I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.197/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_197/2015
Urteil vom 2. Februar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
Stockwerkeigentümer A.________, nämlich :
1. A1.________,
2. A2.________,
3. A3.________,
4. A4.________,
5. A5.________,
6. A6.________,
7. A7.________,
8. A8.________,
9. A9.________,
10. A10.________,
11. A11.________,
12. A12.________,
13. A13.________,
14. A14.________,
15. A15.________,
16. A16.________,
17. A17.________,
18. A18.________,
Stockwerkeigentümer B.________, nämlich :
19. B1.________,
20. B2.________,
21. B3.________,
22. B4.________,
23. B5.________,
24. B6.________,
25. B7.________,
26. B8.________,
27. B9.________,
28. B10.________,
29. B11.________,
30. B12.________,
31. B13.________,
32. B14.________,
33. B15.________,
34. B16.________,
35. B17.________,
36. B18.________,
37. B19.________,
38. B20.________,
Stockwerkeigentümer C.________, nämlich :
39. C1.________,
40. C2.________,
41. C3.________,
42. C4.________,
43. C5.________,
44. C6.________,
45. C7.________,
46. C7.________,
47. C8.________,
48. C10.________,
49. C11.________,
50. C12.________,
51. C13.________,
52. C14.________,
53. C15.________,
54. C16.________,
55. C17.________,
56. C18.________,
57. C19.________,
58. C20.________,
59. C21.________,
60. C22.________,
61. C23.________,
62. C24.________,
63. C25.________,
64. C26.________,
65. C27.________,
66. C28.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Hess,
gegen
1. D.________,
2. E.________,
Beschwerdegegner 1 und 2,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jachen Curdin Bonorand,
3. F.________,
Beschwerdegegnerin 3,
vertreten durch Rechtsanwältin Jeannette Fischer,
Gemeinde Churwalden, 7075 Churwalden,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
Regierung des Kantons Graubünden,
Graues Haus, Reichsgasse 35, 7001 Chur,
vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Reichsgasse 35, 7001 Chur.
Gegenstand
Ortsplanungsrevision,
Beschwerde gegen das Urteil vom 25. November 2014 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 27. September und 2. Oktober 2012 beschlossen die Stimmberechtigten der
Gemeinde Churwalden eine Totalrevision der Ortsplanung. Dieser Beschluss wurde
im Kantonsamtsblatt vom 11. Oktober 2012 publiziert. Ziel der Totalrevision ist
hauptsächlich, die unterschiedlichen Ortsplanungen der drei ehemaligen
Gemeinden Malix, Churwalden und Parpan, die per 1. Januar 2010 zur heutigen
Gemeinde Churwalden fusionierten, durch eine einheitliche, homogene und
aktuelle Ortsplanung zu ersetzen. Verabschiedet wurde unter anderem ein neuer
Zonenplan und Genereller Gestaltungsplan 1:2000 Parpan/ Stettli; darin werden
die Parzellen Gbbl. Nrn. 10455 und 10470 der Wohnzone 3 zugewiesen. Das
Grundstück Gbbl. Nr. 10455 steht im Eigentum von D.________ und E.________;
Eigentümerin der Parzelle Gbbl. Nr. 10470 ist F.________. Nach bisheriger
Ortsplanung der ehemaligen Gemeinde Parpan gehören die beiden erwähnten
Grundstücke der Wohnzone C, 2. Nutzungsetappe, an. Gemäss Baugesetz der
damaligen Gemeinde Parpan vom 27. November 1996 stellen Wohnzonen der 2.
Nutzungsetappe planungsrechtlich Nichtbauzonen dar, weil für die Umteilung in
die 1. Nutzungsetappe die Durchführung eines ordentlichen Einzonungsverfahrens
vorgeschrieben ist.
Gegen die Zuweisung der Grundstücke Gbbl. Nrn. 10455 und 10470 zur Wohnzone 3
mit Beschluss der Gemeinde Churwalden vom 27. September und 2. Oktober 2012
reichten die Stockwerkeigentümer A.________, B.________ und C.________ am 2.
