I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.144/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_144/2015
Urteil vom 4. Januar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Mathias Lanz,
gegen
Gemeinde Scuol,
Gemeindehaus, Bagnera 170, 7550 Scuol,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rainer Metzger,
Regierung des Kantons Graubünden,
Graues Haus, Reichsgasse 35, 7000 Chur,
handelnd durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Reichsgasse 35, 7001 Chur.
Gegenstand
Ortsplanungsrevision,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. Oktober 2014 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die A.________ AG ist seit 1998 Eigentümerin der Parzellen Nrn. 1224 und 1225
in Vulpera (ehemals Gemeinde Tarasp, heute Gemeinde Scuol). Die Parzelle Nr.
1225 ist mit der Villa Engiadina überbaut, die 1902 als Herrschaftshaus
erstellt und anschliessend unterschiedlich (z.B. als Sanatorium) genutzt wurde.
Von 1999 bis 2013 betrieb die A.________ AG darin das Hotel Villa Engiadina.
Gemäss Zonenplan 1:2000 Vulpera vom 21. Dezember 1989/1. Oktober 1990 liegt
Parzelle Nr. 1224 in der Landwirtschaftszone. Parzelle Nr. 1225 ist auf den
beim Kanton aufbewahrten Originalexemplaren des Zonenplans vollständig dem
übrigen Gemeindegebiet (üG) zugeordnet; auf dem Originalplanexemplar der
Gemeinde ist dagegen der Gebäudegrundriss der Villa Engiadina mit den
dazugehörigen Aussenanlagen in der Farbe der Kurzone A koloriert.
B.
Vom 15. Oktober bis 15. November 2009 lagen die Unterlagen der Totalrevision
der Ortsplanung Tarasp ein erstes Mal zur Mitwirkung auf. Vorgesehen war, die
Parzellen Nrn. 1224 und 1225 der neu geschaffenen Hotelzone zuzuweisen. Die
A.________ AG lehnte dies ab und wünschte die Zuweisung zur Wohnzone, unter
Hinweis auf die mangelnde Wirtschaftlichkeit des Hotels.
In der Folge wurde die Vorlage überarbeitet. Im zweiten Auflageprojekt wurde
vorgesehen, die Parzelle Nr. 1224 der Landwirtschaftszone und die Parzelle Nr.
1225 teilweise der Wohnzone W4 und teilweise der Zone Hofraum und Garten
zuzuweisen. Gleichzeitig wurde die Villa Engiadina (Gebäude Assek.-Nr. 201) im
Generellen Gestaltungsplan (GGP) als erhaltenswerte Baute (Bauteile, Stellung,
Volumen) eingestuft.
Am 24. Mai 2011 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Tarasp die
Gesamtrevision der Ortsplanung. Die Gemeindeversammlung beschloss, die Parzelle
Nr. 1225 und den grössten Teil von Parzelle Nr. 1224 (zusammen mit Parzelle Nr.
1222 Hotel Silvana) der Hotelzone zuzuweisen.
C.
Am 29. Juni 2011 erhob die A.________ AG gegen die Ortsplanungsrevision
Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden und beantragte, die
Parzellen Nrn. 1224 und 1225, Vulpera, seien der Wohnzone W4 zuzuweisen.
Am 15. August 2011 reichte sie eine von ihr in Auftrag gegebene
Unternehmensbewertung der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH)
vom 10. August 2011 ein. Diese stellte fest, dass sich aufgrund der
Betriebsgrösse und der suboptimalen Betriebsstruktur ein Hotel wie das Villa
Engiadina in einer Destination wie Vulpera selbst unter optimistischen Annahmen
nicht rentabel betreiben lasse. Am 8. Oktober 2013 teilte die A.________ AG dem
Departement mit, der Hotelbetrieb sei mittlerweile eingestellt und das Gebäude
stehe leer.
Am 19. November 2013 wies die Regierung die Planungsbeschwerde ab und
genehmigte die Totalrevision der Ortsplanung Tarasp.
D.
Dagegen erhob die A.________ AG am 30. Dezember 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dabei beantragte sie neu, nur die
Parzelle Nr. 1225 der Wohnzone W4 und die Parzelle Nr. 1224 der
Landwirtschaftszone zuzuweisen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am
21. Oktober 2014 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Per 1. Januar 2015 wurde die Gemeinde Tarasp zusammen mit mehreren anderen
Gemeinden zur Gemeinde Scuol fusioniert. Baugesetze und Zonenpläne der
bisherigen Gemeinden bleiben bis auf Weiteres anwendbar. Die Parzellen Nrn.
