I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.152/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_152/2015
Sentenza del 20 luglio 2015
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Giudice presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
Comune di Camorino,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dagli avv. Claudio Cereghetti e
Valerio Reichlin,
ricorrente,
contro
AlpTransit San Gottardo SA,
opponente,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
galleria di base del Monte Ceneri, Edificio Tecnica Ferroviaria (ETF) di
Vigana,
ricorso contro la decisione emanata il 4 febbraio 2015
dal Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni (DATEC), Ufficio federale dei trasporti (UFT).
Fatti:
A.
Con decisione del 28 ottobre 2005 il Dipartimento federale dell'ambiente, dei
trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) ha approvato i piani
della galleria di base del Monte Ceneri, lunga 15,4 km, che rientra nel
progetto della nuova linea ferroviaria transalpina (NFTA), disciplinato dalla
legge sul transito alpino, del 4 ottobre 1991 (LTAlp; RS 742.104). Il progetto
prevede in particolare, nel Comune di Camorino, presso il portale nord della
galleria, la realizzazione di un edificio di tecnica ferroviaria e delle
infrastrutture necessarie alla radiocomunicazione dell'esercizio ferroviario.
B.
A seguito di nuove esigenze tecniche e delle esperienze fatte in altri edifici
di tecnica ferroviaria a Erstfeld e a Bodio, relativi alla galleria di base del
San Gottardo, si sono rese necessarie modifiche del progetto approvato. Il 30
gennaio 2013, AlpTransit San Gottardo SA ha quindi presentato all'autorità
federale una domanda di approvazione dei piani per la modifica del progetto
relativo all'edificio della tecnica ferroviaria. La costruzione, destinata ad
ospitare le installazioni tecniche per l'esercizio della galleria del Monte
Ceneri, verrebbe ampliata, passando dai 90 m per 12 m previsti originariamente
a 100 m per 20 m. L'opera verrebbe strutturata su tre livelli, di cui uno
interrato, ed avrebbe un'altezza massima di 8.90 m. Il nuovo progetto prevede
inoltre di realizzare un piazzale con 8 parcheggi, antistante all'edificio, e
di scorporare dallo stabile la fondazione dell'antenna per le
radiocomunicazioni, collegandola allo stesso mediante un cunicolo. Con
un'ulteriore domanda del 4 giugno 2013, AlpTransit ha chiesto l'approvazione
della modifica di progetto concernente la radiocomunicazione ferroviaria GSM-R/
Polycom.
C.
Entrambe le domande hanno suscitato le opposizioni del Comune di Camorino. Dopo
una serie di atti che non occorre qui evocare, l'11 aprile 2014 AlpTransit ha
chiesto all'autorità federale di sospendere la procedura per quanto concerne la
parte relativa alla radiocomunicazione ferroviaria. Il Comune di Camorino ha
rilevato che le modifiche di progetto erano connesse, sicché nell'ambito della
procedura di approvazione dei piani relativi alle modifiche dell'edificio della
tecnica ferroviaria sarebbe comunque occorso esaminare le contestazioni
riguardanti le parti della costruzione strettamente legate con l'impianto di
radiocomunicazione.
D.
Con decisione del 4 febbraio 2015 il DATEC ha approvato i piani concernenti la
modifica del progetto dell'edificio della tecnica ferroviaria, ad eccezione
della fondazione del palo per le antenne GSM-R/Polycom e il dimensionamento del
cunicolo tra il palo e il suddetto edificio. L'autorità federale ha
contestualmente imposto una serie di oneri e di condizioni a carico di
AlpTransit.
E.
Il Comune di Camorino ha impugnato questa decisione con un ricorso al Tribunale
amministrativo federale, da questi trasmesso per competenza al Tribunale
federale. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale e chiede
che la decisione di approvazione dei piani sia annullata.
F.
Il DATEC e AlpTransit chiedono di respingere il ricorso nella misura della sua
ricevibilità. Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino rileva che l'autorità
federale ha accolto le sue richieste, stabilendo gli oneri corrispondenti, e
comunica di non avere osservazioni sul gravame.
Diritto:
1.
