I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.132/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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1C_132/2015
Sentenza del 16 agosto 2017
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Karlen, Fonjallaz, Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
1. Fabio Pedrina,
2. Stefano Baragiola,
ricorrenti,
contro
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.
Oggetto
compensazione di vantaggi rilevanti derivanti dalla pianificazione, contributo
di plusvalore (importo esente),
ricorso in materia di diritto pubblico contro la modifica della legge del 21
giugno 2011 sullo sviluppo territoriale decisa il 18 dicembre 2014 dal Gran
Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Nel Foglio ufficiale n. 102-103/2014 del 23 dicembre 2014 (pag. 10776-10781) è
stata pubblicata una modifica della Legge ticinese del 21 giugno 2011 sullo
sviluppo territoriale (LST). La modifica, che prevede l'introduzione di un
nuovo capitolo inerente alla compensazione di vantaggi e svantaggi derivanti
dalla pianificazione, concerne tra l'altro l'art. 93, dal titolo marginale
"compensazione di vantaggi rilevanti", dal tenore seguente:
" 1 È considerato vantaggio rilevante soggetto a contributo l'aumento di valore
di un terreno superiore a fr. 100'000.-- che deriva
a) dalla sua assegnazione alla zona edificabile,
b) da una modifica di un piano d'utilizzazione che comporta un aumento di
almeno 0,2 punti dell'indice di sfruttamento o di almeno 1,5 punti dell'indice
di edificabilità,
c) da un cambiamento di destinazione che ingenera un plusvalore importante.
2 L'aumento di valore di un terreno sino a fr. 100'000.-- è esente da
contributo."
B.
Avverso la modifica dell'art. 93 LST Fabio Pedrina e Stefano Baragiola
presentano un ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82
lett. b LTF al Tribunale federale. Chiedono di annullare la norma impugnata,
criticando tuttavia soltanto il valore soglia di fr. 100'000.--.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran
Consiglio, propone di respingere il ricorso in quanto ammissibile. Nelle loro
osservazioni i ricorrenti ribadiscono le loro conclusioni.
La I Corte di diritto pubblico del Tribunale federale ha trattato la causa
nella seduta pubblica del 16 agosto 2017.
Diritto:
1.
1.1. Secondo l'art. 82 lett. b LTF, il Tribunale federale giudica i ricorsi
contro gli atti normativi cantonali, fra i quali rientra la modifica della LST,
nella composizione di cinque giudici quando sottostanno al referendum (art. 20
cpv. 3 LTF). Poiché il diritto ticinese non prevede una procedura di un loro
controllo astratto, questi atti sono direttamente impugnabili davanti al
Tribunale federale (art. 82 lett. b e art. 87 LTF; DTF 142 I 99 consid. 1.1
pag. 104; 142 V 395 consid. 1.1).
1.2. La contestata modifica legislativa è stata pubblicata sul Foglio ufficiale
del 23 dicembre 2014 e, trascorsi infruttuosi i termini per l'esercizio del
diritto di referendum, nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti
esecutivi n. 6/2015 del 10 febbraio 2015 (pag. 40 segg.). Presentato entro il
termine dell'art. 101 LTF, il ricorso è tempestivo.
1.3. Con il ricorso in materia di diritto pubblico è possibile far valere tra
l'altro la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che
comprende i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 141 I 78 consid. 4.1 pag.
82).
Le esigenze di motivazione previste per i ricorsi al Tribunale federale valgono
anche per i gravami contro gli atti normativi cantonali (DTF 141 I 78 consid.
4.1 pag. 82). Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, occorre quindi spiegare perché
l'atto impugnato viola il diritto. Questa Corte non è pertanto tenuta a
vagliare tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono
presentate nella sede federale (DTF 138 I 274 consid. 1.6). Per di più, quando
i ricorrenti invocano, come in concreto, la violazione di diritti fondamentali
(divieto dell'arbitrio e principio di uguaglianza), il Tribunale federale, in
applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano
state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 142 I
99 consid. 1.7.2 pag. 106; 141 I 78 consid. 4.1 pag. 82).
2.
2.1. Giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF è legittimato a ricorrere contro un atto
normativo cantonale chi è particolarmente toccato dallo stesso (lett. b), in
modo attuale o virtuale, e ha un interesse degno di protezione al suo
annullamento o alla sua modifica (lett. c). L'interesse degno di protezione può
essere giuridico o di fatto (DTF 141 I 78 consid. 3.1 pag. 81). Per essere
toccati virtualmente è sufficiente che si possa prevedere con un minimo di
verosimiglianza che i ricorrenti possano un giorno essere coinvolti
direttamente dall'applicazione della normativa impugnata, in modo e con
un'intensità maggiore degli altri amministrati (DTF 142 V 395 consid. 2 pag.
397 e consid. 4.1 pag. 398). Nella misura in cui i ricorrenti, tenuti a
dimostrare di massima la loro legittimazione (DTF 142 V 395 consid. 3.1 pag.
397), fanno valere solo un interesse generale volto al rispetto del diritto
federale, segnatamente in relazione alla pretesa violazione del principio della
forza derogatoria del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.), essi non
dimostrano di potersi prevalere di un interesse sufficiente ai sensi dell'art.
89 cpv. 1 lett. c LTF, ricordato che l'azione popolare è esclusa (DTF 142 V 395
consid. 4.2.1 e 4.3.2 in fine pag. 398 seg.).
2.2. Nelle osservazioni il Consiglio di Stato solleva dubbi riguardo alla
legittimazione dei ricorrenti, rilevando che, se come da loro accennato, la
condizione d'essere virtualmente toccati si realizza per i cittadini riguardo
all'impugnazione di una normativa fiscale che sancisce il pagamento delle
imposte a carico di ogni persona (al riguardo vedi DTF 141 I 78 consid. 3.1
pag. 81), il contributo litigioso tocca per contro soltanto una limitata
cerchia di proprietari.
2.3. Nella replica i ricorrenti ammettono di non essere particolarmente toccati
ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 lett. b LTF, poiché l'unico ad avere un interesse
diretto e particolare a contestare l'aumento dell'esenzione dal contributo di
plusvalore sarebbe l'ente pubblico. Occorrerebbe quindi ammettere la
sussistenza di un interesse degno di protezione all'annullamento o alla
modifica dell'impugnata norma (art. 89 cpv. 1 lett. c); essi dimostrano inoltre
d'essere comproprietari di fondi edificati e proprietari di terreni siti nel
Cantone. Si può pertanto ritenere che potrebbero essere virtualmente toccati
dalla contestata modifica, visto che il ricorso è fondato in primo luogo su una
pretesa violazione dell'uguaglianza giuridica fra i proprietari interessati (
art. 8 cpv. 1 Cost.), principio che nell'ambito del prelievo di contributi
assume particolare importanza (cfr. DTF 141 I 235 consid. 7.1 pag. 239; 133 I
206 consid. 2.3 e 2.4 pag. 210 seg.); la prassi del Tribunale federale ammette
del resto con una certa generosità la sussistenza di un interesse personale e
legittimo a proporre un ricorso astratto contro atti normativi cantonali
(sentenza 2C_500/2016 del 31 ottobre 2016 consid. 3.5).
3.
3.1. I ricorrenti fanno valere che l'impugnata norma violerebbe il principio
dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.) e, disattendendo lo scopo dell'art. 5
cpv. 1quinquies lett. b LPT, pure quello della forza derogatoria del diritto
federale (art. 49 Cost.).