1224 und 1225 Grundbuch Tarasp erhielten neu die Nummern 211224 und 211225 des
Grundbuchs Scuol (im Folgenden werden sie der Einfachheit halber weiter mit den
bisherigen Nummern bezeichnet).
F.
Gegen den erst am 9. Februar 2015 zugestellten verwaltungsgerichtlichen
Entscheid hat die A.________ AG am 11. März 2015 Beschwerde beim Bundesgericht
erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der
Zonenplan und Generelle Gestaltungsplan 1:2000 Sgné, Chants, Tarasp-Vulpera vom
24. Mai 2011 bzw. der Genehmigungsentscheid der Regierung seien dahingehend
abzuändern, dass die Parzelle Nr. 1225 der Wohnzone W4 und die Parzelle Nr.
1224 der Landwirtschaftszone zugewiesen werden. Eventualiter sei der
angefochtene Entscheid mitsamt dem Beschwerdeentscheid der Regierung und deren
Genehmigungsentscheid vom 19. November 2013 bezüglich der Parzellen Nrn. 1224
und 1225 aufzuheben und die Sache zur Abklärung des Sachverhalts oder zur
Neuentscheidung im Sinne der Erwägungen an eine der Vorinstanzen
zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Scuol beantragen, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Das Departement für
Volkswirtschaft und Soziales Graubünden schliesst auf Beschwerdeabweisung.
G.
In einem weiteren Schriftenwechsel hält die Beschwerdeführerin an ihren
Begehren fest. Mit Schreiben vom 25. Juni 2015 reicht sie einen Zeitungsartikel
ein, wonach das Hotel Schweizerhof in Vulpera, in unmittelbarer Nähe zu den
streitbetroffenen Parzellen, ebenfalls schliesse. Dies wird von der Gemeinde
bestritten, die weitere Zeitungsartikel einreicht.
Erwägungen:
1.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich einzutreten.
1.1. Die Beschwerdeführerin beantragt in erster Linie, die Parzelle Nr. 1225
sei der Wohnzone W4 und Parzelle Nr. 1224 der Landwirtschaftszone zuzuweisen.
Das Verwaltungsgericht ist auf diesen Antrag nicht eingetreten, weil das
Gericht keine Kompetenz für konkrete Zonenzuweisungen habe. Die
Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Erwägungen nicht substanziiert
auseinander und legt nicht dar, inwiefern sie Bundesrecht verletzen; dies ist
auch nicht ersichtlich (vgl. Urteil 1P.464/2003 vom 28. Oktober 2003 E. 5 zur
Gemeindeautonomie bei der Prüfung alternativer Zonenzuweisungen). Einzutreten
ist daher nur auf den Eventualantrag auf Aufhebung und Rückweisung der Sache zu
neuem Entscheid an die Gemeinde, falls sich die Zuweisung zur Hotelzone als
rechtswidrig erweisen sollte. Da sich alle Vorinstanzen nicht nur zur
Rechtmässigkeit der Hotelzone, sondern auch zur Zulässigkeit der - von der
Beschwerdeführerin angestrebten - Einzonung in eine Wohnzone ausgesprochen
haben, ist auch diese Frage Streitgegenstand und (namentlich für die in
Betracht kommenden Alternativen zur Hotelzone) ebenfalls zu prüfen.
1.2. Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an
(Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die
willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als
eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden
ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt
hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1
BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden,
als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Echte Noven, d.h. Tatsachen, die erst nach dem angefochtenen Entscheid
eingetreten sind, werden grundsätzlich nicht berücksichtigt (BGE 139 III 120 E.
3.1.2 S. 123; 133 IV 342 E. 2.1 S. 343 f.; je mit Hinweisen). Auf die
Zeitungsartikel und die kontroversen Stellungnahmen zu seither angeblich
erfolgten Hotelschliessungen in Vulpera ist daher nicht einzugehen.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs.
1 BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV), eine willkürliche und
widersprüchliche Interessenabwägung (Art. 9 BV; Art. 3 RPV [SR 700.1]), die
Verletzung von Planungsgrundsätzen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 lit. a bis
und b RPG [SR 700]) und eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung
(Art. 97 Abs. 1 BGG).