1.1. L'oggetto dell'impugnativa è una decisione di approvazione dei piani del
DATEC concernente la modifica di un progetto relativo alla seconda fase della
realizzazione della NFTA (cfr. art. 10bis cpv. 1 lett. b in relazione con
l'art. 5bis lett. a LTAlp). In virtù della disposizione transitoria dell'art.
132 cpv. 2 LTF, tale decisione è impugnabile direttamente mediante ricorso al
Tribunale federale, che può esaminare liberamente i fatti (art. 132 cpv. 2
seconda frase LTF).
1.2. Il Comune di Camorino rileva di essere particolarmente toccato dalla
decisione impugnata, siccome l'edificio di tecnica ferroviaria, per le sue
imponenti dimensioni e per le ripercussioni provocate, avrà un impatto
importante sul territorio comunale, segnatamente ove si consideri che sorgerà
in un comparto prevalentemente agricolo. La legittimazione a ricorrere del
Comune contro la decisione del DATEC, emanata in una causa in materia di
diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF), è in tali circostanze da riconoscere a
mente dell'art. 89 cpv. 1 LTF, essendo toccato nei suoi interessi di pubblico
imperio degni di protezione (DTF 136 I 265 consid. 1.4 e rinvii). In concreto,
il Comune di Camorino è infatti colpito nei suoi compiti e nelle sue competenze
ufficiali, in quanto agisce quale corporazione di diritto pubblico a tutela di
interessi pubblici come la salvaguardia della sua zona agricola e della
pianificazione locale e la protezione dei suoi cittadini dalle immissioni
dell'impianto ferroviario. Esso ha inoltre partecipato al procedimento dinanzi
all'istanza inferiore, quale opponente (cfr. art. 18f cpv. 1 e 3 della legge
federale sulle ferrovie, del 20 dicembre 1957 [Lferr; RS 742.101]).
2.
2.1. Il ricorrente contesta il fatto che il DATEC ha approvato i piani
imponendo una serie di oneri e di condizioni per evadere alcune contestazioni
sollevate nella sua opposizione e per risolvere talune richieste formulate
dallo Stato del Cantone Ticino e dall'Ufficio federale dell'ambiente. Critica
in particolare gli oneri di cui ai punti n. 2.1.1, 2.1.2, 2.1.18, 2.1.19, 2.2.2
e 2.2.3 del dispositivo della decisione di approvazione dei piani. Secondo il
ricorrente, tali imposizioni non consentirebbero ancora di determinare se
l'impianto è conforme alle prescrizioni.
2.2. Giusta l'art. 18f cpv. 1 Lferr, chi ha qualità di parte secondo le
prescrizioni della PA (RS 172.021) o della LEspr (RS 711) può, durante il
termine di deposito dei piani, fare opposizione presso l'autorità competente.
Se non fa opposizione, è escluso dal seguito della procedura. L'art. 18f cpv. 3
Lferr prevede che i Comuni salvaguardano i loro interessi mediante opposizione.
Tutte le obiezioni contro il progetto devono essere fatte valere entro il
termine di esposizione dei piani. L'oggetto del litigio è infatti delimitato
dalle conclusioni formulate durante il periodo di pubblicazione e non può
essere ampliato nell'ambito della procedura ricorsuale (DTF 133 II 30 consid.
2.2, 2.4 e 3).
2.3. L'opposizione del Comune di Camorino riguardava la giustificazione delle
modifiche al progetto iniziale e verteva essenzialmente sull'aumento delle
dimensioni dell'edificio della tecnica ferroviaria e dei posteggi,
sull'evacuazione delle acque meteoriche per infiltrazione, sull'antenna
telefonica e sul mancato recupero del calore prodotto dagli impianti di
refrigerazione. Soltanto gli oneri 2.1.19, 2.2.2 e 2.2.3 si riferiscono a
questi aspetti e sono stati imposti dall'autorità federale di approvazione dei
piani a seguito delle contestazioni sollevate dal ricorrente. Censure che
eccedono le obiezioni formulate dal ricorrente nell'opposizione, quali quelle
relative alle immissioni foniche e alla protezione delle acque sotterranee,
esulano dall'oggetto del litigio e non possono pertanto essere esaminate in
questa sede.
3.