3.2. Nel quadro di un controllo astratto delle norme, il Tribunale federale si
impone un certo riserbo. Esso annulla la norma cantonale unicamente se non si
presta ad alcuna interpretazione conforme alla Costituzione federale
rispettivamente al diritto federale di rango superiore o se, in ragione delle
circostanze, il suo tenore faccia temere con una certa verosimiglianza che
venga interpretata in modo contrario agli stessi. Per delineare la portata
della norma occorre pertanto procedere tenendo conto del suo testo
(interpretazione letterale), dei lavori preparatori (interpretazione storica),
dello scopo perseguito dal legislatore (interpretazione teleologica), nonché
della relazione con altri disposti (interpretazione sistematica). Il Tribunale
federale non privilegia nessuno di questi metodi, preferendo ispirarsi
pragmaticamente a un pluralismo interpretativo (DTF 141 I 78 consid. 4.2 pag.
82; 141 II 436 consid. 4.1 pag. 441).
Si deve inoltre considerare la portata dell'ingerenza nel diritto fondamentale,
la possibilità di ottenere una sufficiente protezione di questo diritto nel
contesto di un successivo controllo puntuale della norma, le circostanze
concrete in cui essa va applicata, la possibilità di una correzione, come pure
gli effetti sulla sicurezza del diritto. La semplice circostanza che in singoli
casi essa possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce
di per sé al suo annullamento (DTF 140 I 353 consid. 3 pag. 358, 2 consid. 4
pag. 14). All'interessato rimane infatti aperta la possibilità di addurre
un'eventuale incostituzionalità nel caso di applicazione concreta della norma (
DTF 143 I 137 consid. 2.2 pag. 139 e rinvii). Le spiegazioni fornite dalle
autorità cantonali riguardo alla sua futura applicazione possono essere prese
in considerazione (sentenza 1C_225/2012 del 10 luglio 2013 consid. 2.1, in: SJ
2014 I pag. 37).
3.3. Secondo il principio della forza derogatoria del diritto federale (art. 49
cpv. 1 Cost.), che può essere invocato quale diritto costituzionale
individuale, i Cantoni non sono autorizzati a legiferare nelle materie
disciplinate esaustivamente dal diritto federale; negli altri campi essi non
possono emanare norme giuridiche che violino sia il senso sia lo spirito del
diritto federale e ne pregiudichino la sua realizzazione (DTF 142 II 369
consid. 5.2 pag. 382 e rinvii). Trattandosi del controllo astratto delle norme
fondato sull'art. 49 Cost., il Tribunale federale esamina liberamente la
conformità delle disposizioni cantonali con il diritto federale (DTF 142 II 425
consid. 4.1 pag. 427).
3.4. Un atto normativo di portata generale viola il divieto dell'arbitrio (art.
9 Cost.), quando non si fonda su motivi obiettivi, seri o se è sprovvisto sia
di senso sia di scopo e sia insostenibile anche nel risultato (DTF 138 I 232
consid. 6.2). Al legislatore cantonale, organo politico soggetto a un controllo
democratico, dev'essere riconosciuta una grande libertà nell'elaborazione delle
leggi: esso dispone di un largo potere formatore, in particolare nelle materie
che dipendono in maniera molto estesa da fattori politici. Non spetta al
Tribunale federale rivedere l'opportunità delle scelte effettuate in tale
ambito. Una norma legale non verrà pertanto annullata per il motivo che altre
soluzioni potrebbero essere ravvisabili o addirittura preferibili (DTF 136 I
241 consid. 3.1 e rinvii; sentenze 1C_287/2014 del 25 agosto 2015 consid. 8.5 e
1C_409/2012 del 20 dicembre 2013 consid. 2.4).
3.5. Il divieto dell'arbitrio è strettamente legato al principio
dell'uguaglianza giuridica, che ne costituisce una forma particolare (DTF 141 I
235 consid. 7.1 pag. 237 seg.). Quest'ultimo principio, sancito dall'art. 8
cpv. 1 Cost., è leso da un atto normativo se a fronte di situazioni uguali
opera distinzioni giuridiche su aspetti rilevanti non giustificate da motivi
ragionevoli, oppure se sottopone a un regime identico situazioni che presentano
differenze tali da rendere necessario un trattamento diverso (DTF 142 II 425
consid. 4.2 pag. 427; 142 I 195 consid. 6.1 pag. 213). L'ingiustificata
uguaglianza rispettivamente la disparità di trattamento deve riferirsi a un
aspetto sostanziale. Non può poi essere trascurato il fatto che una violazione
dell'art. 8 cpv. 1 Cost. può comunque trovare una legittimazione negli
obiettivi perseguiti dal legislatore (DTF 141 I 78 consid. 9.5 pag. 93 seg.) e
che - in generale, ma in particolare in ambito di tributi - quest'ultimo ha un
ampio spazio di manovra (DTF 136 I 1 consid. 4.1 pag. 5 seg.; 133 I 249 consid.
3.3 pag. 254; sentenza 2C_116/2014 del 16 agosto 2016 consid. 12.2.1), che deve
rispettare comunque il principio di uguaglianza (DTF 142 II 182 consid. 2.2.2
pag. 186).
4.
4.1. L'art. 5 LPT, che disciplina la compensazione e l'indennizzo, introdotto
con la modifica del 15 giugno 2012, in vigore dal 1° maggio 2014 (FF 2010 931;
RU 2014 899), per quanto qui interessa, ha il tenore seguente:
" 1Il diritto cantonale prevede un'adeguata compensazione di vantaggi o
svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge.
1bis I vantaggi derivanti da pianificazioni sono compensati con un'aliquota del
20 per cento almeno. La compensazione diventa esigibile se il fondo è edificato
o alienato. Il diritto cantonale imposta la compensazione in modo da compensare
quantomeno il plusvalore derivante dall'assegnazione durevole del terreno a una
zona edificabile.
1ter Il prodotto è utilizzato per misure di cui al capoverso 2 o per altre
misure pianificatorie di cui all'articolo 3 in particolare ai capoversi 2
lettera a e 3 lettera a bis.
1quater (...)
1quinquies Il diritto cantonale può rinunciare alla riscossione della tassa
se:
a. la tassa è dovuta da un ente pubblico; o
b. il prodotto della tassa prevedibile è insufficiente rispetto alle spese di
riscossione.
1sexies (...) ".
Le disposizioni transitorie dell'art. 38a cpv. 4 LPT dispongono che i Cantoni
disciplinano entro cinque anni dall'entrata in vigore di questa modifica
un'adeguata compensazione dei vantaggi e svantaggi rilevanti; scaduto questo
termine, non è ammessa la delimitazione di nuove zone edificabili finché il
Cantone interessato non dispone di un'adeguata compensazione secondo i
requisiti dell' articolo 5 (cpv. 5: considerata l'entrata in vigore della legge
il 1° maggio 2014, il termine scadrà il 30 aprile 2019, RU 2014 899).
4.2. Nel messaggio del 20 gennaio 2010 concernente la revisione parziale della
legge sulla pianificazione del territorio il Consiglio federale ricorda che il
14 agosto 2008 era stata depositata l'iniziativa popolare "Spazio per l'uomo e
la natura (Iniziativa per il paesaggio) ", volta a combattere l'espansione
disordinata degli insediamenti sul territorio e a migliorare la protezione del
paesaggio, e ch'esso, ritenuta pertinente la richiesta, aveva deciso di
rispondervi con un controprogetto indiretto sotto forma di revisione parziale
della LPT. Si rileva che un gran numero di partecipanti alla procedura di
consultazione ha sottolineato l'importanza e l'utilità di compensare il
plusvalore. Il progetto proponeva nondimeno di mantenere inalterato l'art. 5
cpv. 1 LPT, ritenendo che qualsiasi altra soluzione non pareva essere in grado
di riscuotere un consenso (FF 2010 931, 932 e 942).