Sie macht geltend, dass die Villa Engiadina (nicht aber die sie umgebenden
unüberbauten Parzellenteile) im Zonenplan 1989/1990 der Kurzone zugewiesen
gewesen sei. Die fehlende Kolorierung im Kantonsexemplar habe vermutlich auf
einem Versehen beruht, wie der zuständige Jurist des Kantons bestätigt habe. In
der Kurzone seien Wohnbauten zulässig gewesen, sofern sie den Kurbetrieb und
die Erholung nicht störten; dagegen lasse die neue Hotelzone keine Wohnnutzung
mehr zu. Die Beschwerdeführerin werde daher in ihren Eigentumsrechten massiv
und unverhältnismässig beschnitten. Sie müsse die Unterhaltskosten für die
Villa Engiadina tragen, ohne diese sinnvoll nutzen zu können.
Ein Kleinhotel lasse sich an diesem Standort nicht rentabel betreiben, wie aus
der Unternehmensbewertung der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit vom
10. August 2011 hervorgehe und durch die Erfahrungen der Beschwerdeführerin
bestätigt werde, die von 1998 bis 2008 rund 4.7 Mio Franken in den Hotelbetrieb
investiert habe, diesen aber - aufgrund der erheblichen Verluste - per Ende
September 2013 einstellen musste. Für eine Erweiterung des Hotelbetriebs wären
hohe Investitionen nötig, die mit einem enormen Risiko belastet wären. Trotz
grosser Bemühungen sei es der Beschwerdeführerin bisher nicht gelungen, einen
Investor oder Käufer für das Objekt zu finden. Im Übrigen seien die
Innovations- und Ausbaumöglichkeiten beschränkt, weil es sich bei der Villa
Engiadina um ein schützenswertes Objekt handle.
Die Beschwerdeführerin bestreitet das öffentliche Interesse an der Sicherung
des bisherigen Hotelstandorts: Die ehemalige Gemeinde Tarasp habe mit der
Ortsplanungsrevision den Standort Vulpera für die Hotellerie von regionaler
Bedeutung fördern wollen. Schon im Planungs- und Mitwirkungsbericht vom 24. Mai
2011 sei jedoch ein düsteres Bild von den Ertragsaussichten der
Tourismusindustrie in Vulpera gezeichnet worden; seither habe sich die
Situation noch verschlechtert (starker Schweizerfranken, Ukrainekrise). Das
Grundstück des 1989 abgebrannten Hotels Waldhaus sei seit über 20 Jahren keiner
Hotelnutzung mehr zugeführt worden. Jedenfalls sei es widersprüchlich, die
Hotelbranche mit der Einzonung eines unrentablen Standorts fördern zu wollen.
Damit sei der Leerstand der Villa Engiadina vorprogrammiert, was Art. 3 Abs. 3
lit. a bis RPG widerspreche.
Die Beschwerdeführerin hält die Zuteilung der Parzelle Nr. 1225 zur Wohnzone W4
für die einzige raumplanerisch sinnvolle Massnahme. Ihres Erachtens handelt es
sich um weitgehend überbautes Gebiet: Wie auf dem Luftbild erkennbar, lägen die
nächsten Wohnhäuser nicht einmal 50 m entfernt; in der Gesamtbetrachtung sei
die dazwischenliegende Parzelle Nr. 1224 als Baulücke zu qualifizieren, weshalb
keine unzulässige Kleinbauzone entstehe. Eine Wohnnutzung der Villa Engiadina
sei auch mit der angrenzenden Wohnzone W4 verträglicher als eine Hotelnutzung
(Immissionsproblematik).
3.
Zunächst ist zu prüfen, inwiefern die Zuweisung zur Hotelzone überhaupt eine
Eigentumsbeschränkung bewirkt.
3.1. Die Parzelle Nr. 1224 und der nicht überbaute Teil der Parzelle Nr. 1225
lagen bisher in einer Nichtbauzone (Landwirtschaftszone bzw. übriges
Gemeindegebiet). Durch die Zuweisung zur Hotelzone werden die baulichen
Nutzungsmöglichkeiten hier nicht eingeschränkt, sondern im Gegenteil erheblich
erweitert.
