I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.122/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_122/2015
Urteil vom 18. Mai 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Nachrichtendienst des Bundes NDB,
Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip, Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss BGÖ,
Beschwerde gegen das Urteil vom 2. Februar 2015 des Bundesverwaltungsgerichts,
Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 5. Juli 2012 stellte Bundeshausredaktor A.________ beim
Nachrichtendienst des Bundes (NDB) ein Gesuch um Zugang zu Dokumenten dieses
Dienstes. Unter Verweis auf die veröffentlichten Rechenschaftsberichte des
Bundesamtes für Polizei fedpol der Jahre 2007 und 2008 ersuchte er um Zugang zu
gleichwertigen Rechenschaftsberichten und Statistiken seit dem Zusammenschluss
von Inland- und Auslandnachrichtendienst, die namentlich Auskunft geben über
die Anzahl der Partnerdienste, die Zahl der ein- und ausgehenden Meldungen, die
erteilten Aufträge im Bereich von Extremismus und Proliferation sowie die Zahl
der Mitarbeiter bei Bund und Kantonen (im Folgenden: Begehren A). Im
Zusammenhang mit der Aufarbeitung der so genannten Fichenaffäre bzw. den
Problemen mit der Datenverarbeitung der Datenbank ISIS (Informationssystem
innere Sicherheit) verlangte A.________ den Zugang zu den aktuellsten Zahlen
dazu, wie viele Datensätze die Datenbank noch aufweise, wie viele aufgearbeitet
oder gelöscht worden seien und wie viele weitergeführt würden (fortan: Begehren
B). Zugleich präzisierte er, dass er bei allen Begehren nur an den jeweiligen
quantitativen Angaben interessiert sei.
A.b. In seiner Stellungnahme vom 24. Juli 2012 wies der Nachrichtendienst des
Bundes das Begehren A ab und führte dazu im Wesentlichen aus, die
Veröffentlichung der verlangten Angaben sei geeignet, die innere oder äussere
Sicherheit der Schweiz zu gefährden bzw. die aussenpolitischen Interessen und
die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen. Mit Blick auf
das Begehren B gewährte der Nachrichtendienst den Zugang zu den mündlichen
Ausführungen des Vorstehers des Eidgenössischen Departements für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) an der Pressekonferenz vom 2. Mai 2012 zum
Lagebericht 2012 und den entsprechenden Zahlen.
A.c. Auf Antrag von A.________ eröffnete der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) am 26. Juli 2012 ein Schlichtungsverfahren.
Am 5. Februar 2014 empfahl der Beauftragte, zu den mit dem Begehren A
verlangten Auskünften und Dokumenten Zugang zu gewähren und die mit dem
Begehren B verlangten Informationen zumindest auf geeignete Weise zugänglich zu
machen. Dabei bemängelte der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte
wiederholt das Ungenügen der ihm vom Nachrichtendienst des Bundes zur Verfügung
gestellten Unterlagen.
A.d. Am 25. Februar 2014 gab der Nachrichtendienst des Bundes dem Zugangsgesuch
von A.________ teilweise statt und wies es im Übrigen ab.
B.
A.________ erhob dagegen Beschwerde sowohl beim Bundesrat als auch beim
Bundesverwaltungsgericht. Nach einem entsprechenden Meinungsaustausch zwischen
diesen beiden Behörden übernahm das Bundesverwaltungsgericht die Streitsache.
Mit Urteil vom 2. Februar 2015 hiess es die Beschwerde teilweise gut, ergänzte
den Entscheid des Nachrichtendienstes und wies diesen an, A.________ auch
Einsicht zu geben in die Übersicht "Staatsschutzbeiträge an die Kantone 2011"
(unter Löschung der Namen der Mitarbeitenden) sowie in den Navigationsbericht
zum Mitarbeiterstand (Stand der Anzahl Mitarbeiter von Januar bis August 2012).
Im Übrigen wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab (Ziff. 1 des
Urteilsdispositivs). A.________ wurden die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.--
hälftig im Betrag von Fr. 500.-- auferlegt (Ziff. 2 des Urteilsdispositivs).
C.
Mit als Beschwerde bezeichneter Eingabe vom 26. Februar 2015 an das
Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
aufzuheben und dem ursprünglichen Einsichtsgesuch umfassend stattzugeben. Zur
Begründung führt er im Wesentlichen aus, die vom Nachrichtendienst geltend
gemachten Gründe rechtfertigten eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsgrundsatz
nicht.
Der Nachrichtendienst des Bundes liess sich innert Frist nicht vernehmen. Das
Bundesverwaltungsgericht verzichtete auf eine Stellungnahme. Der Eidgenössische
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte unterstützt in seinen Ausführungen
die Begehren von A.________ sinngemäss, ohne formell Antrag zu stellen.
Mit Eingabe vom 30. Juni 2015 äusserte sich A.________ nochmals zur Sache.
D.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 18. Mai 2016
in einer öffentlichen Beratung über die Beschwerde entschieden.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen letztinstanzlichen
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Anwendung des
Prinzips der Öffentlichkeit der Bundesverwaltung. Dagegen steht grundsätzlich
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG in Verbindung mit Art. 16
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3).