November 2012 Planungsbeschwerde bei der Regierung des Kantons Graubünden ein
mit dem Begehren, diesen Einzonungen sei die Genehmigung zu verweigern.
Mit Beschwerdeentscheid Nr. 1268 vom 17. Dezember 2013 wies die Regierung die
Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, soweit sie darauf eintrat. Mit
Genehmigungsentscheid Nr. 1259 vom gleichen Tag genehmigte die Regierung die
von den Stimmberechtigten der Gemeinde Churwalden beschlossene Totalrevision
der Ortsplanung mit Vorbehalten und unter Auflagen. Betreffend die Parzelle
Gbbl. Nr. 10470 verknüpfte die Regierung die Genehmigung mit den Auflagen, dass
die Parzelle Gbbl. Nr. 10470 in erster Linie der Erweiterung und dem Betrieb
des bestehenden Hotels auf dem Grundstück Gbbl. Nr. 10469 zu dienen habe.
Mindestens 80 % der anrechenbaren Geschossfläche auf der Parzelle Gbbl. Nr.
10470 seien als hotelmässig bewirtschaftete Zweitwohnungen, als Wohnungen/
Zimmer fürs Hotelpersonal, als Hotelerweiterungen oder zum Zweck anderer
touristischer Angebote zu nutzen (vgl. Genehmigungsentscheid vom 17. Dezember
2013 Dispositiv-Ziff. 5 lit. b). Betreffend die Parzelle Gbbl. Nr. 10455
sistierte die Regierung das Genehmigungsverfahren (vgl. Genehmigungsentscheid
vom 17. Dezember 2013 Dispositiv-Ziff. 5 lit. c).
Am 24. Januar 2014 erhoben die Stockwerkeigentümer A.________, B.________ und
C.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie
beantragten, der Beschwerdeentscheid Nr. 1268 und der Genehmigungsentscheid Nr.
1259 seien aufzuheben, Letzterer soweit er die Parzellen Gbbl. Nrn. 10455 und
10470 betreffe; die Einzonung der Parzellen Gbbl. Nrn. 10455 und 10470 sei zu
verweigern.
Am 19. November 2014 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein durch.
Mit Urteil vom 25. November 2014 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde vom
24. Januar 2014 ab, soweit es darauf eintrat. Betreffend die Parzelle Gbbl. Nr.
10455 trat es mit der Begründung nicht auf die Beschwerde ein, es liege
insoweit noch kein anfechtbarer Endentscheid vor, da die Regierung das
Genehmigungsverfahren sistiert und über die Einzonung der Parzelle noch nicht
entschieden habe. Den Beschwerdeführern stehe gegen einen späteren
Genehmigungsentscheid wiederum die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen,
sodass ihnen kein nicht wieder gutzumachender Nachteil erwachse. Betreffend die
Parzelle Gbbl. Nr. 10470 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde mit der
Begründung ab, die Einzonung sei rechtmässig.
B.
Mit Eingabe vom 13. April 2015 führen die Stockwerkeigentümer A.________,
B.________ und C.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
und subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragen in
der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts.
In Bezug auf die Parzelle Gbbl. Nr. 10455 sei die Planungsbeschwerde durch die
kantonale Instanz zu sistieren; in Bezug auf die Parzelle Gbbl. Nr. 10470 sei
die Einzonung zu verweigern. Betreffend das Grundstück Gbbl. Nr. 10455
begründen die Beschwerdeführer ihren Antrag damit, dass das Vorgehen der
Regierung, die Genehmigung einer Einzonung zu sistieren, die dagegen gerichtete
Planungsbeschwerde jedoch kosten- und entschädigungspflichtig abzuweisen,
offensichtlich unhaltbar sei. Die Vorinstanz hätte deshalb ihre Beschwerde
gutheissen müssen, soweit sich diese gegen den Beschwerdeentscheid Nr. 1268
gerichtet habe. Betreffend das Grundstück Gbbl. Nr. 10470 erachten die
Beschwerdeführer die rechtlichen Voraussetzungen für eine Einzonung als nicht
erfüllt, weshalb diese zu verweigern sei.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Regierung und die Gemeinde Churwalden schliessen auf
Beschwerdeabweisung. D.________ und E.________ beantragen, die Beschwerde sei,
soweit die Parzelle Gbbl. Nr. 10455 betreffend, abzuweisen. F.________
beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden
könne.