3.2. Hinsichtlich des mit der Villa Engiadina überbauten Teils der Parzelle Nr.
1225 ist die bisherige Zonierung umstritten. Die Beschwerdeführerin beruft sich
auf die Kolorierung des bei der Gemeinde aufbewahrten Planexemplars, wonach die
Villa der Kurzone A zugeteilt sei. Die Gemeinde macht dagegen geltend, sie habe
sich stets an der beim Kanton aufbewahrten Karte orientiert, wonach die Villa
im übrigen Gemeindegebiet liege; eine Zuweisung zum übrigen Gemeindegebiet wäre
von der Regierung auch nicht genehmigt worden. Das Verwaltungsgericht liess die
Frage offen, weil so oder so kein Anspruch auf Zuweisung zu einer Wohnzone
bestehe.
3.3. Art. 24 des Baugesetzes der Gemeinde Tarasp vom 24. Mai 2011 (nBauG)
lautet:
Art. 24 Hotelzone
1 Die Hotelzone ist für Gastgewerbebetriebe bestimmt. Verkaufslokale, andere
gewerbliche oder kulturelle Bauten und Anlagen sowie Personalwohnungen in
Verbindung mit Gastgewerbebetrieben sind zulässig.
2 Als Gastgewerbebetriebe gelten Gaststätten, Hotels, Garni-Hotels und
Pensionen mit ihren Nebenanlagen (für Verwaltung, Parkierung, Sport, Erholung).
In Verbindung mit einem solchen Gastgewerbebetrieb i.e.S. sind Aparthotels
zulässig, wenn sichergestellt wird, dass die Appartements bewirtschaftet werden
und ihre Nutzung gastgewerbliche Dienstleistungen wie Restaurant, Sport- und
Freizeitanlagen, Verwaltungs- und Betriebsdienste einschliesst.
3 Bestehende Gastgewerbebetriebe dürfen erneuert und im Rahmen des bestehenden
Volumens umgebaut werden, sofern der Zweck des Gebäudes nicht verändert wird.
Die Umwandlung bestehender gewerblich genutzter Flächen in Wohnraum ist nicht
gestattet.
4 Neue Bauten und Anlagen sowie Nutzungsänderungen an bestehenden Bauten werden
nur bei Vorliegen eines entsprechenden Generellen Gestaltungsplanes bewilligt.
5 Werden zur Finanzierung der Investitions- und Betriebskosten eines
Gastgewerbebetriebes Appartements erstellt, so sind die entsprechenden
Leistungen zugunsten des Gastgewerbebetriebes in einem Vertrag mit der Gemeinde
sicherzustellen.
Art. 24 Abs. 3 Satz 2 nBauG schliesst die Umwandlung bestehender gewerblich
genutzter Flächen in Wohnraum ausdrücklich aus. Wie die Gemeinde darlegt, soll
durch die Zuweisung zur Hotelzone verhindert werden, dass Hotelliegenschaften
auf Grund von vorübergehenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu privaten
Zwecken umgenutzt oder verkauft werden und damit der Hotellerie für immer
verloren gehen. Unter diesen Umständen wäre die von der Beschwerdeführerin
angestrebte Nutzung der Villa Engiadina zu Wohnzwecken in der Hotelzone nicht
bewilligungsfähig, und zwar auch nicht unter Berufung auf den Bestandesschutz
(vgl. Art. 81 Abs. 2 des Bündner Raumplanungsgesetzes vom 1. November 2005
[KRG; BR 801.100]). Das Verwaltungsgericht hielt denn auch fest, die Villa
Engiadina könne im Rahmen des Besitzstandsschutzes "ohne Zweckänderung zur
gleichen Nutzung wie bisher verwendet werden", d.h. als Hotel.
3.4. Dies bedeutet eine Beschränkung der Umnutzungsmöglichkeit zu Wohnzwecken,
und zwar unabhängig davon, ob die Villa bisher der Kurzone A oder dem übrigen
Gemeindegebiet zugeteilt war:
3.4.1. Art. 29 des Baugesetzes der Gemeinde Tarasp vom 4. Januar 1990 (aBauG)
liess die Wohnnutzung in der Kurzone A zumindest in gewissem Umfang zu: Danach
war die Kurzone A bestimmt für Hotels, Gaststätten, Erholungsanlagen und
Spitäler. Wohnbauten, Ladengeschäfte und andere gewerbliche oder kulturelle
Bauten und Anlagen waren nur (aber immerhin) zulässig, "wenn sie selbst oder
ihre Benützung den Kurbetrieb und die Erholung nicht stören".