3.1. Statuendo sulla richiesta formulata dal Comune di Camorino di recuperare
per quanto possibile, allo scopo di riscaldare edifici pubblici o privati, il
calore prodotto dai condensatori e dai compressori dell'impianto ferroviario,
il DATEC ha rilevato che il risparmio energetico rientra nella strategia
energetica 2050 della Confederazione. Ha riconosciuto che l'edificio della
tecnica ferroviaria in esame presenta un potenziale di energia recuperabile, ma
il suo finanziamento non è per il momento assicurato, segnatamente tenuto conto
che l'edificio stesso non necessita di riscaldamento, sicché un eventuale
sistema di teleriscaldamento verrebbe utilizzato unicamente da utenti terzi. Il
DATEC ha ritenuto che comunque non è esclusa la possibilità di sfruttare in
futuro il calore prodotto dalle installazioni. In considerazione della
richiesta formulata dal Comune, ha quindi imposto ad AlpTransit l'onere di
elaborare e presentare all'UFT una prova secondo la norma SIA 380/1 "L'energia
termica nell'edilizia" (punto n. 2.1.19 del dispositivo).
3.2. Il ricorrente critica l'imposizione di un semplice onere e il fatto che lo
stesso sia privo di un termine entro il quale darvi seguito. Sostiene che la
questione del risparmio energetico e del recupero del calore prodotto
dall'impianto ferroviario avrebbe dovuto essere vagliata in modo approfondito
già nell'ambito dell'approvazione dei piani, verificando il rispetto delle
prescrizioni legali.
3.3. La censura, formulata in termini generici, è inammissibile, poiché con il
ricorso in materia di diritto pubblico è possibile fare valere la violazione
del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nel quale rientrano l'eccesso e
l'abuso del potere d'apprezzamento, ma non l'adeguatezza della decisione
impugnata (cfr. sentenza 1C_105/2007 del 30 aprile 2008 consid. 7.2). La
facoltà del Tribunale federale di esaminare liberamente i fatti e le questioni
di diritto, non osta peraltro a che questa Corte si imponga un certo riserbo in
presenza di quesiti tecnici e di decisioni dell'autorità di approvazione dei
piani prese sulla base di analisi di specialisti. Quale Corte suprema, il
Tribunale federale non è né un'autorità superiore di pianificazione né
un'autorità di vigilanza in materia ambientale e deve limitarsi ad esaminare se
il progetto è conforme al diritto federale, segnatamente se il DATEC abbia
omesso di considerare gli interessi toccati, li abbia ponderati erroneamente o
abbia ecceduto o abusato del proprio potere di apprezzamento. Non spetta per
contro al Tribunale federale valutare se la soluzione scelta dall'impresa
ferroviaria ed approvata dal DATEC sia la migliore tra le alternative possibili
(DTF 125 II 643 consid. 4a; 124 II 146 consid. 3c; sentenza 1E.11/2001 del 13
novembre 2011 consid. 1d, in: RDAT I-2002 pag. 428 segg.).
Adducendo semplicemente la possibilità di sfruttare meglio il calore prodotto
dall'impianto ferroviario, il ricorrente si limita in sostanza a prospettare
una soluzione preferibile sotto il profilo del risparmio energetico, ma non
dimostra, né rende verosimile una violazione del diritto da parte del DATEC. Il
ricorrente non lamenta in particolare la lesione di una norma specifica, che
imporrebbe necessariamente il recupero del calore residuo di un impianto
ferroviario (cfr. sentenza 1A.198/2006 del 16 agosto 2007 consid. 7.2, in: RtiD
I-2008 pag. 765 segg.). In tali circostanze, il fatto che il DATEC abbia
imposto nella decisione di approvazione dei piani quale onere unicamente una
verifica sotto il profilo dell'energia termica dell'edificio della tecnica
ferroviaria, non risulta di per sé lesivo del diritto, né comporta
l'inattuabilità del progetto. Il rilascio dell'autorizzazione a realizzarlo,
con la contestuale imposizione di oneri e condizioni, non è d'altra parte
contrario al diritto federale nella misura in cui tali oneri siano chiaramente
delimitati ed espressamente definiti. Ciò in particolare quando, come in
concreto, è in discussione un impianto di grande ampiezza e di notevoli
complessità tecniche, quale è quello legato alla realizzazione della galleria
di base del Monte Ceneri, per il quale uno studio dettagliato di un determinato
aspetto progettuale può anche non essere ancora opportuno al momento della
pubblicazione (cfr. sentenza 1C_343/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3).
