I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.128/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_128/2015
Arrêt du 9 novembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
agissant tous les deux par Me A.________, avocat,
recourants,
contre
C.________ SA,
Commune de Lausanne, Services industriels de Lausanne (SIL), Service
d'électricité, toutes les deux représentées par Me Luc Pittet, avocat,
intimées,
Inspection fédérale des installations à courant fort, Luppmenstrasse 1, 8320
Fehraltorf.
Objet
approbation des plans d'une ligne aérienne à haute tension (remplacement d'un
câble et ajout d'une fibre optique)
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 23 janvier
2015.
Faits :
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires communs (communauté héréditaire) du
bien-fonds dit "Le Flonzaley" (RF 2983) sur le territoire de la commune de
Puidoux. Cette propriété est notamment grevée d'une servitude de canalisation
en faveur de la commune de Lausanne (Ligne électrique ID.009-2001/005459),
portant : "interdiction de bâtir" (1), "restriction au droit de planter ou de
maintenir des arbres dépassant 5 m de hauteur" (2), "passage de ligne
électrique à haute tension, et maintien de pylône" (3) et "droit de passage à
pied et de véhicules pour surveillance et entretien de la ligne" (4), "à
intervenir au sujet de la ligne 125 kv, Lavey-Lausanne, sur le tronçon
traversant la propriété Le Flonzaley SA". Ces inscriptions ont été portées au
registre foncier le 15 juillet 1957. La réquisition d'inscription précise que "
[...] Le Flonzaley SA autorise la commune de Lausanne, services industriels
(service de l'électricité), à maintenir sur les parcelles désignées une ligne
électrique à haute tension (2 ternes) et un pylône. La commune de Lausanne aura
en tout temps libre accès à pied et pour tous véhicules sur le terrain fonds
servant, pour la surveillance et l'entretien des installations de la ligne
électrique [...]".
Le 6 décembre 2013, la société C.________ SA (la requérante) a déposé devant
l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ESTI) une demande
d'approbation des plans visant à remplacer le conducteur de garde en tête des
mâts de la ligne aérienne à haute tension mixte (2 x 125 kV) Pierre-de-Plan -
Puidoux existante, afin de pérenniser les installations de sécurité alentours.
Il s'agit de remplacer sur 9'147 mètres un câble de garde en acier (Ø 12 mm)
par une corde en alliage d'aluminium (Aldrey, Ø 22.6 mm) avec fibre optique et
d'optimiser l'ordre des phases. La demande d'approbation des plans a précisé
que la fibre optique était installée avec les Services industriels de Lausanne
(l'exploitante) pour leur propre usage d'exploitation du réseau. L'ESTI a mis
le projet à l'enquête publique du 11 février 2014 au 12 mars 2014. Aucune
opposition ou observation n'a été déposée dans ce délai.
L'Office fédéral des routes (OFROU), l'Office fédéral des transports (OFT),
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et la Direction générale de
l'environnement du canton de Vaud ont préavisé favorablement le projet, sous
réserve du respect de conditions ou de charges particulières.
Par lettre du 13 mars 2014, A.________ s'est adressé à l'ESTI pour relever que
l'installation ne correspondait pas au contenu de la servitude prévue pour le
transport de l'énergie électrique. Il priait l'ESTI de prendre note que, quel
que soit le résultat de l'enquête publique, il ne consentait nullement à une
modification de l'installation existante en tant qu'elle permettrait désormais
la transmission de données, que ce soit à titre interne ou commercial.
B.
Par décision du 16 avril 2014, l'ESTI a approuvé le projet sous réserve de
conditions et charges, dont la suivante:
"La transmission de données pour le compte de tiers ne fait pas l'objet de la
présente décision d'approbation des plans. Dans le cas d'une utilisation future
de l'installation aux fins de transmission de données pour le compte de tiers,
l'exploitant s'assurera avoir préalablement acquis les servitudes
complémentaires nécessaires auprès des propriétaires concernés".
A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif fédéral. Celui-ci a rejeté le recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
B.________ demandent au Tribunal fédéral de constater la nullité de la décision
d'approbation des plans par l'ESTI, subsidiairement, d'annuler celle-ci.
L'ESTI et les intimées concluent au rejet du recours. L'OFEV se détermine et
admet notamment qu'il n'a par erreur pas tenu compte du fait que la ligne
traverse une portion d'un objet IFP dans sa prise de position du 17 février
2014. Dans un second échange d'écritures, les parties maintiennent leurs
conclusions. Les recourants se déterminent encore spontanément et confirment
leur position.