3.4.2. Im übrigen Gemeindegebiet finden die Bestimmungen des RPG über das Bauen
ausserhalb der Bauzone (Art. 24 ff. RPG) Anwendung. Diese lassen zumindest eine
teilweise Zweckänderung von zonenwidrig gewordenen Bauten zu (vgl. Art. 24a und
Art. 24c RPG); bei Bauten, die als schützenswert anerkannt sind, kann eine
vollständige Zweckänderung unter Umständen nach Art. 24d Abs. 2 RPG bewilligt
werden.
3.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Eigentumsbeschränkung nur -
aber immerhin - hinsichtlich des überbauten Teils von Parzelle Nr. 1225
vorliegt, weil die Zuweisung zur Hotelzone eine Wohnnutzung (ohne Zusammenhang
mit einem Beherbergungsbetrieb) ausschliesst und (nur unter diesem Blickwinkel)
für die Beschwerdeführerin sogar ungünstiger ist als die Zuordnung zu einer
Nichtbauzone.
4.
Eigentumsbeschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage (hier: Art. 27
Abs. 1 KRG) und müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und
verhältnismässig sein (Art. 36 BV).
4.1. Die Vorinstanzen bejahten ein hohes öffentliches Interesse am Erhalt und
an der Förderung von Vulpera als Hotelstandort: Tarasp-Vulpera sei seit seiner
Entstehung der regionale Standort traditionell geführter Hotelbetriebe. Zwar
seien in den vergangenen Jahren verschiedene Hotelbauten aufgegeben worden, mit
der Folge von sinkenden Übernachtungszahlen und einer Abwanderung von die
Hotellerie begleitenden Dienstleistungsbetrieben. Gemeindevorstand und
-versammlung hätten sich aber entschlossen, dieser Entwicklung entgegenzutreten
und den Tourismusstandort Vulpera regional zu fördern bzw. wiederzubeleben;
beste Voraussetzungen dafür böten heute vor allem die leichtere Erreichbarkeit
des Ortes dank der neuen Innbrücke, aber auch der vorhandenen Einrichtungen wie
Golfplatz und Parkanlagen sowie der ausgedehnten, für Hotelprojekte verfügbaren
Landflächen. Durch die Umzonung in die Wohnzone oder die Umnutzung von
bestehenden Hotels würden geeignete Hotelstandorte unwiderruflich verloren
gehen und sich die Rahmenbedingungen für Hotelbetriebe verschlechtern.
4.2. Es ist prinzipiell Sache der Gemeinde, die künftige Entwicklung des
Tourismus und den Bedarf an Hotelkapazitäten abzuschätzen und gegebenenfalls
planerische Massnahmen zu ergreifen, um bestehende Hotelliegenschaften oder
besonders geeignete Flächen für die Hotellerie zu reservieren (Urteil 1P.464/
2003 vom 28. Oktober 2003 E. 3.3). Ein öffentliches Interesse an der
planerischen Förderung der Hotellerie durch Festlegung einer Hotelzone ist
grundsätzlich anzuerkennen (BGE 136 II 204 E. 7.3 S. 213). Dies gilt
insbesondere in Gebieten, in denen Massnahmen zur Sicherstellung eines
ausgewogenen Verhältnisses zwischen Erst- und Zweitwohnungen geboten sind (Art.
8a Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG).
5.
Näher zu prüfen ist, ob die umstrittene Festsetzung einer Hotelzone eine
unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung bewirkt, wie dies die
Beschwerdeführerin geltend macht.
5.1. Die SGH kam in ihrer Unternehmensbewertung zum Ergebnis, dass sich ein
Hotel wie das Villa Engiadina in einer Destination wie Vulpera selbst unter
optimistischen Annahmen nicht rentabel betreiben lasse. Zwar liege das
3-Sterne-Hotel an prominenter Lage auf einer Anhöhe mit wunderschönem Weitblick
ins Unterengadin; es sei vom Schweizerischen Heimatschutz als historisches
Hotel aufgelistet und der Unterhaltszustand sei sehr gut. Die Kapazität sei
jedoch mit 19 Zimmern und Suiten und 38 Betten gering. Für ein Kleinhotel sei
Vulpera ein sehr schwieriger Standort, weil der Ort praktisch nicht als
Destination wahrgenommen werde. Selbst unter optimistischen Annahmen
(Zimmerauslastung 45 % statt 35 %; Senkung des Betriebsaufwands) genüge die
Ertragskraft des Hotels nicht, um die notwendigen Instandsetzungs- und
-haltungskosten zu finanzieren. Damit sei die Tragbarkeit des Betriebes weder
kurz- noch langfristig gegeben.