4.
4.1. Nella decisione impugnata, il DATEC, con riferimento all'art. 18h cpv. 2
Lferr, ha ritenuto che per evitare ritardi l'approvazione dell'edificio della
tecnica ferroviaria poteva essere eseguita separatamente da quella riguardante
le installazioni di radiocomunicazione ferroviaria. Per garantire la sinergia
tra le due fasi progettuali, ha reputato che occorreva però escludere dalla
decisione in esame gli elementi relativi alle antenne GSM-R/Polycom contenuti
nel progetto dell'edificio di tecnica ferroviaria (fondazione del palo per le
antenne e dimensionamento del cunicolo tra tale palo e l'edificio medesimo).
L'autorità federale ha stabilito che questi elementi, non approvati nella
decisione impugnata, avrebbero potuto essere esaminati nel quadro della seconda
fase, relativa al progetto adattato delle installazioni di radiocomunicazione.
Ha quindi disposto un onere (n. 2.2.3) a carico dell'impresa ferroviaria, nel
senso ch'essa era tenuta a presentare dei piani di dettaglio relativi al
cunicolo dei cavi che collega l'edificio della tecnica ferroviaria al futuro
impianto di radiocomunicazione senza pregiudicare le caratteristiche di
quest'ultimo.
4.2. Il ricorrente critica la suddivisione del progetto in due parti. Sostiene
che l'art. 18h cpv. 2 Lferr non disciplinerebbe la fattispecie in esame, ma
riguarderebbe piuttosto la possibilità di dividere un tronco ferroviario in più
tratte delimitate. Adduce che il progetto sarebbe unitario, siccome l'antenna
costituirebbe una componente fondamentale dell'edificio della tecnica
ferroviaria. Il funzionamento dell'antenna sarebbe infatti vincolato alla
realizzazione dei relativi locali tecnici previsti all'interno dell'edificio,
la cui valutazione globale verrebbe pregiudicata con la separazione in due
procedure distinte.
4.3. L'art. 18h cpv. 2 Lferr consente all'autorità competente di approvare
progetti a tappe, se la loro trattazione separata non pregiudica la valutazione
globale del progetto. Questa disposizione riprende essenzialmente l'art. 16
cpv. 4 del previgente decreto federale concernente la procedura d'approvazione
dei piani per i grandi progetti ferroviari, del 21 giugno 1991, che si riferiva
innanzitutto all'approvazione a tappe delle singole tratte di un grande
progetto ferroviario (cfr. Messaggio concernente la legge federale sul
coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani,
del 25 febbraio 1998, in: FF 1998 2029, pag. 2072; DTF 121 II 378 consid. 3-5).
Comunque, quand'anche si volesse ritenere di principio applicabile la norma,
quantomeno per analogia, in concreto non sono in ogni caso realizzate le
condizioni per una trattazione dell'edificio della tecnica ferroviaria separata
dalle relative installazioni di radiocomunicazione. Si tratta infatti di
componenti del medesimo impianto ferroviario, strettamente connesse sotto il
profilo costruttivo e funzionale. Ciò se si considera che i piani della
modifica di progetto dell'edificio della tecnica ferroviaria comprendono pure
locali adibiti alle telecomunicazioni, un cunicolo per i cavi, che collega lo
stabile all'antenna, e il basamento della stessa. Queste installazioni
presentano quindi un nesso stretto con l'antenna, che non è tuttavia oggetto
della procedura in esame, seppure, nella decisione impugnata, il DATEC di
transenna l'ha già ritenuta sproporzionata. Certo, l'autorità federale ha
escluso dall'approvazione della prima fase il basamento del palo per l'antenna
e il dimensionamento del cunicolo. Ha comunque approvato nel principio tale
cunicolo, imponendo ad AlpTransit di progettarlo nel dettaglio in modo da non
pregiudicare il futuro dimensionamento del palo e del suo basamento. Tuttavia,
come riconosciuto sia dal DATEC sia dall'impresa ferroviaria, le dimensioni del
cunicolo dipendono dalla portata e dalle caratteristiche dell'antenna.