4.3. Una prima proposta di prelievo più incisiva presentata dal Consiglio degli
Stati, che prevedeva di esentare plusvalori inferiori a fr. 30'000.--, non
venne condivisa dal Consiglio nazionale (art. 5a cpv. 4 LPT; BU CS 2010 883,
889, 891, 893 seg., 897; BU CN 2011 1575, 1582 seg., 1593). Nell'ambito della
seconda lettura del progetto, il 15 dicembre 2011 il Consiglio degli Stati
integrò una proposta di modifica dell'art. 5 LPT, nettamente più severa di
quella suggerita dal Consiglio federale, formulata dalla Conferenza dei
direttori delle pubbliche costruzioni, della pianificazione del territorio e
dell'ambiente, soluzione di compromesso adottata all'unanimità e condivisa
quindi dai Cantoni, che pure dispensava questi ultimi, in due casi, da
riscuotere il contributo di plusvalore (all'epoca art. 5 cpv. 1quater; BU CS
2011 1174, 1175 seg., 1178, 1184). Questo modello lasciava la libertà ai
Cantoni di scegliere lo strumento di compensazione, di organizzarne il prelievo
e di ripartirne i proventi: sullo stesso, il 1° marzo 2012, si è poi allineato
anche il Consiglio nazionale (BU CN 2012 124-131). Il 15 giugno 2012 le Camere
federali hanno adottato il nuovo art. 5 cpv. 1bis-sexies LPT, che disciplina la
compensazione dei vantaggi derivanti da pianificazione. Contro questa nuova
disciplina è stato lanciato un referendum: la modifica è poi stata largamente
accettata nella votazione popolare del 3 marzo 2013 (FF 2013 2619 ed è entrata
in vigore il 1° maggio 2014; sulla genesi della norma vedi ENRICO RIVA, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, (ed.), Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n. 8 seg. ad art. 5).
4.4. Questa revisione non ha modificato l'art. 5 cpv. 1 LPT, secondo cui il
diritto cantonale doveva prevedere un'adeguata compensazione di vantaggi o
svantaggi rilevanti derivanti dalle pianificazioni previste da questa stessa
legge, norma che si fonda su motivi di uguaglianza e non persegue
principalmente obiettivi fiscali. Essa tende infatti a garantire una certa
simmetria fra le fattispecie che generano vantaggi e quelle che creano
svantaggi e, soprattutto, a ristabilire un equilibrio tra i proprietari molto
favoriti, rispettivamente molto penalizzati da provvedimenti pianificatori (FU
CN 2011 1575; CN 2012 123 segg.; DTF 142 I 177 consid. 4.3.1 pag. 186).
Giova ricordare che il Legislatore federale ha imposto la compensazione dei
soli vantaggi e svantaggi "rilevanti", allo scopo di evitare, anche in
applicazione del principio di proporzionalità, un dispendio amministrativo e
finanziario eccessivo per l'accertamento di mutamenti di valore insignificanti.
Anche l'art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT parte dal medesimo presupposto,
conferendo ai Cantoni la possibilità di stabilire una determinata esenzione,
che chiarisce il criterio della rilevanza.
4.5. In concreto, poiché non litigiose, non occorre esaminare le questioni di
sapere quali provvedimenti pianificatori possano essere presi in
considerazione, il momento del calcolo e dell'esigibilità del contributo di
plusvalore, l'ammontare delle aliquote, ecc., ma unicamente se la soluzione
ticinese relativa all'importo del valore soglia o all'importo esente leda l'
art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT. Si può nondimeno rilevare che il Tribunale
federale ha recentemente stabilito che il plusvalore risultante da una misura
pianificatoria statale può essere definito quale tributo causale indipendente,
che può essere prelevato da parte dei Cantoni o dei Comuni (DTF 142 I 177
consid. 4.3.1 pag. 186; sentenza 1C_167/2017 del 5 luglio 2017 consid. 3.2).
5.
5.1. Come visto, nel Cantone Ticino, la norma è stata concretata dall'art. 93
LST, secondo cui è considerato vantaggio rilevante soggetto a contributo
l'aumento di valore di un terreno, che deriva da determinati provvedimenti
pianificatori, superiore a fr. 100'000.-- (cpv. 1), mentre l'aumento di valore
di un terreno sino a fr. 100'000.-- è esente dal contributo (cpv. 2).
L'art. 94 LST, relativo al contributo di plusvalore, dispone inoltre:
" 1 Il contributo è dovuto dal proprietario del terreno e ammonta:
a) al 30 % del plusvalore nei casi di assegnazione del terreno alla zona
edificabile,
b) al 20 % del plusvalore:
- nei casi [di] modifica di un piano d'utilizzazione che comporta un aumento di
almeno 0,2 punti dell'indice di sfruttamento o di almeno 1,5 punti dell'indice
di edificabilità, oppure
- nei casi di cambiamento di destinazione che ingenera un plusvalore
importante.
2 Il plusvalore corrisponde alla differenza di valore del terreno prima e dopo
la misura pianificatoria."
5.2. Nel messaggio del Consiglio di Stato n. 6728 del 18 dicembre 2012 si
rileva che la tematica in discussione concerne soprattutto l'equità giuridica,
visto che determinate misure di pianificazione, come nuovi azzonamenti e
importanti densificazioni, comportano enormi vantaggi economici per il
proprietario e ciò in maniera del tutto gratuita. Ammesso che se da una parte
la disciplina pianificatoria implica una certa disparità, perché opera con
differenti tipi di azzonamento, dall'altra il principio della parità di
trattamento impone di compensare vantaggi o svantaggi molto incisivi. Poiché
sul fronte degli svantaggi per le restrizioni equivalenti a espropriazione il
proprietario può pretendere una piena indennità, per la medesima ragione
d'equità occorre ristornare all'ente pubblico almeno una parte del rilevante
plusvalore ingenerato da provvedimenti pianificatori (pag. 4). Si precisa che
l'art. 93 cpv. 2 LST si inserisce nella fattispecie dei casi bagatella,
stabilendo un valore soglia di fr. 50'000.--. Si accenna poi alle
regolamentazioni di altri Cantoni, in particolare a quella del Cantone Ginevra,
che prevede un contributo di plusvalore del 15 % in caso di attribuzione alla
zona edificabile o alla zona di sviluppo se l'aumento di valore del terreno è
pari o superiore a fr. 100'000.--, non spiegando tuttavia se tale soluzione,
considerate le specificità del Cantone Ticino, sia o meno giustificata.
Sulla determinazione del plusvalore e del contributo, si osserva che la sua
fissazione rientra fra gli aspetti delicati della materia, poiché deve
soddisfare aspetti contrastanti, ossia garantire una valutazione quanto più
possibile realistica del vantaggio e causare il minor dispendio amministrativo.
Riguardo alla valutazione delle possibili plusvalenze, con le aliquote fissate
all'art. 94 LST, si stima un plusvalore totale di circa fr. 150 milioni e un
importo prelevabile nei prossimi quattro anni di circa 47 milioni, con una
media annuale di circa fr. 11,75 milioni (pag. 4, 9, 12 seg., 15, 17, 19, 21 e
38).
5.3. Sui costi, che il progetto metteva a carico del Cantone, si precisa che la
procedura di calcolo del plusvalore e del contributo avrebbe comportato
l'apertura di circa 300 incarti annui, dei quali circa il 20 % con
problematiche complesse, necessitanti un perito ogni circa 60 incarti.
Occorreva quindi creare un servizio di sette unità, comportante un costo annuo
pari ad almeno fr. 750'000.--, che sarebbe stato finanziato interamente tramite
una parte del gettito prelevato con i contributi di plusvalore: il costo
corrispondeva all'incirca al 6,4 % dell'introito globale annuo previsto (pag.