5.2. Die Vorinstanzen gingen davon aus, dass sich diese Analyse nur auf das
bestehende Hotel mit der vorgegebenen Betriebsstruktur und -grösse beziehe. Mit
der grosszügigen Bemessung der Hotelzone auf den Parzellen Nrn. 1224 und 1225
seien dem Betrieb aber die notwendigen Entwicklungsmöglichkeiten für allfällige
Erweiterungen gegeben worden. Damit unterscheide sich der vorliegende Fall
grundlegend vom Fall "Sigriswil" (Urteil 1P.464/2003 vom 8. Oktober 2003 E.
4.3.1 und E. 5.2.1), wo keine Landreserven für eine Erweiterung bestanden.
Überdies sei in Art. 24 BauG die Möglichkeit geschaffen worden, neben
Gastgewerbebetrieben im engeren Sinn auch Appartements im Stockwerkeigentum zu
schaffen, sofern diese bewirtschaftet werden (Abs. 2) und gewährleistet sei,
dass der Erlös zur Finanzierung des Hotels verwendet werde (Abs. 5).
5.3. Diese Erwägungen der Vorinstanzen sind im Grundsatz nicht zu beanstanden.
Zwar muss die künftige bauliche Nutzung der Parzellen Nrn. 1224 und 1225 noch
in einem Gestaltungsplan präzisiert werden, wobei auf die schützenswerte
bestehende Baute und das Landschaftsbild Rücksicht genommen werden muss; zudem
sind die Schranken des künftigen Zweitwohnungsgesetzes zu beachten (vgl. vor
allem Art. 8 ZWG; SR 702). Dennoch ist davon auszugehen, dass der Betrieb nicht
unerheblich erweitert und notfalls auch durch den Bau von Appartements
finanziert werden könnte. Unter diesen Umständen kann die künftige Rentabilität
des Standorts nicht von vornherein ausgeschlossen werden.
Zwar sind hierfür erhebliche Investitionen erforderlich und es ist ungewiss, ob
dafür ein Investor/Käufer gefunden werden kann. Bereits im erwähnten Urteil
betreffend die Gemeinde Sigriswil wurde aber festgehalten, dass das momentane
Fehlen von interessierten Investoren die Festsetzung einer Hotelzone nicht
zwingend ausschliesse, weil die Planfestsetzung auf einen Zeithorizont von 15
Jahren ausgelegt sei; die Festsetzung einer Hotelzone solle gerade verhindern,
dass Hotelliegenschaften aufgrund vorübergehender wirtschaftlicher
Schwierigkeiten zu privaten Zwecken umgenutzt oder verkauft werden und damit
der Hotellerie für immer verloren gehen (Urteil 1P.464/2003 vom 8. Oktober 2003
E. 4.3).
5.4. Allerdings erschiene die mit der Zonenfestsetzung verbundene
Nutzungseinschränkung unverhältnismässig, wenn selbst innerhalb des 15-jährigen
Planungshorizonts realistischerweise nicht mit einer rentablen Nutzung
gerechnet werden könnte. Das Bundesgericht hat denn auch im bereits erwähnten
Entscheid, in dem es die Festsetzung einer Hotelzone für das ehemalige Hotel
Eden in der Gemeinde Sigriswil als unverhältnismässig erachtete, auch die
schwierige Lage der Hotellerie im Berner Oberland mitberücksichtigt und darauf
hingewiesen, dass es sehr schwer, wenn nicht gar unmöglich sein dürfte, in
absehbarer Zeit einen Interessenten für die Fortführung des Hotels zu finden
(Urteil 1P.464/2003 E. 4.3.3).
Die Beschwerdeführerin macht deshalb zu Recht geltend, dass bei der
Beurteilung, ob sich das der Hotelzone zugewiesene Land künftig rentabel nutzen
lasse, auch die gesamten dieser Zone zugewiesenen Flächen in Vulpera und die
wirtschaftliche Lage der Hotellerie in der Schweiz insgesamt mitberücksichtigt
werden müssen.
