I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.16/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_16/2015
Arrêt du 3 septembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par Me Raymond Didisheim, avocat,
recourante,
contre
Service du logement et des gérances de la Commune de Lausanne, place Chauderon,
1003 Lausanne,
Service des communes et du logement du canton de Vaud, Division logement, rue
Caroline 11 bis, 1014 Lausanne.
Objet
aliénation d'appartements loués,
recours contre les arrêts du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit
administratif et public, du
10 octobre 2012 et du 26 novembre 2014.
Faits :
A.
Par trois décisions séparées du 13 décembre 2011, le Service de l'économie, du
logement et du tourisme de l'Etat de Vaud (SELT) a accordé à A.________ SA
l'autorisation de vendre trois appartements (lots 5, 8 et 9) situés dans
l'immeuble dont elle est propriétaire à l'avenue des Alpes 6 à Lausanne. Ces
autorisations ont été accordées sur la base de la loi vaudoise concernant
l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RS/VD 840.13); elles prévoyaient la
fixation d'un prix de vente maximal fixé par le SELT pour chaque appartement et
l'obligation de maintenir chaque objet en location avec une surveillance
administrative du loyer pour une durée minimale de cinq ans.
A.________ SA a recouru contre ces trois décisions auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (CDAP),
contestant les conditions dont étaient assorties les autorisations.
L'Association suisse des locataires, section Vaud (ASLOCA) ainsi que
A.B.________ et B.B.________, locataires de l'un des appartements concernés,
ont à cette occasion demandé l'annulation des décisions entreprises. Par arrêt
du 10 octobre 2012, la CDAP a partiellement admis le recours, de même que les
conclusions de l'ASLOCA et des époux B.________. La condition relative au
montant maximal du prix de vente ne reposait pas sur une base légale suffisante
et devait être supprimée. La cour cantonale a par conséquent annulé les
décisions entreprises et retourné le dossier à l'autorité intimée pour examiner
si le but poursuivi par la LAAL était suffisamment garanti par la seule
condition restante, à savoir l'exigence que les logements soient maintenus en
location pour une durée de cinq ans avec mesure de surveillance administrative
du loyer.
B.
Dans trois décisions du 10 mars 2014, la Division logement du Service cantonal
des communes et du logement (en remplacement du SELT) a refusé les
autorisations requises. Par arrêt du 26 novembre 2014, la CDAP a rejeté le
recours de A.________ SA et confirmé ces décisions.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA
demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du 16 novembre 2014 et, en tant
que de besoin, celui du 10 octobre 2012 en ce sens que l'autorisation de vendre
les trois appartements (lots 5, 8 et 9) de l'immeuble sis à l'avenue des Alpes
6, à Lausanne, est exclusivement assortie de la condition que ces logements
soient maintenus en location pendant une durée de cinq ans avec une mesure de
surveillance administrative du loyer pendant cette période, subsidiairement en
ce sens que l'autorisation est assortie d'autres conditions que justice dira.
Plus subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation des arrêts attaqués
et au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision dans le
sens des considérants. La cour cantonale et le Service du logement et des
gérances de la Commune de Lausanne ne se déterminent pas sur le recours. La
Division logement du Service des communes et du logement conclut à son rejet
pour autant qu'il soit recevable. Dans sa réplique, la recourante persiste dans
ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82
let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de
droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art.
83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part à la procédure devant
l'autorité précédente et est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui
rejette la demande d'autorisation de vendre des objets immobiliers dont elle
est propriétaire. Elle dispose dès lors de la qualité pour recourir devant le
Tribunal fédéral au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Le recours est également recevable dans la mesure où il est dirigé contre
l'arrêt du 10 octobre 2012, qui, en tant qu'arrêt de renvoi, présente un
caractère incident au sens de l'art. 93 al. 3 LTF et influe sur l'arrêt du 26
novembre 2014.
Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies si bien qu'il y a
lieu d'entrer en matière.
2.
Les griefs de violation des droits fondamentaux et de droit cantonal sont
soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie
recourante doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient
pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces
principes auraient été violés (ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494).
3.
Dans son arrêt de 2012, la cour cantonale avait constaté que, compte tenu des
incertitudes concernant les engagements pris par les acquéreurs de maintenir
les objets en location, des effets probables de la vente sur l'évolution des
loyers et du fait que les acquisitions seraient faites à titre
d'investissement, aucune autre circonstance ne commandait l'aliénation de
l'objet au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL. Conformément au principe de
proportionnalité, il convenait toutefois d'examiner si les autorisations de
vente pouvaient être confirmées vu les conditions auxquelles elles étaient
soumises. Or, l'une de ces conditions - celle de la fixation du prix -
entravant la garantie de la propriété dans une mesure excédant ce que permet
l'art. 36 Cst., elle ne pouvait être retenue et l'autorité administrative
devait examiner si la condition restante suffisait à satisfaire au but de la
LAAL.