22 seg. e 38).
Il plusvalore è stato quindi fissato per ogni incremento di valore superiore a
fr. 50'000.--, quale quota assoluta e fissa totalmente libera da prelievo.
Nulla sarebbe quindi dovuto per gli aumenti di valore del terreno fino a fr.
50'000.-- e se, ad esempio, il plusvalore ammontasse a fr. 60'000.-- il
contributo sarebbe calcolato e dovuto su soli fr. 10'000.--, considerando
quindi imponibile solo la frazione che va oltre la quota esente. Scopo di
questa quota o importo esente (che la dottrina definisce "Freibetrag") è
principalmente quello di evitare un eccessivo dispendio amministrativo legato
all'estimo nei casi nei quali si prospettano proventi relativamente modesti. Se
ne conclude che questo valore soglia considera sia aspettative di chi chiedeva
di disciplinare i casi bagatella sia l'auspicio dei Comuni di limitarsi alle
sole plusvalenze "davvero rilevanti": soluzione definita adeguata, moderata ed
efficace (pag. 25, 27 e 39).
5.4. Nel rapporto n. 6728 R del 13 novembre 2014 della Commissione speciale
pianificazione del territorio, si osserva ch'essa si è chinata in particolare
sui quesiti della quota esente, sulla ripartizione dei proventi e sul tema
dell'impiego degli stessi, elaborando al riguardo quattro scenari: per la
maggioranza della Commissione la variante 1, ossia quella proposta dal
Consiglio di Stato è percepita come eccessiva per i proprietari gravati in
particolare per le aliquote di prelievo; la variante 2 coincide con la proposta
di modifica della legge sangallese sulla pianificazione del territorio, che
alleggerisce le aliquote, mentre la variante 4 configura la soluzione minimale
fissata dalla LPT. La variante 3, quella poi scelta, è quella "più leggera" e
contenutisticamente identica alle ultime due, ma prevede tre emendamenti,
emersi nella discussione, che possono rendere meno incisivo il prelievo, allo
scopo di facilitare un accordo, e con i quali anche il Dipartimento si è
dichiarato disponibile a dare la sua adesione: essa prevedeva di ridurre di
almeno il 10 % le aliquote proposte dal Consiglio di Stato, nonché di aumentare
la quota esente a fr. 100'000.--, senza specificarne i motivi e rinviando
semplicemente alle motivazioni del messaggio governativo. Si richiama infine il
bollettino VLP-ASPAN "Raum und Umwelt" 4/13, che tuttavia cita come valore di
riferimento l'importo di fr. 30'000.-- indicato dal Consiglio degli Stati (pag.
4-7, 9).
Si rileva poi che i commissari hanno lungamente discusso sugli importanti costi
amministrativi ingenerati dalla proposta governativa, in particolare riguardo
al potenziamento dell'organico con sette unità lavorative. Anche per evitare
tale aggravio amministrativo e finanziario, hanno pertanto scelto di attribuire
la competenza dell'estimo e del prelievo del contributo ai comuni, ai quali
compete la scelta pianificatoria che ingenera il plusvalore: i maggiori costi
saranno coperti dalla maggior quota di prelievo loro destinata, ossia dei due
terzi invece della metà (pag. 8). Riguardo all'incidenza finanziaria, si
precisa che considerando un plusvalore di fr. 150 milioni in quattro anni
risulterebbe un gettito di circa 39 milioni, con una media annuale di 9,75
milioni di franchi, per un introito annuale dei Comuni di circa 6,5 milioni e
di circa 3,25 milioni per il Cantone (pag. 11).
5.5. Durante il dibattito parlamentare (seduta XXIX, giovedì 18 dicembre 2014,
pomeridiana, pag. 2881 segg.), manifestate perplessità sulle cifre di incasso,
si è accennato al fatto che in considerazione del limite di esenzione di fr.
100'000.-- proposto dalla Commissione, occorreva impedire la possibilità di
frazionare un terreno per sfruttare meglio l'esonero, questione da disciplinare
nel regolamento di applicazione, insistendo sul fatto che la soluzione
suggerita è frutto di un compromesso. Si è ricordato che un emendamento sulla
quota minima esente presentato dal PS è stato ritirato (pag. 2883-2885 seg.).
Si è osservato che l'enorme vantaggio economico, del tutto gratuito, dev'essere
almeno in parte compensato, che il contributo non ha natura fiscale e può
essere considerato come "un minor guadagno, rispetto a un grosso vantaggio
gratuitamente acquisito con il nuovo assetto pianificatorio" (pag. 2886). Il
Direttore del Dipartimento del territorio ha affermato, senza ulteriori
precisazioni sulla questione qui litigiosa, che il Governo aderisce senza
problema al lavoro di mediazione svolto dalla Commissione (pag. 2889). La
normativa è quindi stata adottata con 67 voti favorevoli, 5 contrari e 5
astensioni (pag. 2893).
6.
6.1. I ricorrenti precisano che oggetto del litigio è l'aumento del limite di
esenzione da fr. 50'000.--, proposto dal Governo, a fr. 100'000.-- deciso dal
Parlamento. Fanno nondimeno valere che il 20 % (o il 30 % in caso di
azzonamento) di fr. 100'000.-- costituisce un contributo di almeno fr.
20'000.-- e quindi un importo cospicuo sicuramente superiore rispetto alle
spese previste dal diritto federale come limite massimo per un eventuale
esonero fissato dal diritto cantonale. Richiamando il citato n. 4/13 della
rivista VLP-ASPAN, sostengono che l'importo di fr. 30'000.-- ivi menzionato
potrebbe costituire un margine di riferimento adeguato, ritenuto che il 20 % di
tale somma equivarrebbe a una tassa di fr. 6'000.--, ciò che potrebbe
corrispondere al limite di esonero imposto dal diritto federale quale diritto
superiore. Ricordano che il Consiglio degli Stati intendeva introdurre un
limite esente di fr. 30'000.--; sostengono che, seppure nell'iter parlamentare
questa proposta è stata lasciata cadere, l'indicazione di un importo di esonero
pari ai costi della sua riscossione costituirebbe un altro modo per ribadire
l'adeguatezza di detto importo. La norma litigiosa non rispetterebbe poi
l'uguaglianza giuridica, ritenuto che i proprietari che hanno un vantaggio
pianificatorio inferiore a fr. 100'000.-- sarebbero trattati in maniera più
favorevole rispetto a coloro che ne hanno uno leggermente superiore.
6.2. Sulla censura di violazione del principio dell'uguaglianza giuridica,
nella risposta il Consiglio di Stato adduce che l'obiezione dei ricorrenti
descrive semplicemente la situazione che si presenta ogni qualvolta una norma
di natura fiscale stabilisce un valore soglia. Quando il legislatore pone un
limite, esso sancisce un trattamento diverso per chi si trova al di sotto e chi
si trova al di sopra dello stesso. Ciò non implicherebbe una violazione del
principio d'uguaglianza, pena la non praticabilità di tutte le normative
fiscali che stabiliscono valori soglia. Il diverso trattamento tra interessati
che hanno un vantaggio economico inferiore o superiore al limite sancito,
interverrebbe peraltro anche se il valore soglia (o la quota esente) fosse di
fr. 30'000.-- o 50'000.--, come auspicano i ricorrenti. Osserva che l'importo
dell'art. 93 LST sarebbe stato adottato per motivi chiari e ragionevoli,
mirando il Legislatore a evitare un eccessivo dispendio amministrativo legato
all'estimo nei casi in cui si prospettano proventi relativamente modesti.
Aggiunge che il disciplinamento del prelievo del contributo di plusvalore
mediante un valore soglia può richiedere, ma anche tollerare, una certa
schematizzazione e inevitabili differenze di trattamento.
