das Bundesgericht eine
gewisse Zurückhaltung, soweit die Beurteilung einer Planungsmassnahme von
besonderen örtlichen Verhältnissen abhängt, welche die kantonalen Behörden
besser kennen und überblicken (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416; 120 Ia 270 E. 3b
S. 275; je mit Hinweisen).
5.3.2. Das auf der Liegenschaft des Beschwerdeführers an der Burgunderstrasse
in Basel stehende Gebäude verfügt über eine grosse kulturhistorische Bedeutung
unter gleichzeitig hervorragender Wohnqualität. Es bildet mit zwei weiteren
Gebäuden ein gesamthaft schützenswertes Ensemble, das zwischen 1911 und 1913
von den Architekten Gebrüder Stamm errichtet worden ist. Die Unterstellung der
beiden anderen Gebäude unter die Schutzzone ist mangels Anfechtung
rechtskräftig geworden. Bei der Burgunderstrasse handelt es sich um eine
Strasse mit einer überdurchschnittlich hohen Anzahl an geschützten Bauwerken,
die überdies an weitere geschützte Bauten am Steinenring 13-23 anschliesst. Mit
der Zuweisung des Wohnhauses des Beschwerdeführers in die Schutzzone wird weder
Wohnraum beseitigt noch die Schaffung von neuem Wohnraum verunmöglicht.
Vielmehr wird eine hochwertige Wohnliegenschaft mit einer hohen
Ausnützungsziffer geschützt. Der Beschwerdeführer vermietet das Grundstück
zurzeit nach seinen eigenen Angaben für einen Zins von Fr. 6'000.-- pro Monat.
Damit kann er eine angemessene Rendite erzielen und die Liegenschaft
wirtschaftlich sinnvoll nutzen. Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf
Erstellung zweier rollstuhlgängiger Wohnungen auf seinem Grundstück. Die
Unterschutzstellung schliesst entsprechende Projekte aber nicht von vornherein
aus, solange die Anforderungen der Denkmalpflege erfüllt werden. Für
entsprechende Baugesuche ist der Beschwerdeführer entgegen seiner Befürchtung
nicht der Willkür der Baubehörden ausgesetzt. Vielmehr sind die einschlägigen
baurechtlichen Vorschriften massgebend und einzuhalten, die nach den insofern
nachvollziehbaren Erwägungen des Appellationsgerichts Änderungen zulassen,
welche die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle
Substanz nicht beeinträchtigen. Die Zulässigkeit von allfälligen konkreten
Umbauplänen ist im Baubewilligungsverfahren und nicht hier zu beurteilen.
Schliesslich ist aufgrund der vom Beschwerdeführer vorgetragenen Argumente
weder ersichtlich noch belegt, dass die geplante Umzonung zu einem erheblichen
Minderwert seines Grundstücks führen würde, auch wenn er dies wiederholt
behauptet. Wieweit dies zutrifft, ist aber ohnehin nicht im vorliegenden
Verfahren zu klären, sondern würde gegebenenfalls Gegenstand eines
Entschädigungsverfahrens bilden (vgl. E. 5.3).
5.3.3. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach auch nicht gegen die
Eigentumsgarantie.
6.
Erweist sich mithin das Urteil des Verwaltungsgerichts als bundesrechtskonform,
ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bau- und Verkehrsdepartement des
Kantons Basel-Stadt, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, dem Grossen Rat
des Kantons Basel-Stadt und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht, Ausschuss, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. Oktober 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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