I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.125/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_125/2015
Arrêt du 17 juillet 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Eusebio et Chaix.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________,
ayant fait élection de domicile en l'Etude
de Me Marc-André Nardin et
Me Jean-Marie Röthlisberger, avocats,
recourant,
contre
Office de l'assurance-invalidité
pour le canton de Vaud.
Objet
Demande d'accès selon la loi sur la protection des données,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 28 janvier
2015.
Faits :
A.
Le 26 mai 2008, l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud
(ci-après: OAI) a informé A.________ qu'il envisageait de lui accorder une
rente entière à compter du 1 ^er juin 2004. L'intéressé s'est déterminé à ce
propos. Par note interne du 30 juin 2008, l'OAI a indiqué qu'il avait reçu une
dénonciation aux termes de laquelle A.________ serait actif au sein de
plusieurs sociétés. Cette dénonciation était susceptible de remettre en cause
le droit aux prestations. A.________ a cherché à plusieurs reprises à obtenir
une copie de cette lettre et à en connaître l'auteur. Seul le contenu général
de cette lettre lui a été communiqué. A l'issue de la procédure, l'OAI a
accordé à A.________, pour le 1er juillet 2012, une rente entière calculée
comme précédemment sur la base d'un degré d'invalidité de 97%. Par la suite, il
a été procédé au versement rétroactif de la rente dès le 1er juin 2004.
B.
Le 5 septembre 2012, A.________ a demandé à l'OAI de lui communiquer le nom de
l'auteur de la lettre de dénonciation; cela lui a été refusé une première fois
le 10 décembre 2012, puis par décision formelle du 19 mars 2013. L'intéressé a
recouru auprès de la Cour cantonale des assurances sociales, laquelle s'est
déclarée incompétente et a transmis la cause au Tribunal administratif fédéral
(ci-après: le TAF).
Par arrêt du 28 janvier 2015, le TAF a rejeté le recours. En tant
qu'établissement cantonal accomplissant des tâches de droit public confiées par
la Confédération, l'OAI était soumis aux exigences de la loi fédérale sur la
protection des données (LPD, RS 235.1). La procédure d'octroi de la rente étant
close, il n'y avait pas lieu de s'interroger sur le droit d'accès découlant des
garanties de procédure. En matière d'AI, les dénonciations pouvaient constituer
des sources d'information utiles pour l'autorité, et pouvaient revêtir un effet
dissuasif à l'égard d'éventuels fraudeurs. En l'occurrence, il n'apparaissait
pas que le dénonciateur ait agi par pure malveillance. Le requérant n'avait pas
d'intérêt particulier à rectifier des données dans le cadre de la procédure
d'AI puisqu'il avait obtenu une rente entière ainsi que le rétroactif; la
question des intérêts moratoires pouvait être résolue indépendamment de
l'identité du dénonciateur. Une action en dom-mages-intérêts contre ce dernier
paraissait improbable à défaut d'un dommage démontré et d'un lien de causalité
avec la dénonciation.
C.
Par acte du 26 février 2015, A.________ forme un recours intitulé "de droit
administratif et de droit constitutionnel" par lequel il demande l'annulation
de l'arrêt du TAF et le renvoi de la cause à cette juridiction pour complément
d'enquête et nouveau jugement.
Le TAF a renoncé à se déterminer sur le recours. L'OAI conclut au rejet du
recours. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
(ci-après: PFPDT) estime que l'OAI, tout en accomplissant des tâches de droit
public fédéral, serait un organe cantonal soumis au droit cantonal de
protection des données et à l'autorité cantonale compétente.
Les parties et le TAF ont été invités à se déterminer sur cette prise de
position. Seul le recourant l'a fait. Acquiesçant aux considérations du PFPDT,
il a modifié ses conclusions et demande désormais au Tribunal fédéral de
constater que le litige est soumis non à la LPD mais au droit cantonal de
protection des données, d'annuler l'arrêt du TAF et de renvoyer la cause au
Tribunal cantonal vaudois, les frais de justice et les dépens étant à la charge
de l'Etat.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public est ouvert, conformément à l'art. 82 LTF
contre les décisions rendues dans les causes de droit public. Tel est le cas de
la présente cause en tant qu'elle porte sur l'application de la LPD. L'arrêt
attaqué émane du Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF). Le
recourant a participé à la procédure devant les instances précédentes et
dispose d'un intérêt digne de protection. Il a donc qualité pour recourir (art.