Sulla censura di violazione del principio della forza derogatoria del diritto
federale, il Governo, accennando alla formulazione potestativa dell'art. 5 cpv.
1quinquies LPT, osserva che le due eccezioni che permettono di rinunciare a
riscuotere la tassa non costituirebbero elementi obbligatori prescritti dalla
nuova regolamentazione: ne deduce che l'eccezione di cui all'art. 5 cpv.
1quinquies lett. b LPT rappresenterebbe una facoltà conferita ai Cantoni, alla
quale essi possono rinunciare. Certo, i Cantoni non sono tenuti a considerare
questa eccezione e possono quindi decidere di prelevare senza rinunce la tassa,
indipendentemente dal suo importo.
Il Consiglio di Stato adduce poi che i Cantoni sarebbero liberi di adottare o
meno un limite di esenzione, sebbene il principio di proporzionalità posto a
fondamento dell'art. 5 cpv. 1 LPT dovrebbe indurli a prevederlo: qualora per
contro decidano di fissare un importo esente, in assenza di vincoli federali,
essi sarebbero liberi di farlo. Quest'ultimo assunto, non contenuto né nel
messaggio del Governo cantonale né nel rapporto della Commissione
granconsigliare e neppure oggetto di discussione nel dibattito parlamentare,
non regge. I Cantoni sono infatti obbligati a prevedere un'adeguata
compensazione dei vantaggi rilevanti, non potendovi rinunciare liberamente, ma
solo nei limiti della citata condizione: seppure in tale ambito essi dispongano
di un determinato margine di manovra, il criterio decisivo, al quale devono
orientarsi, come ancora si vedrà, è la determinazione di un rapporto coerente e
oggettivo tra le spese di riscossione e il prodotto della tassa. Insiste poi
sul fatto che i Cantoni sono chiamati a definire i cosiddetti casi bagatella,
precisando che i costi di riscossione del contributo di plusvalore possono
raggiungere o superare l'importo di fr. 20'000.--, che costituisce il provento
della tassa calcolata per un plusvalore di fr. 100'000.-- con un'aliquota del
20 %, sostenendo che questo valore soglia non coprirebbe i costi della
procedura impositiva.
Riguardo ai costi di riscossione, l'Esecutivo cantonale si limita tuttavia a
rilevare genericamente che la messa in opera della compensazione dei vantaggi
"comporta numerosi passaggi, accompagnati da importanti costi di tipo
amministrativo", senza spiegare perché in Ticino dovrebbero essere notevolmente
maggiori che nei Cantoni che non prevedono una quota esente di tale importanza.
Al suo dire, queste spese non potrebbero essere circoscritte soltanto
all'estimo peritale (art. 95 LST), poiché occorre anche notificare la decisione
ai proprietari interessati, che potranno impugnarla dinanzi al Tribunale di
espropriazione prima e a quello amministrativo poi (art. 95 cpv. 2 e 3 LST),
procedure giudiziarie che potrebbero essere costose e alle quali fa poi seguito
quella del prelievo a cura del Comune (art. 97 cpv. 2 LST).
6.3. Nelle osservazioni i ricorrenti contestano questi calcoli. Rilevano che il
raddoppio del valore soglia non rispetterebbe il concetto della LPT visto che
il prodotto della tassa è più che sufficiente per coprire le spese di
riscossione. Esso costituirebbe inoltre una chiara distorsione del criterio di
schematizzazione, arrivando ad abusarne e violando in tal modo il principio
dell'uguaglianza. L'introduzione da parte del Cantone di un importo in ogni
caso esente, quale criterio aggiuntivo, contrasterebbe con il diritto federale,
a maggior ragione dopo il raddoppio della quota esente. Il principio di questa
quota sarebbe infatti differente dalle considerazioni sull'opportunità di
riscuotere o meno una tassa se del caso più bassa delle spese di riscossione.
Contestano poi il calcolo di queste ultime, in particolare riguardo ai costi di
eventuali ricorsi che non potrebbero rientrare in tali spese, in quanto
assumibili dal personale amministrativo dei Comuni. Una tassa di fr. 6'000.--,
derivante da un importo di plusvalore di fr. 30'000.--, come indicato all'epoca
dal Consiglio degli Stati, sarebbe sufficiente a coprire tali spese.
7.
7.1. La nozione di vantaggio rilevante ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LPT
costituisce una nozione giuridica indeterminata e al proposito nella sua
interpretazione occorre lasciare ai Cantoni un certo margine di apprezzamento (
DTF 140 I 201 consid. 6.1 pag. 205 seg.; 131 II 571 consid. 2.1 pag. 278 e 105
Ia 134 consid. 2a sulla nozione di prelevamento del maggior valore; sulla
valutazione del vantaggio rilevante vedi DTF 132 II 401 e sentenza 1C_184/2014
del 23 febbraio 2015; sulla clausola di retroattività ginevrina concernente
questo prelievo vedi sentenza 1C_366/2016 del 13 febbraio 2017).
7.2. Ricordato che il Parlamento federale ha imposto soltanto la compensazione
del plusvalore derivante dall'assegnazione durevole del terreno a una zona
edificabile, rinunciando a introdurla per plusvalori derivanti da altre misure
pianificatorie (art. 5 cpv. 1bis terzo periodo LPT), il Cantone Ticino l'ha
legittimamente istituito anche per altri provvedimenti pianificatori. Ciò non è
tuttavia decisivo: oggetto del litigio è unicamente il criticato limite di fr.
100'000.--, del resto previsto anche dal Comune di Münchenstein in Basilea
Campagna (DTF 142 I 177 consid. 3.2 pag. 181).
Ora, come rilevato, la proposta presentata all'epoca dal Consiglio degli Stati,
che prevedeva di esentare plusvalori inferiori a fr. 30'000.--, sebbene poi non
ritenuta, può nondimeno essere considerata quale valore indicativo. Nel
messaggio del Governo cantonale era già stato ritenuto un importo notevolmente
maggiore, ossia di fr. 50'000.--, che considerava le aspettative di chi
chiedeva di non disciplinare i casi bagatella e l'auspicio dei Comuni di
limitarsi alle sole plusvalenze "davvero rilevanti": soluzione definita dal
Governo come adeguata, moderata ed efficace. Il raddoppio di tale importo,
deciso dal Gran Consiglio, frutto di una non meglio precisata soluzione di
compromesso, non è sorretto da alcuna motivazione, se non quella di rendere
meno gravoso il prelievo per i proprietari (pag. 2890 seg.). Per di più, dai
calcoli effettuati dal Governo e dal Parlamento, risulta che un siffatto
importo comporta un introito annuale di circa 6,5 milioni di franchi per i
Comuni e di circa 3,25 milioni per il Cantone, anche se non è dato di sapere se
siano già dedotte le spese di riscossione. Il contestato importo soglia di fr.
100'000.--, che non rientra chiaramente nei casi bagatella, pare quindi coprire
più che largamente e in maniera addirittura eccessiva i costi del prelievo dei
contributi del plusvalore. Del resto, le spese addotte dal Consiglio di Stato,
rilevato che quelle processuali esulano di massima da tale calcolo, e la tesi
ch'esse potrebbero raggiungere o addirittura superare l'importo di fr.
20'000.-- non sono minimamente rese verosimili, né sono ravvisabili. Invero
neppure il Governo tenta di spiegare perché in Ticino tali costi dovrebbero
essere nettamente e di lunga superiori a quelli previsti negli altri Cantoni
che non prevedono un valore soglia di tale ampiezza.