1.2. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die vor ihm erhobene Beschwerde
teilweise gut. Insofern ist die Sache nicht mehr strittig. Streitgegenstand vor
Bundesgericht bilden einzig noch die Punkte, in denen die Vorinstanz die bei
ihr erhobene Beschwerde abgewiesen hat.
1.3. Der Beschwerdeführer ist als ursprünglich um uneingeschränkten Zugang zu
staatlichen Dokumenten ersuchende Person sowie als direkter Adressat des
angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.5. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), behandelt jedoch nur entsprechend begründete Rügen. Mit der Beschwerde an
das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden Möglichkeiten
abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht geltend gemacht werden (vgl. Art.
95 lit. a BGG). Insofern prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid
frei.
2.
2.1. Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente
zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006
wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung
mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips
("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133
II 209 E. 2.1 S. 212 mit Literaturhinweisen). Der Öffentlichkeitsgrundsatz
dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die
staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine
wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der
staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ; GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl.,
2014, Art. 1 BGÖ N. 4 ff.; STEPHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.],
Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, Art. 1 N. 5 ff.; BGE 133 II 209 E.
2.3.1 S. 213 mit weiteren Literaturhinweisen). Das Transparenzgebot trägt zudem
bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur
Verwaltungsmodernisierung (STEPHAN C. BRUNNER/LUZIUS MADER, in: Brunner/Mader
[Hrsg.], a.a.O., Einleitung Rz. 8 f.). Es bildet bis zu einem gewissen Grad das
Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180
Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über
seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei
der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden,
in: ZBl 111/2010 S. 602). Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen
Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das
Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der
Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ und dazu
BGE 139 I 114; Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.
2.2).
2.2. Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich
durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom Öffentlichkeitsprinzip erfassten
Dokumenten (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S.
401; VPB 2013 Nr. 2 S. 16; GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], a.a.O., Art. 1 BGÖ N. 20 ff.). Dieses Recht gilt namentlich im Bereich
der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ). Der Nachrichtendienst des
Bundes gehört zur Bundesverwaltung. Art. 3 BGÖ schliesst bestimmte Dokumente
wie solche von Straf- und Zivilverfahren vom Geltungsbereich des
Transparenzgebots aus. Die Dokumente des Nachrichtendienstes des Bundes zählen
jedoch nicht zu diesen Ausnahmen.
2.3. Das Zugangs- und Auskunftsrecht erstreckt sich auf die amtlichen
Dokumente, d.h. auf alle Informationen, die auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Behörde befinden,
von der sie stammen oder der sie mitgeteilt worden sind, und die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe betreffen, oder die durch einen einfachen
elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können
(Art. 5 BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz behält keine Kategorien interner
Dokumente vor, die generell nicht zugänglich wären (KURT NUSPLIGER, in: Brunner
/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 5 Rz. 8). Klassifizierungsvermerke wie "intern",
"vertraulich" oder "geheim" (vgl. Art. 4 ff. der Verordnung vom 4. Juli 2007
über den Schutz von Informationen des Bundes; Informationsschutzverordnung;
ISchV; SR 510.411) schliessen für sich allein einen Zugang daher nicht aus. Sie
können höchstens, sofern der Schutzzweck und die verwendeten Kriterien klar und
widerspruchsfrei sind, ein Geheimhaltungsinteresse indizieren (vgl. BEAT RUDIN,
Klassifikation: eine Etikette "für alles"?, in: digma 2015, S. 100 ff.). Die
Geheimhaltung als solche muss sich jedoch auf eine Ausnahmebestimmung nach Art.
7 ff. BGÖ stützen können. Nur soweit die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt
sind, darf der Zugang beschränkt werden.
2.4. Nach Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten
Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Das gilt
insbesondere, wenn durch seine Gewährung die innere oder äussere Sicherheit der
Schweiz gefährdet werden kann, die aussenpolitischen Interessen oder die
internationalen Beziehungen der Schweiz oder die Beziehungen zwischen dem Bund
und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können (Art. 7
Abs. 1 lit. c-e BGÖ). Diese Ausnahmetatbestände sind unter anderem geeignet,
Informationen der Nachrichtendienste zu schützen (vgl. BBl 2003 2009). Das
trifft sowohl im Hinblick auf rein nationale Interessen als auch, mit Blick auf
die internationalen Beziehungen der Schweiz, hinsichtlich von Informationen zu,
die mit anderen Staaten ausgetauscht werden und an denen diese ausländischen
Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können. Analoges gilt für das
Verhältnis des Bundes zu den Kantonen und dasjenige zwischen den Kantonen,
soweit dafür das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes anwendbar ist. Dabei geht es
namentlich um die Geheimhaltung von Massnahmen und organisatorischen Vorkehren
für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und sonstige Sicherheitsaufgaben (vgl. URS
STEINEM, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 7 BGÖ N. 21 ff.).