Destinata principalmente a garantire la comunicazione con i treni e la
sicurezza del traffico in galleria, essa serve all'esercizio ferroviario ed è
parte integrante dell'edificio della tecnica ferroviaria al quale è collegata e
al cui interno sono previsti spazi riservati al suo funzionamento. Una
valutazione globale del progetto impone pertanto che tutte le componenti
dell'impianto siano esaminate congiuntamente in un'unica decisione. Del resto,
nemmeno l'impresa ferroviaria adduce validi argomenti di natura tecnica a
sostegno di una trattazione separata del progetto, limitandosi sostanzialmente
a giustificare l'inoltro in un secondo tempo della modifica dei piani relativi
all'antenna con l'assenza per malattia del Capo progetto delle FFS.
La decisione impugnata deve quindi essere annullata e gli atti rinviati al
DATEC, affinché sia eseguita una nuova (unica) procedura di approvazione dei
piani riguardante l'edificio della tecnica ferroviaria e il relativo impianto
per la radiocomunicazione ferroviaria.
5.
5.1. Il ricorrente lamenta un sovradimensionamento del suddetto edificio e del
numero dei posteggi progettati. Sostiene inoltre che l'autorità federale
avrebbe dovuto imporre ad AlpTransit una riduzione delle dimensioni dello
stabile, quale diretta conseguenza dell'onere n. 2.2.2, secondo cui non
potevano essere previsti al suo interno locali destinati a scopi estranei
all'esercizio ferroviario.
5.2. Poiché il DATEC dovrà ripronunciarsi sul progetto globale, la questione
del dimensionamento dell'edificio e dei posteggi dovrà essere riesaminata
dall'autorità federale, tenendo anche conto delle esigenze di spazio dipendenti
dall'impianto di radiocomunicazione ferroviaria e dal suo esercizio. Le esposte
censure ricorsuali sono quindi premature e non devono essere esaminate in
questa sede. Pure la necessità di una perizia, prospettata dal ricorrente nel
gravame, deve essere vagliata in primo luogo dall'autorità di approvazione dei
piani (cfr. art. 6 cpv. 3 dell'ordinanza sulle ferrovie, del 23 novembre 1983
[Oferr; RS 742.141.1]).
6.
Il ricorrente solleva infine dubbi sull'adeguatezza del sistema di smaltimento
delle acque meteoriche raccolte sul tetto dell'edificio della tecnica
ferroviaria, sul piazzale e sulle superfici circostanti. Non fa tuttavia valere
una violazione del diritto (art. 95 lett. a LTF), ma si limita a enunciare
l'inidoneità delle opere di evacuazione dell'acqua piovana, evocando
essenzialmente aspetti concernenti la ripartizione dei costi di costruzione di
un non meglio precisato "canale fugatore". Questa censura, così come quella
generica riguardante "l'impatto ambientale e paesaggistico" del progetto, non
adempiono le esigenze di motivazione dell'art. 42 cpv. 2 LTF e sono quindi
inammissibili (cfr., sulle esigenze di motivazione, DTF 134 II 244 consid. 2.1;
133 II 249 consid. 1.4.1).
7.
7.1. Ne segue che il ricorso deve essere accolto nella misura della sua
ammissibilità. Gli atti devono essere rinviati al DATEC perché esamini il
progetto nel suo complesso nell'ambito di un'unica procedura e si pronunci in
seguito nuovamente sull'approvazione dei piani.
7.2. Non si prelevano spese giudiziarie a carico di AlpTransit, che fa parte
delle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico (art. 66 cpv. 4
LTF). Al ricorrente, che ha presentato il gravame nell'esercizio delle sue
attribuzioni ufficiali, non si assegnano ripetibili di questa sede (art. 68
cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto e la decisione emanata
il 4 febbraio 2015 dal DATEC è annullata. Gli atti sono ritornati al DATEC
affinché sia eseguita un'unica procedura di approvazione dei piani riguardante
l'edificio della tecnica ferroviaria e il relativo impianto per la
radiocomunicazione ferroviaria.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie e non si assegnano ripetibili.
3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Consiglio
di Stato del Cantone Ticino e al Dipartimento federale dell'ambiente, dei
trasporti, dell'energia e delle comunicazioni, Ufficio federale dei trasporti.
Losanna, 20 luglio 2015
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Merkli
Il Cancelliere: Gadoni
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