7.3. Al riguardo si può rilevare che, secondo le norme già in vigore o
previste, alcuni Cantoni disciplinano la questione a livello contrattuale
(Grigioni), altri non fissano alcun importo minimo (Basilea Città [diritto
vigente], Neuchâtel, Sciaffusa, Svitto, Soletta e Turgovia), altri ancora
delegano la questione all'Esecutivo (Argovia, Giura e Vallese) o a livello di
ordinanza (Glarona) o lo stabiliscono in rapporto a una determinata superficie
(Nidvaldo e Uri per aree inferiori a 50 m2, Zugo per quelle inferiori a 100
m2), mentre la maggioranza fissa un importo minimo (Basilea Città [progetto] e
Vaud di fr. 10'000.--, Appenzello Interno, Berna e Friborgo di fr. 20'000.--,
Appenzello Esterno, Basilea Campagna, Obwaldo, San Gallo e Zurigo di fr.
30'000.--), mentre soltanto Ginevra, Lucerna e Ticino prevedono un limite di
fr. 100'000.-- (per un elenco delle norme cantonali e una comparazione
tabellare dei plusvalori nei Cantoni vedi http://www.vlp-aspan.ch/de/themen/
mehrwertabgabe, dove si osserva che l'importo minimo non dev'essere troppo
alto, rinviando a quello di fr. 30'000.-- indicato dal Consiglio degli Stati).
7.4. La norma litigiosa, chiaramente sbilanciata, disattende in maniera
evidente i principi di uguaglianza sui quali si fonda la disposizione federale
e non è manifestamente idonea a ristabilire un certo equilibrio fra proprietari
molto favoriti rispettivamente quelli penalizzati da determinati provvedimenti
pianificatori. Né essa può essere giustificata dall'asserito, ma non
dimostrato, dispendio amministrativo eccessivo che sarebbe causato da mutamenti
di valore insignificanti, ricordato che già l'importo di fr. 50'000.-- si
limitava alle plusvalenze qualificate come "davvero rilevanti" e costituiva
secondo il Governo una soluzione adeguata, moderata ed efficace. La criticata
quota esente (o limite di esenzione di cui si dirà in seguito) non permette di
perseguire una compensazione adeguata dei vantaggi e degli svantaggi rilevanti
ed è eccessiva, come peraltro rilevato anche nella dottrina.
7.5. Nella stessa si ricorda che l'art. 5 cpv. 1 LPT si fonda su motivi di
uguaglianza e che non persegue principalmente obiettivi fiscali, poiché mira a
garantire una certa simmetria fra le fattispecie che generano vantaggi e quelle
che creano svantaggi da provvedimenti pianificatori. Esso tende in particolare
a ristabilire un equilibrio fra proprietari molto favoriti rispetto a quelli
molto penalizzati. La quota esente serve a chiarire il criterio della
rilevanza. La "compensazione adeguata" indica ch'essa non dev'essere integrale
e che il proprietario può quindi beneficiare di parte del vantaggio ingenerato
dal provvedimento pianificatorio (ENRICO RIVA, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch
(ed.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 2010, n. 84 segg. ad
art. 5). Secondo la giurisprudenza la compensazione è adeguata se il contributo
è proporzionale al vantaggio e se il medesimo, sommato ad altri tributi, non si
riveli confiscatorio, ossia, riferendosi alla DTF 105 Ia 134 consid. 3b pag.
141 segg., non superi il limite del 60 % (vedasi tuttavia al riguardo
l'opinione differenziata di HEINZ AEMISEGGER, secondo cui tale deduzione è
inesatta, Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5 Abs. 1 - Abs. 1sexies RPG, in:
AJP 2016, pag. 633 seg.).
Con riferimento alla possibilità dei Cantoni di prevedere l'esenzione in esame,
considerata come un aspetto secondario, si rileva soltanto che la regola
richiede di procedere a un paragone tra i costi delle operazioni di riscossione
e l'importo della tassa da prelevare e che la somma di fr. 30'000.--, ritenuta
dapprima dal Consiglio degli Stati, sembra accettabile, precisato che tale
importo non è stato ripreso nella norma federale allo scopo di lasciare un
margine di manovra ai Cantoni, al fine di determinarla tenendo conto della loro
situazione finanziaria. Secondo un autore, in tale ambito il meccanismo scelto
in alcune leggi di applicazione, fondato sull'esenzione di un determinato
plusvalore (importo esente, "Freigrenze"), formula apparentemente ritenuta in
Ticino e a Ginevra, rappresenta una soluzione comportante un effetto soglia,
comunque sostenibile poiché solo il plusvalore che supera la soglia costituisce
un vantaggio rilevante. Questo sistema ha tuttavia come conseguenza che un
plusvalore superiore a fr. 35'000.-- sarebbe imponibile con un'aliquota del 20
%, il debitore trovandosi in tal modo svantaggiato per rapporto al beneficiario
di un provvedimento pianificatorio comportante soltanto un plusvalore di fr.
30'000.--. Questo risultato, iniquo, potrebbe essere evitato non fissando un
valore soglia (limite di esenzione), a partire dal quale interviene
l'imposizione di tutto il plusvalore ("Freigrenze"), ma un importo essente in
quanto tale ("Freibetrag"). Anche questa soluzione parrebbe essere compatibile
con il diritto federale, poiché alla stregua della prima permette un paragone
tra i costi di riscossione e l'incasso realizzato (ETIENNE POLTIER, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, [ed.], Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n. 32 e n. 67 ad art. 5, pag. 113 seg., e note a piè di
pagina n. 121-123).
Viene osservato che la determinazione di un valore minimo assoluto quale soglia
al di sotto della quale non si ritiene alcun plusvalore rilevante, in parte non
è considerata come corretta poiché implica disparità di trattamento. La
fissazione di questi importi forfettari, di quote soglia o di un limite
massimo, che nella pratica facilitano l'attuazione della compensazione, sono
reputate come accettabili nella misura in cui si situano nel campo dei
plusvalori irrilevanti. Indipendentemente dal valore soglia relativo, si
ritiene che dovrebbe poter essere ammesso un valore soglia assoluto dell'ordine
di grandezza di fr. 25'000.--, ciò che eviterebbe di gravare l'autorità
competente con la trattazione di casi di tale natura (ADRIAN SCHNEIDER, Der
angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. 1 RPG,
2006, pag. 115 seg., 225).
7.6. Con particolare riferimento alla normativa ticinese, riguardo alle
modifiche operate dalla Commissione parlamentare si osserva semplicemente
ch'essa ha individuato una soluzione meno gravosa di quella proposta dal
Governo, riducendo le aliquote e raddoppiando la quota esente, senza addurre
alcuna giustificazione o critica del contestato raddoppio (PATRIZIA CATTANEO
BERETTA, Il modello ticinese di prelievo del plusvalore, in: RtiD I-2015,
Omaggio a Guido Corti, pag. 437 segg., 455; LA STESSA, Il prelievo del
plusvalore in Ticino, in: novità fiscali, 2016, n. 9, pag. 4 segg., pag. 6
seg.).