La recourante ne conteste pas l'appréciation de la cour cantonale relative à
l'absence de circonstance commandant l'aliénation de l'objet, de sorte que
cette question n'est plus litigieuse. La recourante ne conteste pas non plus la
suppression de la condition relative à la fixation du prix par l'autorité. Elle
s'en prend en revanche au refus subséquent d'autoriser la vente, faute, selon
les autorités, de garanties que les logements seront maintenus dans la
catégorie à pénurie à laquelle ils appartiennent.
A cet égard, la cour cantonale a considéré dans son second arrêt que la seule
surveillance administrative des loyers durant cinq ans ne permettait pas
d'éviter qu'à l'échéance de cette période, les loyers seraient revus à la
hausse au point de faire sortir les appartements litigieux des catégories
touchées par la pénurie. La jurisprudence prévoit en effet qu'en cas de sortie
de logements loués du contrôle cantonal des loyers, ceux-ci peuvent être fixés
selon la méthode des critères absolus prévue par le droit du bail (ATF 123 II
171 consid. 6a p. 173; 117 II 77 consid. 2 p. 80). Selon ces critères, le loyer
est admissible tant qu'il ne procure pas de rendement excessif au bailleur ou
qu'il ne résulte pas d'un prix d'achat manifestement exagéré (art. 269 CO). Le
prix d'achat est manifestement exagéré lorsqu'il dépasse considérablement la
valeur de rendement d'un immeuble calculée sur la base des loyers usuels dans
la localité ou le quartier pour des objets semblables (art. 10 de l'ordonnance
du 19 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitation et de locaux
commerciaux [OBLF; RS 221.213.11]), ce qui, selon la jurisprudence, n'est pas
reconnu pour un dépassement de moins de 10 %. Vu l'augmentation des loyers dans
le quartier concerné et dans la commune de Lausanne, la CDAP a jugé peu
probable que les prix de vente prévus seraient considérés comme manifestement
exagérés au sens du droit du bail. Selon les premiers juges, il était par
conséquent douteux que le droit du bail permette de limiter les hausses de
loyer de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Les autorisations ne
pouvaient par conséquent pas être accordées du tout.
4.
La recourante fait valoir une application arbitraire du droit cantonal.
4.1. Selon l'art. 2 al. 1 LAAL, l'aliénation à titre onéreux, sous quelque
forme que ce soit, d'un appartement à usage d'habitation jusqu'alors loué, est
soumise à autorisation. L'art. 4 al. 1 LAAL précise que l'autorisation est
accordée lorsque l'appartement n'appartient pas à une catégorie où sévit la
pénurie de logements (let. a), est soumis au régime de la propriété par étages
(ou à une forme de propriété analogue) depuis la construction de l'immeuble ou
avant le 7 octobre 1989 (let. b) ou est acquis par son locataire actuel sans
que celui-ci ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de
partir (let. c). L'autorisation est également accordée lorsque d'autres
circonstances commandent l'aliénation (art. 4 al. 2 LAAL). L'autorisation peut
être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du
locataire (art. 4 al. 3 LAAL). Lorsqu'aucune des conditions posées à l'art. 4
n'est réalisée, l'autorisation est refusée (art. 5 LAAL).
Le Tribunal fédéral applique le droit fédéral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En
revanche, il ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et
communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire
lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la
justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est
l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des
dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a
été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre
solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit
pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il
que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p.
168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379).
4.2. En l'espèce, la cour cantonale a qualifié d'incertain le maintien des
appartements dans le parc locatif. Indépendamment de cette problématique, les
autorités craignent quoi qu'il en soit, à l'issue de la période de contrôle des
loyers, des hausses de loyers telles que ces appartements sortiraient de la
catégorie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population.
Sur ce point, il n'est pas arbitraire de considérer que les mécanismes du droit
du bail ne seront pas nécessairement efficaces. En effet, les premiers juges
ont expressément relevé la marge de manoeuvre à disposition des bailleurs dans
la fixation du loyer selon la méthode absolue. Ils ont souligné les prix de
vente - implicitement considérés comme étant très élevés sans être
"manifestement excessifs" - sur lesquels les parties se sont mises d'accord.
C'est sur la base de telles données, concrètes, et sur les possibilités
d'augmentation de loyer qui en découlent en accord avec le droit du bail, que
la cour cantonale a jugé que le but visé par la LAAL était compromis. Or, la
recourante ne s'en prend pas à ces aspects, mais se contente, par une
argumentation appellatoire, de faire valoir que, de manière générale, les
mécanismes du droit du bail empêchent le bailleur de transférer sur le
locataire les conséquences financières d'une acquisition effectuée à un prix
trop élevé. Elle échoue ainsi à démontrer l'arbitraire du raisonnement des
premiers juges.
5.
La recourante se plaint par ailleurs d'une violation de la garantie de la
propriété en raison du non-respect du principe de proportionnalité.
5.1. La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas
absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions
fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi respecter le principe de la
proportionnalité, qui exige notamment que le but visé ne puisse être atteint
par une mesure moins contraignante (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I
233 consid. 3.1 p. 246).