5.4.1. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sind die in Vulpera
ausgeschiedenen Hotelzonen stark überdimensioniert und stehen in keinem
vernünftigen Verhältnis zur Nachfrage. Die Gemeinde versuche, durch übergrosse
Hotelzonen den Tourismus auf Kosten der Grundeigentümer zu fördern.
In den letzten Jahren entwickelte sich das Hotelgewerbe in Vulpera stark
rückläufig. Es mussten mehrere Betriebe schliessen, und bei den wenigen
verbleibenden erscheint der Weiterbestand unsicher (vgl. Planungs- und
Mitwirkungsbericht der Gemeinde Tarasp vom 24. Mai 2011 S. 14 f.). Gleichwohl
hat die Gemeinde mit der Ortsplanungsrevision - wie sie selber ausführt - alle
Parzellen, auf denen je ein Hotel betrieben wurde, der neu geschaffenen
Hotelzone zugewiesen. Der Gemeindevorstand sah in seinem Antrag an die
Gemeindeversammlung noch davon ab, das Land der Beschwerdeführerin mit dem
ehemaligen Hotel Villa Engiadina und jenes mit dem Hotel Silvana der Hotelzone
zuzuweisen, doch dehnten die Stimmberechtigten die Hotelzone auch auf diese
Grundstücke aus. Sie erhoffen sich offensichtlich, durch diese grosse Hotelzone
den Tourismus - namentlich nach Eröffnung der Innbrücke - neu beleben zu
können. Der Planungs- und Mitwirkungsbericht (S. 15 f.) geht davon aus, dass
die Hotellerie in Vulpera nur bei einem konsequenten Vorgehen überlebensfähig
sei. Dazu bedürfe es einer Reihe von koordinierten Massnahmen, unter anderem
auch der Festsetzung von Hotelzonen. Allerdings äussert er sich nicht zur deren
Dimensionierung. Aus dem Bericht geht zudem hervor, dass sich die angestrebte
Belebung des Tourismus in Vulpera nur längerfristig erreichen lässt.
Seit der Erstellung des erwähnten Berichts im Jahr 2011 hat sich die
wirtschaftliche Situation der Schweizer Hotellerie noch deutlich verschlechtert
und eine Trendwende ist zurzeit nicht in Sicht. Unter diesen Umständen
entspricht die Fläche der in Vulpera ausgeschiedenen Hotelzonen kaum einer
realistischen Einschätzung der in absehbarer Frist zu erwartenden Nachfrage.
5.5. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass sie die Festsetzung einer
Hotelzone in besonderer Weise treffe. Die Villa Engiadina sei unter
Denkmalschutz gestellt und allein für einen Hotelbetrieb zu klein. Eine
Wiederaufnahme des Hotelbetriebs wäre deshalb mit Neubauten und entsprechend
hohen Investitionen verbunden.
Tatsächlich ist die umstrittene Festsetzung einer Hotelzone nicht darauf
ausgerichtet, dass das ehemalige Kleinhotel Villa Engiadina seinen Betrieb
wieder aufnimmt, das nach dem erwähnten Gutachten nicht mehr rentabel zu führen
ist. Die Festsetzung bezweckt vielmehr, wie schon die Grösse der
ausgeschiedenen Zone zeigt, die Schaffung eines wesentlich grösseren
Hotelbetriebs. Angesichts der zurzeit bestehenden Überkapazitäten erscheint
wenig wahrscheinlich, dass dafür in absehbarer Frist ein Bedürfnis besteht. Es
kommt hinzu, dass die fragliche Hotelzone im Vergleich zu den übrigen peripher
und für die Erschliessung ungünstiger gelegen ist als die übrigen
ausgeschiedenen Hotelzonen. Der angestrebte Wiederaufschwung der Hotellerie
dürfte deshalb in erster Linie im Bereich der zentraler gelegenen Hotelzonen
stattfinden.
Unter Berücksichtigung aller dieser Umstände kann nicht angenommen werden, dass
die Beschwerdeführerin das der Hotelzone zugewiesene Land innert absehbarer
Frist entsprechend dem Hotelzweck rentabel wird nutzen können. Weiter fällt in
Betracht, dass während der Zeit, in der kein Hotel geführt wird, die
Nutzungsmöglichkeiten in der Hotelzone sogar noch eingeschränkter sind als in
der Landwirtschaftszone (vgl. oben E. 3.3 und 3.4.2), da Wohnnutzungen völlig
ausser Betracht fallen. Die umstrittene Festsetzung einer Hotelzone bewirkt
deshalb einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie.