7.7. A quanto è dato di vedere, anche nella dottrina la quota esente di fr.
100'000.--, prevista dalle normative ginevrina e ticinese, è definita come
eccessiva (POLTIER, loc. cit., n. 67 ad art. 5, pag. 113 seg. e nota a piè di
pagina n. 121; LO STESSO, Le nouveau régime des contributions de plus-value de
l'art. 5 LAT révisé. Une modeste avancée vers une répartition plus équitable
des plus-values foncières? in: Zufferrey/Waldmann (ed.), Révision 2014 de la
loi sur l'aménagement du territoire, 2015, pag. 255 segg., pag. 273 nota a piè
di pagina n. 54; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
6aed., nota a piè di pagina n. 917 pag. 254). Si mette in dubbio che, riguardo
a quella ginevrina, si possa ancora parlare di un'adeguata compensazione di
vantaggi, indicando che l'importo di fr. 30'000.-- proposto in un primo tempo
dal Consiglio degli Stati può servire quale criterio di riferimento, mentre in
relazione al Ticino si osserva che l'importo di fr. 50'000.-- previsto dal
messaggio governativo può ancora essere ritenuto come un'indennità adeguata
(LUKAS BÜHLMANN/CHRISTA PERREGAUX DU PASQUIER/SAMUEL KISSLING, Der
Mehrwertausgleich im revidierten Raumplanungsgestz, in: VLP-ASPAN, Raum &
Umwelt, n. 4/13 2013, pag. 8, 14 e 23 seg.).
Sebbene il limite di esenzione, ossia la soglia di fr. 30'000.-- indicata dal
Consiglio degli Stati non sia stata ritenuta nella procedura di appianamento
delle divergenze, si considera che tale ammontare possa ancora sempre essere
reputato quale valore indicativo (URS EYMANN, Grundsätze zur Ermittlung des
Planungsmehrwerts nach Art. 5 RPG, in: ZBl 116/2015, pag. 167 segg., pag.174
nota a piè di pagina n. 27; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht, 2aed.,
pag. 82; BEAT STALDER, Der Ausgleich von Planungsvorteilen - Aufbruch zu neuen
Ufern, in: Schweizerische Baurechtstagung, 2015, pag. 75 segg., 89, il quale
rileva che secondo i dibattiti parlamentari non devono essere compensate
soltanto "relativ geringe Planungsmehrwerte", pag. 89; BERNHARD WALDMANN/PETER
HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 14 ad art. 5, pag. 125 indicano un importo
di fr. 25'000.--). Nel Canton Berna la gran parte dei comuni fissa un limite di
esenzione diversificato, per esempio di 500 m2 o di fr. 50'000.-- (URS EYMANN,
La compensation de la plus-value dans le Canton de Berne, in: VLP-ASPAN 5/11,
pag. 11; sui differenti metodi di calcolo del plusvalore "absoluter Freibetrag"
o "relative Freiquote", vedi MARKUS WIRTH, Die Ausgestaltung der
Planungswertabschöpfung, 1976, pag. 243; altri autori non si esprimono
specificatamente sul tema litigioso: CLÉMENCE GRISEL RAPIN, La compensation de
la plus-value selon la LAT révisée, in: Journées suisses du droit de la
construction, 2015, pag. 249 segg., pag. 255 seg.).
7.8. La norma litigiosa non rispecchia pertanto né lo spirito né le finalità
dell'art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT, poiché l'introito della tassa
prevedibile, di regola, è di sicuro ampiamente superiore ai costi di
riscossione. Come rilevato anche nella dottrina, l'esenzione deve infatti
limitarsi oggettivamente ai casi di poca importanza, mentre una tale di fr.
100'000.-- appare senz'altro eccessiva.
Occorre poi sottolineare che con riferimento non tanto ai lavori legislativi ma
alle prese di posizione in sede ricorsuale, non è affatto chiaro come in Ticino
dovrebbe essere calcolato il contributo di plusvalore. In effetti, nel
messaggio governativo si precisa che la quota esente proposta di fr. 50'000.--
varrebbe quale quota assoluta totalmente libera da prelievo ("Freibetrag"), per
cui se ad esempio il plusvalore ammontasse a fr. 60'000.-- il contributo
sarebbe calcolato e dovuto su soli fr. 10'000.--, imponibile risultando essere
soltanto la frazione che supera la quota esente. Nella risposta al ricorso, il
Governo parrebbe invece condividere la correttezza del calcolo proposto dai
ricorrenti, secondo cui, partendo dall'ipotesi che si tratti di un limite di
esenzione ("Freigrenze"), un plusvalore di fr. 100'000.-- con un'aliquota del
20 % comporterebbe una tassa di fr. 20'000.--. Secondo il calcolo governativo
originale, difficilmente il contributo calcolato su un maggior valore
complessivo che supera fr. 100'000.-- si presterebbe a coprire le spese di
incasso: su un maggior valore di fr. 101'000.-- il contributo sarebbe infatti
soltanto di fr. 200.--, chiaramente insufficiente per la copertura dei costi
amministrativi. Anche questa questione, decisiva, dovrà essere chiarita da
parte del Parlamento cantonale.
8.
8.1. Tutt'altra questione, tuttavia non litigiosa nel caso in esame, è quella
di sapere se i Cantoni che introducono il prelievo del plusvalore anche per
altre fattispecie oltre all'azzonamento siano o meno tenuti a rispettare la
portata e il senso della specifica eccezione, ossia se in tale ambito i Cantoni
non sarebbero vincolati dall'art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT, per cui
potrebbero determinare liberamente le modalità di riscossione della tassa,
fissando a loro gradimento gli importi di esenzione.
8.2. In effetti, per esempio, l'art. 93 LST prevede l'esenzione di prelevare un
plusvalore non solo in caso di azzonamento (lett. a), ma pure per le modifiche
di un piano di utilizzazione comportanti determinati aumenti dell'indice di
sfruttamento o di edificabilità (lett. b) o in caso di cambiamenti di
destinazione che ingenerano un plusvalore importante (lett. c). Dal tenore
della norma litigiosa risulta chiaramente che il Legislatore ticinese, con
riferimento al principio della parità di trattamento tra proprietari
avvantaggiati e svantaggiati da misure pianificatorie, ha ritenuto di voler
prelevare il plusvalore anche per le due fattispecie non esplicitamente
previste come compensabili dal diritto federale, definendo per le stesse il
medesimo importo di esenzione di fr. 100'000.--, pur fissando un'aliquota del
30 % per un azzonamento e del 20 % per gli altri due casi (art. 94 LST). Dai
materiali legislativi non traspare tuttavia alcuna indicazione che
permetterebbe di giustificare uno scostamento dal testo letterale chiaro e
univoco dell'art. 93 LST, ritenuto che l'importo di esenzione è sempre lo
stesso (DTF 143 V 148 consid. 5.1 pag. 155; 143 IV 122 consid. 3.2.3 pag. 125;
141 II 436 consid. 4.1 pag. 441). Al riguardo si può osservare che l'art. 5
cpv. 1bis LPT prevede una regolamentazione minima del prelievo di plusvalore
derivante dalla pianificazione: i Cantoni sono quindi liberi di predisporre un
prelievo sul plusvalore, oltre che per i casi di azzonamento, anche per altre
fattispecie, quali in particolare per densificazioni di grande momento
("Aufzonungen") e i cambiamenti di destinazione ("Umzonungen"). Queste due
ultime fattispecie, che ingenerano grandi guadagni, sono del resto le più
frequenti in Ticino, ritenuto che in seguito alla modifica della LPT, che
impone la riduzione delle zone edificabili notoriamente sovradimensionate,
nuovi azzonamenti saranno rarissimi. In relazione anche a una migliore gestione
del territorio, sarebbe nondimeno ammissibile e sensato fissare aliquote
differenziate per le diverse fattispecie (messaggio n. 6728, pag. 25;
CATTANEO-BERETTA, Il prelievo, pag. 6 seg.).