89 al. 1 LTF). L'intitulé inexact du recours ne prête pas à conséquence.
Le recours ordinaire étant ouvert, le recours constitutionnel subsidiaire est
irrecevable (art. 113 LTF).
2.
Dans ses déterminations, le PFPDT estime que l'OAI ne serait pas un organe
fédéral au sens de la LDP, mais un organe cantonal de droit public exécutant
des tâches de droit public fédéral; le litige devait par conséquent être
tranché par l'autorité cantonale en application du droit cantonal sur la
protection des données, pour autant que le niveau de protection soit suffisant
(art. 37 LPD).
2.1. Selon l'art. 2 al. 1 let. b LPD, la loi fédérale régit le traitement de
données concernant des personnes physiques et morales effectué par les organes
fédéraux. L'art. 3 let. h LPD précise que, par organe fédéral, il faut entendre
l'autorité ou le service fédéral ainsi que la personne en tant qu'elle est
chargée d'une tâche de la Confédération. Il s'agit en premier lieu des
autorités énumérées à l'art. 2 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur
l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010), de
toutes les unités décentralisées de la Confédération (cf. art. 8 et annexe 1 de
l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration [OLOGA; RS 172.010.1]), ainsi que toutes les organisations et
personnes de droit public ou privé, extérieures à l'administration fédérale
(art. 2 al. 4 LOGA), mais qui sont chargées de tâches de la Confédération, dans
la mesure où le traitement de données est nécessaire à l'accomplissement de ces
tâches (MAURER-LAMBROU/KUNZ, Datenschutzgesetz Öffentlichkeitgesetz, 3 ^ème éd.
Bâle 2014, n ^o 14 ad art. 2). Il en va ainsi par exemple des assureurs maladie
et accident (ATF 125 II 321, 473; MAURER-LAMBROU/KUNZ, op. cit. n ^os 15 et 16
ad art. 2).
En revanche, les organes cantonaux et communaux, soit l'ensemble des autorités
et services de l'administration cantonale, ne sont pas soumis à la LPD, même
s'ils sont chargés de l'exécution de tâches de la Confédération (ATF 122 I 153
consid. 2 p. 155 ss; MAURER-LAMBROU/KUNZ, op. cit n° 17; Basler Kommentar zum
DSG, n° 30 ad art. 3; BUNTSCHU, Kommentar zum Schweizerischen
Datenschutz-gesetz, Bâle 1995, n° 30 ad art. 2; BELSER/EPINEY/WALDMANN,
Datenschutzrecht, Berne 2011 n° 48 p. 316). Le législateur a ainsi voulu
respecter le souveraineté organisationnelle des cantons (FF 1988 II 440-441,
453; RUDIN/BAERISWYL Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz
des Kantons Basel-Stadt, Bâle 2014, n° 48 p. 22).
2.2. La création des offices AI cantonaux est prévue à l'art. 54 al. 1 de la
loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI, RS 831.20). Elle se fait sur la
base de conventions entre la Confédération et les cantons. Constitués sous la
forme d'établissements cantonaux de droit public, les offices sont dotés de la
personnalité juridique (art. 54 al. 2 LAI) et leurs attributions sont fixées à
l'art. 57 LAI. Selon la loi vaudoise instituant l'office de
l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud, du 14 septembre 1993 (LOAI; RS/
VD 831.01), l'OAI est un établissement autonome de droit public doté de la
personnalité morale, dont le domicile est au siège de son administration (art.
1 al. 2 LOAI). Il exécute les tâches que lui attribue la LAI (art. 2 al. 1
LOAI) ainsi que d'autres tâches à but social (al. 3). Il est placé sous la
surveillance d'un conseil présidé par le chef du département cantonal de
l'action sociale. Les membres de ce conseil sont nommés par le Conseil d'Etat
(art. 4 LOAI). Le directeur de l'OAI est également nommé par le Conseil d'Etat.