6.
Den Vorinstanzen ist dagegen zuzustimmen, dass die von der Beschwerdeführerin
angestrebte Einzonung in die Wohnzone nicht in Betracht kommt:
6.1. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt die Villa Engiadina
nicht in einem weitgehend überbauten Gebiet. Sie wird durch den unüberbauten
Hang von den Wohnbauten entlang der Strasse getrennt, der eine deutliche Zäsur
bildet und den Charakter der Villa als Solitär auf einer Erhöhung
unterstreicht. Dass es sich dabei nicht um eine Baulücke handelt, bestätigt die
Beschwerdeführerin selbst mit ihrem Antrag, Parzelle Nr. 1224 in der
Landwirtschaftszone zu belassen. Die isolierte Einzonung der Parzelle Nr. 1225
würde zu einer verpönten Kleinstbauzone ohne direkten Anschluss an das
bestehende Siedlungsgebiet führen (BGE 124 II 391 E. 3a S. 395 mit Hinweisen).
6.2. Hinzu kommt, dass in der ehemaligen Gemeinde Tarasp bzw. der heutigen
Gemeinde Scuol kein Bedarf für weitere Wohnzonen besteht. Im
Genehmigungsentscheid der Regierung (S. 14) wurden bereits die bestehenden
Wohnbauzonenreserven von 1.3 ha als auf den ersten Blick zu umfangreich
bezeichnet und nur aufgrund der speziellen Verhältnisse der Wohnzone Curtin
genehmigt. Im Übrigen soll die Fraktion Vulpera nach den Zielvorstellungen der
Gemeinde nicht dem Wohnen, sondern in erster Linie der Hotellerie und dem
Tourismus dienen. Die Umzonung von Teilen der Kurzone in die Wohnzone 4
erfolgte nur deshalb, weil die dort befindlichen (früher zentral verwalteten)
Appartementgebäude mit Eigentums-/Ferienwohnungen die Vorgaben der Hotelzone
nicht erfüllen (Planungs- und Mitwirkungsbericht S. 20 oben).
6.3. Nach dem Gesagten kommt als Alternative zur Hotelzone in erster Linie die
Zuweisung zur bzw. Belassung in der Landwirtschaftszone in Betracht (die Zone
"übriges Gemeindegebiet" ist nicht mehr vorgesehen). Das Verwaltungsgericht
ging davon aus, dass dies die Beschwerdeführerin ungleich schwerer in ihren
Eigentumsrechten treffen würde als die Zuweisung zur Hotelzone; dies trifft
aber, unter Berücksichtigung der konkreten Situation und Nutzungswünsche der
Beschwerdeführerin, nicht ohne Weiteres zu (vgl. oben E. 3.5).
Die Gemeinde hat aber die Möglichkeit, andere nutzungsplanerischen Festlegungen
(mit Ausnahme der Wohnzone) zu prüfen und allenfalls mit einer Planungszone zu
sichern (vgl. Art. 21 KRG). Dabei wird sie die Vorgaben von Art. 38a Abs. 2 RPG
und Art. 52a RPV zu beachten haben.
7.
Der angefochtene Entscheid ist aus diesen Gründen aufzuheben. Da es der
Gemeinde obliegt, anstelle der Hotelzone eine andere nutzungsplanerische
Festlegung zu treffen, ist die Sache zur Neubeurteilung an die Gemeinde
zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang obsiegt die Beschwerdeführerin nur teilweise, weil die
Zuweisung von Parzelle Nr. 1225 in die Wohnzone nicht in Betracht kommt, soweit
auf diesen Antrag überhaupt eingetreten werden kann. Ihr sind deshalb die
Gerichtskosten zur Hälfte aufzuerlegen und eine gekürzte Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 66 und 68 BGG). Der Gemeinde Scuol sind keine Kosten
aufzuerlegen und keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 Abs. 4 und
Art. 68 Abs. 3 BGG). Das Verwaltungsgericht wird die Kosten der
vorinstanzlichen Verfahren (vor Gericht und Regierungsrat) neu verlegen müssen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 21. Oktober 2014
aufgehoben. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die
Gemeinde Scuol zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten der vorangegangenen Verfahren an das
Verwaltungsgericht Graubünden zurückgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Die Gemeinde Scuol hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Scuol, der Regierung
des Kantons Graubünden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5.
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Januar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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