8.3. In tale ambito nella dottrina si sottolinea che il mandato di legiferare
non è adempiuto solo con l'attuazione della regolamentazione minima prevista
dall'art. 5 LPT, limitata agli azzonamenti, dovendo essere compensate anche
importanti possibilità di densificazioni e cambiamenti di destinazione (HÄNNI,
op. cit., pag. 253; AEMISEGGER, loc. cit., pag. 635; CATTANEO-BERETTA, Il
modello ticinese, pag. 453 e nota a piè di pagina n. 68, secondo la quale una
disciplina limitata al minimo federale non avrebbe alcuna incidenza; cfr. anche
GRIFFEL, op. cit., pag. 80 seg.; BÜHLMANN/PERREGAUX DU PASQUIER/KISSLING, loc.
cit., pag. 21, mentre POLTIER, loc. cit., n. 85 pag. 126, osserva che le norme
federali applicabili al prelievo minimale non sembrano a prima vista pertinenti
nel quadro del regime cantonale allargato, rilevando che i Cantoni, per motivi
pratici, non dovrebbero prevedere una moltitudine di regole).
8.4. Considerato che l'art. 5 cpv. 1 LPT impone un'adeguata compensazione di
vantaggi rilevanti e che il limite dell'importo è da collegare alle spese di
riscossione della tassa, il criterio della rilevanza del vantaggio e del
computo dei costi della stessa dovrebbe valere di massima anche per le
densificazioni e i cambiamenti di destinazione. Delle maggiori difficoltà per
il loro calcolo potrebbe essere tenuto conto nella determinazione di aliquote o
di limiti di esenzione differenti, ritenuto che il calcolo del plusvalore nel
quadro di azzonamenti è di regola più semplice.
Non occorre nondimeno dilungarsi oltre su questa questione, che esula
dall'oggetto del litigio. È infatti pacifico che in Ticino la norma in esame è
volutamente applicabile a fattispecie non direttamente imposte dal diritto
federale e che il Legislatore ticinese, riguardo all'importo di esenzione della
tassa sul plusvalore, non ha operato alcuna distinzione tra gli aumenti di
valore derivanti da azzonamenti o da altre misure pianificatorie. Il Governo
cantonale non ha sostenuto né dimostrato e nemmeno ciò risulta dalla genesi
della norma litigiosa, che l'adeguata compensazione di vantaggi rilevanti di
cui all'art. 5 cpv. 1 LPT non si riferirebbe anche a quelli derivanti da
pianificazioni ai sensi dell'art. 93 lett. b e c LST e non solo ai casi di
azzonamento disciplinati dalla lett. a. Il Tribunale federale non deve infatti
esprimersi compiutamente su tutte le sfaccettature e i casi di applicazione
dell'art. 5 LPT, ma unicamente su quelli sottoposti al suo giudizio, ossia
sulla soluzione ticinese e soltanto nella misura in cui essa è contestata. Non
gli spetta in particolare determinare il limite di esenzione, né scegliere il
suo metodo di calcolo: valutazione che entro i limiti dell'art. 5 cpv.
1quinquies lett. b LPT compete ai Cantoni. Decisivo è tuttavia che l'importo si
orienti alle spese di riscossione, ciò che non è manifestamente il caso per la
somma di fr. 100'000.--. Al riguardo giova rilevare che la questione non è
tanto di sapere quanto il Cantone, fissando determinati valori soglia o importi
esenti, incasserà globalmente, bensì se le spese di riscossione per il singolo
prelievo siano giustificate rispetto al prodotto della tassa.
Se il Cantone Ticino ha scelto di compensare i vantaggi derivanti da
pianificazioni non riferite unicamente ad azzonamenti, ciò non implica che per
le ulteriori fattispecie non sia dovuta l'adeguata compensazione di vantaggi
rilevanti prevista dall'art. 5 cpv. 1 LPT: anche in quei casi, un'eventuale
rinuncia a riscuotere la tassa si giustifica soltanto qualora le relative spese
siano superiori all'importo della stessa. Ora, nel caso in esame l'importo
litigioso è chiaramente lesivo del diritto federale, non solo in caso di
azzonamento, ma anche per gli altri casi previsti dalla contestata norma
cantonale, non sussistendo alcuna relazione tra le spese di riscossione e il
prevedibile prodotto della tassa.
9.
9.1. Giova infine rilevare che sotto il profilo della parità di trattamento dei
proprietari interessati, la scelta di un importo o quota esente ("Freibetrag",
"montant exonéré en tant que tel") è chiaramente più equa rispetto a quella
fondata su un limite di esenzione ("Freigrenze", "montant seuil"). In effetti,
nella prima ipotesi l'ammontare dell'importo esente di per sé non comporta una
maggiore disparità di trattamento per i proprietari interessati chiamati a
contribuire quando questa soglia è superata: per un plusvalore di fr. 31'000.--
con un valore soglia di fr. 30'000.-- e un'aliquota del 20 %, l'interessato
dovrebbe versare un importo di fr. 200.--, lo stesso importo dovuto per un
plusvalore di fr. 101'000.-- con un valore soglia di fr. 100'000.--. Nella
seconda ipotesi, con un limite di esenzione di fr. 30'000.-- su un plusvalore
di fr. 31'000.-- sarebbe dovuto un contributo di fr. 6'200.--, mentre su uno di
fr. 29'000.-- nessun contributo.
Il sistema dell'importo esente, apparentemente scelto dal Legislatore ticinese,
tiene maggiormente conto dell'uguaglianza di trattamento tra i proprietari
interessati, ma non permette necessariamente all'ente pubblico di utilizzare i
ricavi risultanti dal plusvalore per rimborsare le restrizioni della proprietà
derivanti in particolare da dezonamenti. Ne consegue che, adottando un limite
di esenzione, le disparità tra i proprietari toccati sono assai importanti e
più elevato sarà tale limite maggiore è la lesione del principio della parità
di trattamento: in effetti, nell'ipotesi di un limite di esenzione di fr.
100'000.--, un plusvalore di fr. 99'000.-- sarebbe esente da ogni contributo,
mentre, per contro, quello per uno di fr. 100'100.-- ammonterebbe a fr.
20'020.--, risultato certo più interessante per l'ente pubblico, ma
discriminatorio e iniquo per i proprietari interessati.
9.2. Allo scopo di delimitare i plusvalori rilevanti da quelli irrilevanti,
nella dottrina, per praticità, si privilegia la soluzione dell'importo esente
rispetto a quella di un limite di esenzione (POLTIER, loc. cit., n. 67 ad art.
5, pag. 114; EYMANN, loc. cit., pag. 167 segg., 174; WALDMANN/HÄNNI, op. cit.,
n. 14 ad art. 5, pag. 125; sui differenti metodi di calcolo del plusvalore
"absoluter Freibetrag" o "relative Freiquote", vedi MARKUS WIRTH, op. cit.,
pag. 243).
Come visto, entrambe le soluzioni presentano vantaggi e svantaggi. Spetta
comunque di massima ai Cantoni scegliere quella più adeguata, equa ed
equilibrata, considerato che soltanto applicando un limite di esenzione o un
importo esente relativamente basso, si può giungere a risultati compatibili con
i precetti dell'art. 5 cpv. 1tere 1quinquies LPT e rispettosi sia dell'aggravio
amministrativo in relazione alle spese di riscossione sia della parità di
trattamento. Trattasi comunque di scelte con una forte connotazione politica,
che il Tribunale federale valuta con un certo riserbo.
10.
Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e l'art. 93 cpv. 1 e LST annullato
nella misura in cui fissa un importo esente di fr. 100'000.--. Non si prelevano
spese (art. 66 cpv. 4 LTF) e non si attribuiscono ripetibili della sede
federale ai ricorrenti, che non si sono avvalsi dell'assistenza di un legale (
art. 68 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e l'art. 93 cpv. 1 e cpv. 2 LST è annullato nella misura
in cui stabilisce un importo esente di fr. 100'000.--.
2.
Non si prelevano spese e non si attribuiscono ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai ricorrenti, al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e
per il Gran Consiglio nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 16 agosto 2017
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri
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