Le conseil adopte le règlement de l'OAI "fondé sur l'application par analogie
de la loi sur le personnel de l'Etat de Vaud" (art. 6 LOAI). Le personnel est
affilié à la caisse de pension de l'Etat (art. 7 LOAI). Les frais de
fonctionnement relatifs à l'application de l'AI sont pris en charge
conformément à l'art. 67 LAI, alors que les autres tâches à but social sont à
la charge du canton (art. 8 LOAI). La responsabilité pour les dommages est
régie par l'art. 78 LPGA (auquel renvoient les art. 66 LAI et 10 LOAI),
disposition spéciale relevant de la responsabilité étatique (ATF 134 V 138
consid. 1.2.2 p. 141).
L'office AI a pour charge essentielle l'application du droit. Il n'est pas
appelé à gérer des ressources et à fournir lui-même, grâce à celles-ci, des
prestations, comme le serait un établissement indépendant. Son autonomie est
ainsi limitée à la liberté d'appréciation dont il bénéficie dans l'application
du droit fédéral et le traitement des dossiers. Compte tenu de la surveillance
à laquelle il est soumis, du mode de nomination de son conseil et de son
président, du statut de ses employés, l'office AI constitue une entité
cantonale administrative décentralisée (cf., pour la Confédération, art. 7a
OLOGA; BAERISWYL/ RUDIN, Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zurich, Zurich 2012, n° 5 ad § 3). Ce
rattachement implique que la LPD n'est pas applicable, même si l'OAI effectue
essentiellement une tâche d'application du droit fédéral.
2.3. La demande d'accès ne devait dès lors pas être traitée en application de
la LPD mais du droit cantonal, soit en l'occurrence la loi vaudoise sur la
protection des données personnelles (LPrD, RS/VD 172.65), ainsi que l'a
d'ailleurs fait l'OAI. Il en découle également que le recours devait être formé
auprès de la Cour compétente du Tribunal cantonal, soit la Cour de droit
administratif et public (art. 31 al. 1 LPrD). Certes, le recours initial a été
transmis au TAF en application d'un arrêt de dessaisissement de la Cour
cantonale des assurances sociales, lequel n'a pas fait l'objet d'un recours
(alors qu'il s'agit d'une décision sur la compétence directement attaquable en
vertu de l'art. 92 LTF) et est dès lors entré en force. Le TAF n'était
toutefois pas lié par cet arrêt et devait examiner d'office et librement sa
compétence, ce qu'il a d'ailleurs fait en aboutissant à une conclusion erronée.
2.4. Rendu par une juridiction incompétente, l'arrêt attaqué doit être annulé
(la nullité ne saurait être prononcée que dans les cas les plus évidents). Le
Tribunal fédéral pourrait certes renoncer à une telle sanction lorsque les
parties ne se plaignent pas de l'incompétence de l'autorité intimée et lorsque
le renvoi à l'autorité compétente constituerait un inutile détour, la cause
étant en l'état d'être jugée. Tel n'est pas le cas en l'espèce, dès lors que la
juridiction cantonale devra se prononcer pour la première fois en application
du droit cantonal. Dans ses nouvelles conclusions, le recourant demande
d'ailleurs que la cause soit transmise à la juridiction cantonale compétente.
3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est admis au sens des considérants et
l'arrêt attaqué est annulé. La cause est renvoyée à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, comme objet de sa
compétence. Les arguments de fond n'ont dès lors pas à être examinés, sauf à
priver le recourant d'un degré de juridiction. Le recourant n'ayant pas agi par
un mandataire professionnel, il n'a pas droit à des dépens. Devant le TAF, il
était représenté par des avocats. Il n'y a toutefois pas lieu de renvoyer la
cause à cette juridiction pour l'octroi d'éventuels dépens, dès lors que
l'arrêt attaqué aurait dû être un simple arrêt incident de dessaisissement, ne
statuant pas sur le fond. Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al.
4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis au sens des considérants et l'arrêt attaqué est annulé. La
cause est renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal vaudois, comme objet de sa compétence.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à l'Office de
l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud, au Tribunal administratif
fédéral, Cour I, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal du canton de Vaud et au Préposé fédéral à la protection des données et
à la transparence.
Lausanne, le 17 juillet 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Merkli
Le Greffier : Kurz
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