Par ordonnance du 30 mars 2015, le Tribunal fédéral a accordé l'effet suspensif
au recours.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise par le Tribunal
administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF) dans une cause de droit public
(art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recours a été déposé
dans le délai prescrit (art. 100 al. 1 LTF) si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Les recourants requièrent la production par l'ESTI de deux dossiers dont la
consultation leur aurait été refusée, alors même que la décision litigieuse s'y
référait. Le Tribunal administratif fédéral a en effet considéré que ceux-ci
n'étaient pas de nature à contribuer à la résolution du litige. Les recourants,
qui font ainsi valoir une violation de leur droit d'être entendus, n'exposent
toutefois pas en quoi cette appréciation serait erronée, de sorte que ce grief
est irrecevable (art. 106 al. 2 LTF). Ils ne précisent par ailleurs pas quels
éléments ces dossiers pourraient apporter à la présente cause ni quels griefs
ils pourraient étayer. Il n'y a dès lors pas lieu d'entrer en matière sur cette
requête.
3.
Les recourants ne contestent pas avoir omis de s'opposer formellement au projet
dans le délai de l'enquête publique. Ils font toutefois valoir que la fibre
optique est une installation de télécommunication non couverte par la servitude
dont est grevé leur terrain. Cette installation serait par conséquent nouvelle
et, une procédure d'expropriation étant nécessaire, un avis personnel aurait
selon eux dû leur être adressé en vertu de l'art. 16e de la loi fédérale du 24
juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant
(LIE; RS 734.0). Ils contestent à cet égard que la servitude puisse être
qualifiée de "servitude de canalisation", comme l'a pourtant retenu le TAF.
Cela étant, les premiers juges ne se sont pas arrêtés à une éventuelle
qualification et ont bel et bien tenu compte de la teneur de la servitude, à
savoir le passage d'une ligne électrique à haute tension et le maintien d'un
pylône. En outre, il ne ressort pas de la jurisprudence que le fait que le
nouveau câble prévu serait de la fibre optique soit décisif. Seul l'est l'usage
que les intimées pourront en faire. En effet, l'arrêt auquel se réfèrent les
recourants précise bien que le propriétaire du fonds grevé n'a pas à tolérer
l'exercice de la servitude pour un but autre que celui pour lequel elle a été
établie (ATF 132 III 651 consid. 8.1 p. 656). Or, la fibre optique n'est en
l'espèce - contrairement à l'affaire précitée - destinée qu'à la transmission à
l'interne d'informations nécessaires à l'exploitation de la ligne à haute
tension. Quant à la décision d'approbation des plans, elle précise expressément
ne pas porter sur la transmission de données pour le compte de tiers. En
d'autres termes, les intimées n'ont pas l'autorisation de transmettre des
données à d'autres fins que ce que nécessite la seule exploitation de la ligne
électrique. Il n'y a donc aucune aggravation de la servitude.
La législation en matière de télécommunication à laquelle se réfèrent les
recourants ne saurait conduire à une autre appréciation. L'art. 3 let. b de la
loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) définit comme
service de télécommunication la transmission d'informations pour le compte de
tiers au moyen de techniques de télécommunication; l'art. 2 de l'ordonnance du
9 mars 2007 sur les services de télécommunications (OST; RS 784.101.1) précise
que n'est pas réputé fournir un service de télécommunication quiconque transmet
des informations, notamment, au sein d'une entreprise, entre la société-mère et
les filiales ou au sein d'un groupe (let. c) ou au sein des corporations de
droit public et entre elles (let. d). Or, ainsi qu'on l'a vu, la transmission
de données pour le compte de tiers est exclue. Que les informations transmises
entre l'entreprise et la corporation de droit public, par opposition aux
informations transmises à l'interne d'un côté ou de l'autre, n'appartiennent
pas aux exceptions au champ d'application de la LTC, expressément mentionnées
par l'OST, est sans pertinence: il n'est en effet question ici que de savoir
si, conformément à la jurisprudence précitée, cette transmission de données
sert le but défini par la servitude - en l'occurrence l'exploitation de la
ligne électrique à haute tension - sans l'outrepasser. Tel est bien le cas en
l'espèce, la fibre optique n'étant destinée qu'à la transmission interne (que
se soit au sein de chacune des intimées ou entre elles) des données nécessaires
au fonctionnement de la ligne.
En résumé, le changement de câble prévu n'allant pas au-delà de la servitude
dont est grevé le bien-fonds des recourants, aucun avis personnel au sens de
l'art. 16e LIE ne devait leur être adressé. Il convient ainsi de confirmer la
constatation des premiers juges selon laquelle les recourants, faute d'avoir
fait opposition, et en dépit de l'absence de notification personnelle,
n'avaient pas qualité pour former recours devant le Tribunal administratif
fédéral au sens de l'art. 48 al. 1 PA pour demander l'annulation de la
décision. Seule l'éventuelle nullité de la décision peut par conséquent être
constatée.