Mit Verfügung vom 11. Juni 2015 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen
Abteilung das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Mit Stellungnahme vom 18. September 2015 beantragt das Bundesamt für
Raumentwicklung ARE, die Beschwerde sei gutzuheissen und das angefochtene
Urteil aufzuheben; die umstrittene Einzonung könne weder nach altem noch nach
neuem Recht genehmigt werden.
Die Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin 3, die Regierung und die Gemeinde
Churwalden halten in weiteren Eingaben an ihrem Standpunkt und an ihren
Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen
kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen
Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Es liegt keine Ausnahme im
Sinn von Art. 83 BGG vor. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist zulässig, womit für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
kein Raum bleibt. Auf Letztere ist nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführer haben am kantonalen Verfahren teilgenommen. Sie sind als
Stockwerkeigentümer von Parzellen, die sich in unmittelbarer Nähe der
einzuzonenden Grundstücke befinden, durch den angefochtenen Entscheid besonders
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG).
2.
Umstritten ist in der Hauptsache die Rechtmässigkeit der Einzonung der Parzelle
Gbbl. Nr. 10470 in die Wohnzone 3.
2.1. Die Vorinstanz hat erwogen, die Ortsplanungsrevision und das
Genehmigungsverfahren, welches mit dem Entscheid der Regierung vom 17. Dezember
2013 abgeschlossen worden sei, seien unter der Geltung des RPG (SR 700) vor
Inkrafttreten der Revision vom 15. Juni 2012 am 1. Mai 2014 erfolgt. Die
Einzonung der Parzelle Gbbl. Nr. 10470 sei deshalb nach dem bis zum 30. April
2014 geltenden Art. 15 aRPG zu beurteilen (angefochtenes Urteil E. 3). In der
Sache hat die Vorinstanz zusammenfassend ausgeführt, die Parzelle Gbbl. Nr.
10470 gehöre zum geschlossenen Siedlungsbereich und stelle daher eine Baulücke
dar (angefochtenes Urteil E. 4). Weiter hat die Vorinstanz festgehalten,
aufgrund der von der Regierung im Genehmigungsentscheid vom 17. Dezember 2013
verfügten Auflagen handle es sich bei der Zone auf der Parzelle Gbbl. Nr. 10470
de facto um eine Zone für strukturierte Beherbergungsbetriebe. Der Bedarf für
eine solche Zone sei in der Gemeinde Churwalden gegeben. Eine Kompensation in
Form der Auszonung einer der Parzelle Gbbl. Nr. 10470 entsprechenden Fläche
Wohnbauzone sei deshalb nicht notwendig gewesen. Dies würde auch dann gelten,
wenn die Parzelle Gbbl. Nr. 10470 eine reine Wohnzone darstellen würde. Der
Reserveüberschuss an Bauland betrage in der Gemeinde Churwalden rund 1,26 ha.
Die Einzonung sei angesichts dieses relativ bescheidenen Überschusses
vertretbar (angefochtenes Urteil E. 5).
2.2. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 15 aRPG. Es liege
keine Baulücke im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 132 II 218)
vor. Des Weiteren sei die Konstruktion einer Zone für strukturierte
Beherbergungsbetriebe unhaltbar, weil dies die Gemeinde so nie beschlossen
habe. Zudem seien die Voraussetzungen für eine Einzonung der Parzelle Gbbl. Nr.