5.2. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de considérer que l'intérêt
public poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat
et les conditions de vie existants, notamment en restreignant l'aliénation de
maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important (ATF 128 I 206
consid. 5.2.4 p. 211 s.; 113 Ia 126 consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid. 3a p.
26 et les arrêts cités). Ce type de réglementation n'est en soi pas contraire
au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la mesure où
elle prévoit le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué lorsqu'un
motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose: pourvu que
l'autorité administrative effectue une pesée des intérêts en présence et évalue
l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia
126 consid. 7b/aa p. 137; en dernier lieu: arrêt 1C_68/2015 du 5 août 2015
consid. 2.3). La LAAL vaudoise poursuit de tels objectifs, sans toutefois
prévoir expressément, comme le fait notamment le droit genevois applicable dans
les arrêts précités, une pesée des intérêts en présence. Comme l'a relevé la
cour cantonale, un tel examen, tout comme celui du respect du principe de
proportionnalité, découle néanmoins de l'art. 36 Cst.
5.3. Alors qu'il lui incombait de se livrer à un tel examen en vertu du
principe de proportionnalité, la cour cantonale n'a pas examiné si d'autres
conditions pouvaient être imposées pour que la vente puisse être autorisée tout
en assurant le respect des objectifs posés par la LAAL. Il convient à cet égard
de souligner que la cour cantonale avait jugé dans de précédentes affaires que
la condition de la fixation d'un prix de vente était une condition
inadmissible, faute de base légale, sous l'angle de la garantie de la
propriété. De même, selon la jurisprudence cantonale signalée par les parties,
la cour cantonale avait jugé non conforme à la garantie de la propriété un
contrôle des loyers au-delà d'une période de cinq ans en cas d'aliénation,
alors même que le droit cantonal prévoit un contrôle de dix ans en cas de
travaux (arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
vaudois FO.2008.0019 du 3 février 2009). Or, il apparaît paradoxal, pour ne pas
dire arbitraire, de ne pas examiner d'éventuelles autres conditions auxquelles
soumettre l'autorisation de vendre au motif qu'elles ne peuvent être imposées à
la propriétaire sauf à violer la garantie de la propriété, tout en refusant
purement et simplement l'autorisation de vendre, mesure pourtant largement plus
restrictive qu'une autorisation sous conditions.
Comme le relève l'autorité administrative intimée, le choix de la mesure peut
notamment dépendre de la qualité des parties - en l'occurrence une agence
immobilière et non un particulier - et de leurs intentions, ce qui justifie un
examen de cas en cas des conditions pouvant être imposées. Aussi, si dans
l'arrêt cantonal topique relatif à la durée maximale du contrôle des loyers, le
Tribunal cantonal vaudois a estimé qu'il se justifiait de fixer cette limite à
5 ans, cela ne signifie pas encore qu'il faille en tirer une règle générale. Le
droit cantonal vaudois prévoit lui-même un contrôle des loyers sur dix ans en
cas de travaux de rénovation (art. 4 al. 3 de la loi vaudoise du 4 mars 1985
concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation [LDTR; RSV 840.15 ]). Quant à la jurisprudence fédérale, elle
reconnaît qu'une telle mesure peut être compatible avec la garantie de la
propriété (ATF 131 I 333 consid. 2.1 p. 336; 101 Ia 502 consid. 5d p. 513 s.).
L'autorité intimée admet pour sa part dans sa réponse au recours qu'une période
de contrôle des loyers plus longue pourrait concourir de manière satisfaisante
aux objectifs poursuivis par la LAAL.
Il n'est pas exclu que certaines mesures, seules ou combinées, soient propres à
ce qu'une vente puisse être autorisée sans compromettre le but visé par la
LAAL. Elles porteraient en tout état moins atteinte à la garantie de la
propriété qu'une interdiction complète de vente. Cela étant, il n'appartient
pas au Tribunal fédéral d'évaluer pour la première fois dans la procédure la
pertinence de ces éventuelles mesures. Aussi la cause doit-elle être renvoyée à
la cour cantonale pour que celle-ci examine, conformément au principe de
proportionnalité, si une autorisation de vente assortie de conditions, cas
échéant lesquelles, peut être délivrée ou si les objectifs à atteindre imposent
un refus pur et simple de l'autorisation.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. Le présent arrêt
est rendu sans frais (art. 66 al. 4 LTF). La recourante, qui obtient gain de
cause avec l'aide d'un avocat, a droit à des dépens à la charge de l'Etat de
Vaud (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée au
Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public,
pour nouvelle décision.
2.
Une indemnité de dépens de 2'000 francs est accordée à la recourante, à la
charge de l'Etat de Vaud.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Service du
logement et des gérances de la Commune de Lausanne, au Service des communes et
du logement du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour
de droit administratif et public.
Lausanne, le 3 septembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Merkli
La Greffière : Sidi-Ali
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