4.
La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus
graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la
constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du
droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu
d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont
telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection
nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité
d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence
qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF
138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 138 III 49 consid. 4.4.3 p. 56; 137 I 273
consid. 3.1 p. 275).
La présente procédure ne doit ainsi pas être l'occasion pour les recourants de
se voir restituer les droits de partie auxquels ils sont réputés avoir renoncé
en omettant de faire opposition au projet. Les griefs dirigés contre la
décision attaquée ne seront examinés que sous l'angle d'une éventuelle nullité,
aux conditions précitées.
5.
Les recourants font tout d'abord valoir un vice procédural en raison de fausses
indications données dans la demande d'approbation des plans: la requérante
aurait omis d'indiquer, dans la rubrique prévue à cet effet, que la ligne
concernée traverse un site inscrit à l'inventaire fédéral des paysages, sites
et monuments naturels (IFP) ainsi qu'une zone cantonale protégée.
5.1. L'art. 11 de l'ordonnance du 30 mars 1994 sur les lignes électriques
(OLEl; RS 734.31) impose que l'entretien des lignes électriques se fasse dans
le respect des prescriptions sur la protection de la nature, des sites et du
paysage notamment.
A teneur de l'art. 7 al. 2 de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de
la nature et du paysage (LPN; RS 451), si l'accomplissement de la tâche de la
Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire
fédéral d'objet d'importance nationale, la commission établit une expertise à
l'intention de l'autorité de décision; cette expertise indique si l'objet doit
être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé.
5.2. Les sites protégés n'ont effectivement pas été mentionnés dans le
formulaire de demande. Dans le cadre d'un examen en nullité, à l'instar de ce
qu'a fait le TAF, il s'agit d'examiner les conséquences de cette omission. A
cet égard, il est pertinent de constater que les offices spécialisés ont quoi
qu'il en soit été consultés. En dépit d'une information lacunaire dans le
formulaire de demande, les autorités ont eu les plans complets en mains. Elles
ont pu constater la localisation de l'installation sur cette base, y compris sa
position par rapport à d'éventuels objets inventoriés dans le cadre de la
protection du paysage. Aussi, le vice procédural soulevé par les recourants
n'a-t-il pas eu de conséquences graves d'un point de vue formel, puisque toutes
les instances devant examiner le projet ont pu le faire, ce sur la base d'un
dossier complet. Les recourants ne démontrent par ailleurs pas que la lacune
dans le formulaire de demande les aurait incités à renoncer à faire opposition
au projet dans le délai de l'enquête publique.
Quant au fait que les autorités n'auraient matériellement pas tenu compte des
sites protégés concernés, il s'agit d'une problématique de fond qui ne saurait
en l'espèce emporter nullité de la décision. A cet égard, les recourants
confondent vraisemblablement l'objet répertorié en vertu de l'ordonnance du 10
août 1977 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments
naturels (OIFP; RS 451.11) avec celui défini par le plan de protection cantonal
de Lavaux. S'agissant du plan de protection de Lavaux, qui relève du droit
cantonal, les recourants affirment de manière appellatoire que l'indication
"périmètre de protection agricole" dans la demande d'approbation des plans
serait trompeuse. Ils n'exposent ainsi pas suffisamment la protection de droit
cantonal dont il est question ni en quoi celle-ci aurait été présentée de
manière trompeuse. Leur grief ne satisfait par conséquent pas aux exigences de
motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
Pour ce qui est de l'atteinte portée selon les recourants à l'objet IFP,
celle-ci doit être relativisée par le fait que la ligne à haute tension est
déjà en place. Il n'est pas question d'en changer le tracé, d'en remplacer les
pylônes ni de procéder à quelque autre modification quant à l'impact visuel de
la ligne. Seul le diamètre du seul câble de mise à terre est modifié, celui-ci
passant de 1 à 2 cm environ. L'exposé appellatoire des recourants sur l'impact
visuel de ce câble est à cet égard irrecevable (art. 97 al. 1 LTF). Il ressort
par ailleurs des plans que la ligne ne survole qu'une portion mineure de
l'objet IFP. L'OFEV confirme également dans ses déterminations que le nouveau
câble n'entraînera aucune atteinte supplémentaire au paysage. Les recourants ne
sauraient ainsi tirer argument de la présente procédure, à laquelle ils ont
manqué de prendre part devant l'ESTI, et portant uniquement sur le remplacement
d'un câble de mise à terre, pour faire valoir des griefs relatifs à
l'enterrement de toute la ligne. Dans ces conditions, les griefs matériels
soulevés ne sauraient suffire à constater la nullité de la décision.
Les griefs relatifs à la protection du paysage doivent par conséquent être
rejetés dans la mesure de leur recevabilité.