10470 nicht gegeben, solange ein Reserveüberschuss an Bauland bestehe, der
nicht durch Auszonungen kompensiert werde.
2.3. Zunächst sind die übergangsrechtlichen Fragen zu klären. Die
Ortsplanungsrevision wurde am 17. Dezember 2013 durch die Regierung genehmigt.
Das Urteil der Vorinstanz erging hingegen erst am 25. November 2014, d.h. nach
Inkrafttreten der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 am 1. Mai 2014. Die Vorinstanz
hat das bisherige Recht angewendet, ohne sich indes mit den
übergangsrechtlichen Bestimmungen des revidierten Raumplanungsrechts, nämlich
mit Art. 38a RPG und Art. 52a RPV (SR 700.1) auseinanderzusetzen.
Nach Art. 38a RPG passen die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der
Änderung ihre Richtpläne an die Anforderungen der Art. 8 und 8a Abs. 1 RPG an
(Abs. 1). Bis zur Genehmigung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat
darf im betreffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen
Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Abs. 2). Diese Übergangsregelung
wird in Art. 52a Abs. 1 RPV dahingehend präzisiert, dass Art. 38a Abs. 2 RPG
auf die Einzonung nicht anwendbar ist, wenn die Beschwerde weder zu einer
Überprüfung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids
führt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist.
2.4. Das Bundesgericht hat sich im zur Publikation bestimmten Urteil 1C_449/
2014 vom 7. Oktober 2015 und im Urteil 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 mit der
Auslegung des Übergangsrechts und der Anwendbarkeit von Art. 38a Abs. 2 RPG
befasst. Es hat zusammenfassend das Folgende erwogen.
Gemäss Art. 38a RPG darf die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen
ab dem Inkrafttreten der Revision am 1. Mai 2014 bis zur Genehmigung der
Richtplananpassung nicht zunehmen, weshalb grundsätzlich alle Einzonungen, die
bis zum 1. Mai 2014 nicht rechtskräftig geworden sind, kompensiert werden
müssen (CHRISTA PERREGAUX DUPASQUIER, Übergangsbestimmungen des RPG - Worauf
bei einer Einzonung zu achten ist, Inforaum VLP-ASPAN 1/2015 S. 5). Der
Gesetzgeber schuf in Art. 38a RPG bewusst griffige Übergangsbestimmungen. Diese
können in der Verordnung präzisiert, nicht aber abgeändert werden (Urteil
1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.2).
Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die Bauzonen in zahlreichen Kantonen
überdimensioniert und das geltende Recht lückenhaft sei; insbesondere fehlten
klare Vorgaben zur Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den
kantonalen Richtplänen. Die Kantone müssen daher ihre Richtpläne anpassen, um
insbesondere die Grösse der Siedlungsfläche insgesamt und ihre Verteilung im
Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu
bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderungen von Art. 15
RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG). Wo dies nicht der Fall ist, sind
Rückzonungen erforderlich (Art. 15 Abs. 2 RPG). Es besteht ein gewichtiges
öffentliches Interesse daran, dass die rechtskräftigen Bauzonen der Kantone
während der Übergangsfrist nicht noch vergrössert werden, um die Anpassung der
Richtpläne und allenfalls gebotene Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren.
Es sprechen deshalb zwingende Gründe für die sofortige Anwendung von Art. 38a
Abs. 2 RPG (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_449/2014 vom 7. Oktober
2015 E. 3; Urteil 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.3.1).
Art. 52a Abs. 1 RPV ist im Lichte von Art. 38a Abs. 2 RPG restriktiv
auszulegen. Grundsätzlich findet das Moratorium auf alle Einzonungen Anwendung,
die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren, jedenfalls wenn über sie
noch nicht kantonal letztinstanzlich entschieden war. Ausgenommen sind nur
Beschwerden, die nicht zu einer materiellen Überprüfung der Einzonungen führen,
sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. wenn ausschliesslich
Verfahrensmängel gerügt werden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder darauf
aus anderen Gründen nicht einzutreten ist (Urteil 1C_365/2015 vom 9. Dezember
2015 E. 4.4).
2.5. Im zu beurteilenden Fall haben die Beschwerdeführer vor der Vorinstanz
zahlreiche materiell-rechtliche Rügen gegen die mit der Ortsplanungsrevision
vorgenommenen Einzonungen der Parzellen Gbbl. Nrn. 10455 und 10470 erhoben.