6.
Les recourants soulèvent encore un problème de compétence. Ils estiment que
l'ESTI n'était pas la seule autorité compétente pour statuer sur l'installation
du câblage litigieux. Dès lors que le câblage permettrait la transmission
d'informations pour le compte de tiers au moyen de techniques de
télécommunication au sens de l'art. 3 let. b LTC, le Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC)
aurait dû être saisi d'une demande d'expropriation en vertu de l'art. 36 al. 1
LTC et l'Office fédéral de la communication (OFCOM) aurait dû être consulté sur
la problématique de la protection du paysage en vertu de l'art. 36 al. 2 LTC.
Ainsi qu'on l'a vu (consid. 3), le câblage prévu est couvert par la servitude,
de sorte qu'une procédure d'expropriation au sens de l'art. 36 al. 1 LTC n'a
pas lieu d'être. Quant à l'art. 36 al. 2 LTC, il prévoit que l'OFCOM peut, sur
demande et pour des motifs d'intérêt public, notamment pour tenir compte des
exigences liées à l'aménagement du territoire, à la protection du paysage, du
patrimoine, de l'environnement, de la nature ou des animaux, ou à des problèmes
techniques, contraindre un fournisseur de services de télécommunication à
accorder à un tiers, contre un dédommagement approprié, la co-utilisation de
ses installations de télécommunication et d'autres installations telles que les
canalisations de câbles ou les emplacements d'émetteurs, lorsque ces
installations ont une capacité suffisante. Or, il n'est pas question ici de
contraindre un éventuel fournisseur de services à partager son installation
avec un tiers. Au contraire, les intimées - que les recourants souhaitent voir
qualifiées de fournisseur de services - demandent précisément à faire passer le
câble de fibre optique, destiné uniquement à la transmission d'informations
nécessaires à l'exploitation de la ligne, avec le câble de mise à terre à
remplacer. L'art. 36 al. 2 n'est par conséquent pas pertinent en l'espèce. Tout
au plus, s'il fallait suivre l'argumentation des recourants relative à la
nature mixte de l'installation litigieuse, cela impliquerait-il une obligation
d'annoncer la fourniture d'un service de télécommunication à l'OFCOM (art. 4
LTC). Cette question n'a toutefois pas à être débattue en l'espèce, puisqu'il
ne s'agirait pas d'un problème de compétence d'une gravité propre à remettre en
cause la validité de la décision attaquée.
L'art. 16 LIE indique au demeurant que l'approbation des plans couvre toutes
les autorisations requises par le droit fédéral (al. 3) et que la procédure
d'approbation des plans d'installations collectives est menée par l'autorité
chargée de l'approbation des plans de la partie principale des installations
(al. 6). Il n'est ainsi pas manifeste que l'ESTI, à supposer qu'elle ait une
compétence partagée avec une autre autorité - ce qui est douteux en l'espèce -
n'était pas l'autorité de coordination principalement compétente. A cet égard,
le cas présent se distingue de l'affaire citée par les recourants. Il ne s'agit
en effet pas d'autoriser une installation distincte de la ligne à haute tension
(telle qu'une antenne de téléphonie mobile sur un pylône de la ligne à haute
tension; cf. ATF 133 II 49) qui nécessiterait une autorisation de construire
propre selon une procédure propre, mais bien d'un câble unique dont le double
usage allégué par les recourants n'est au demeurant pas démontré.
Mal fondé, le grief de l'incompétence de l'ESTI doit également être rejeté.
7.
Les recourants se plaignent encore de l'absence de qualité de la requérante
pour demander l'autorisation d'approbation des plans, faute d'être bénéficiaire
de la servitude. Dans la mesure où l'exploitante, également partie à la
procédure, est la bénéficiaire de la servitude, on ne voit pas en quoi ce motif
pourrait fonder la nullité de la décision attaquée.
Enfin, les recourants exposent dans une critique purement appellatoire que la
fibre utilisée a un potentiel de transmission d'information nettement supérieur
à ce que requiert l'exploitation de la ligne, qu'ils ne pourront jamais
vérifier le respect de la clause de limitation de son utilisation édictée dans
la décision et que, cas échéant, l'extension de cette utilisation ne pourra pas
faire l'objet d'une procédure d'expropriation. Il ne s'agit là que de
spéculations qu'il n'y a pas lieu d'aborder sous l'angle de l'examen de la
nullité d'un acte juridique.
8.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté aux frais de ses
auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Ceux-ci verseront par ailleurs des
dépens aux intimées, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat (art.
68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Les recourants verseront aux intimées, solidairement entre elles, la somme de
3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à l'Inspection
fédérale des installations à courant fort, au Tribunal administratif fédéral,
Cour I, et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 9 novembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Sidi-Ali
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