Insbesondere haben sie vorgebracht, die Einzonungsvoraussetzungen seien nicht
gegeben, solange ein Reserveüberschuss an Bauland bestehe, der nicht durch
Auszonungen kompensiert werde. In Bezug auf die Parzelle Gbbl. Nr. 10470 wurden
diese Rügen respektive die Voraussetzungen der Einzonung von der Vorinstanz
materiell überprüft.
Art. 38a Abs. 2 RPG ist daher anwendbar. Mit der Ortsplanungsrevision erfolgten
keine Auszonungen und es wird auch nicht geltend gemacht, dass die in der
Gemeinde Churwalden vorgenommenen Einzonungen durch Auszonungen in anderen
Teilen des Kantons vollständig kompensiert worden wären. Die von der Vorinstanz
bestätigte Ortsplanungsrevision führt folglich zu einer Vergrösserung der
Bauzonen des Kantons Graubünden, die Art. 38a Abs. 2 RPG widerspricht. Es
braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Einzonungen nach Art. 15 aRPG
zulässig gewesen wären.
2.6. Über die Zulässigkeit der Einzonung der Parzelle Gbbl. Nr. 10455 haben die
Vorinstanzen zwar bislang materiell nicht entschieden (Sistierungsentscheid der
Regierung und Nichteintretensentscheid der Vorinstanz). Nach dem Gesagten (E.
2.5 hiervor) steht indes fest, dass auch die Einzonung der Parzelle Gbbl. Nr.
10455 im Widerspruch zu Art. 38a Abs. 2 RPG steht. Eine Weiterführung des
Verfahrens durch die Regierung ergibt deshalb keinen Sinn, weshalb ihr
Sistierungsentscheid aufzuheben ist.
3.
Zusammenfassend ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 25. November
2014 aufzuheben. Der Genehmigungsentscheid Nr. 1259 der Regierung vom 17.
Dezember 2013 ist, soweit die Einzonung der Parzellen Gbbl. Nr. 10470 und 10455
betreffend (Dispositiv-Ziff. 5 lit. b und c), aufzuheben. Keiner förmlichen
Aufhebung bedarf es in Bezug auf den mitangefochtenen Beschwerdeentscheid Nr.
1268 der Regierung vom 17. Dezember 2013. Die Sache ist zur neuen Festsetzung
der Kosten- und Entschädigungsfolgen der kantonalen Verfahren an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
Bei diesem Ergebnis wird der Antrag der Beschwerdeführer, die
Planungsbeschwerde sei durch die kantonale Instanz zu sistieren,
gegenstandslos.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdegegnerin 3 aufzuerlegen
(Art. 66 BGG). Eine Kostenauflage an die Beschwerdegegner 1 und 2 rechtfertigt
sich nicht, da sie sich nicht zur materiell umstrittenen Frage der Einzonung
von Parzelle Gbbl. Nr. 10470 geäussert haben. Die Beschwerdegegnerin 3 hat den
Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird gutgeheissen. Das
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 25. November 2014 und
Dispositiv-Ziff. 5 lit. b und c des Genehmigungsentscheids der Regierung des
Kantons Graubünden vom 17. Dezember 2013 werden aufgehoben. Die Sache wird zur
Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen an das Verwaltungsgericht
zurückgewiesen.
2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin 3 hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Churwalden, der Regierung des
Kantons Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Februar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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