2.5. Das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu
besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern
ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der
divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck
zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im
Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der
betroffenen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung,
der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines
besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer
öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und
dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. die
Urteile des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/
2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im
Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das
Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des
Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter
Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen,
Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. BBl 2203 2005 ff.; URS
STEINEM, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 7 BGÖ N. 9 ff.).
Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang
einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist
für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten
Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der
Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist.
3.
3.1. Im vorliegenden Fall ist noch der Zugang des Beschwerdeführers zu vier
Gruppen von Informationen strittig, von denen drei zum Bereich des sog.
Begehrens A und eine zu demjenigen des sog. Begehrens B zählen. Dabei geht es
um Informationen im Zusammenhang mit der nachrichtendienstlichen Tätigkeit der
Schweiz. Auch wenn diese nicht von vornherein vom Anwendungsbereich des
Transparenzgebots ausgeschlossen ist, muss doch bei der erforderlichen
Interessenabwägung dem speziellen Charakter solcher Informationen Rechnung
getragen werden. Die davon betroffenen Sicherheitsfragen und Aussenbeziehungen
der Schweiz zählen zu den besonders sensitiven Bereichen staatlicher Tätigkeit
(BBl 2003 2010).
3.2. Den Ausgangspunkt für die Interessenabwägung bilden hier die gesetzlichen
Tatbestände von Art. 7 Abs. 1 lit. c und d BGÖ, wonach die Bekanntgabe von
Informationen zu vermeiden ist, wenn dadurch die innere oder äussere Sicherheit
der Schweiz gefährdet oder die aussenpolitischen Interessen oder die
internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können.
3.2.1. Die fraglichen Gesetzesbestimmungen enthalten verschiedene unbestimmte
Rechtsbegriffe, die den Behörden zwangsläufig einen grossen
Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen Zusammenhänge vom
Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003 2009 ff.). Überdies ergibt
sich dies aus der französischsprachigen Gesetzesfassung, wo in noch vagerer
Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art. 7 Abs. 1
lit. c-f BGÖ wiederholt die Wortfolge "risque de compromettre" verwendet wird.
Als Leitlinie für die Interessenabwägung dient das Kriterium, wie weit es
verantwortbar ist, dass über die Bekanntgabe von Informationen, die danach auch
der Öffentlichkeit offen stünden, andere Staaten, natürliche oder juristische
Personen oder sonstige Organisationen Zugang zu Wissen erhalten würden, das
sich in unerwünschter bzw. für die Schweiz nachteiliger Weise nutzen liesse. Zu
verhindern ist insbesondere die Weitergabe von Informationen, die in
entsprechender unlauterer Absicht, namentlich zu terroristischen,
extremistischen oder demokratiefeindlichen Zwecken, oder in in einer Weise,
welche die hiesige Rechtsordnung wesentlich unterliefe, oder zum erheblichen
Nachteil der Schweiz verwendet werden könnten.
3.2.2. Um solche Gefahren zu beurteilen, bedarf es gewisser Hypothesen bzw. der
Vorhersage unerwünschter Szenarien, die als Folge der Veröffentlichung
bestimmter Informationen eintreten könnten. Die Kenntnis sachlicher
Zusammenhänge ist dabei nützlich. Der Nachrichtendienst des Bundes liess sich
jedoch vor Bundesgericht nicht vernehmen und hielt sich auch gegenüber dem
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten sowie im
vorinstanzlichen Verfahren mit Auskünften und Stellungnahmen zurück. Das
erscheint wenig hilfreich. Zwar ist es nicht zulässig, die entsprechenden
öffentlichen Interessen nur deshalb zu verneinen, weil sich der
Nachrichtendienst nicht ausführlicher dazu äusserte. Es würde aber die Arbeit
der übrigen Behörden unter Einschluss der Gerichte erleichtern, wenn der
Nachrichtendienst dazu beitrüge, die Risiken zu erläutern, die mit der
Publikation bestimmter Informationen verbunden wären. Solches erscheint denn
auch bis zu einem gewissen nützlichen Grad durchaus möglich, ohne dass dadurch
unverzichtbare Geheimnisse verraten würden.
3.3. Im Rahmen des Begehrens A ersucht der Beschwerdeführer um Bekanntgabe der
genauen Anzahl der Partnerdienste des Nachrichtendienstes des Bundes.
3.3.1. Im Schlichtungsverfahren wurde bekannt gemacht, dass der
Nachrichtendienst Kontakte zu über 100 ausländischen Diensten unterhält. Gemäss
dem Bundesverwaltungsgericht muss es dabei sein Bewenden haben, da genauere
Angaben zu grosse Rückschlüsse auf die bestehenden Kontakte mit
unterschiedlichen Gremien zuliessen, was die innere und äussere Sicherheit
sowie die aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen der
Schweiz beeinträchtigen könne. Für den Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten ist hingegen nicht nachvollziehbar, weshalb dies so
sein sollte und dem Beschwerdeführer nicht die exakte Anzahl der Partnerdienste
mitgeteilt wird.
3.3.2. Die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Staaten
beruht auf Freiwilligkeit, für die wiederum im Wesentlichen massgeblich ist,
dass sich die Staaten auf die vertrauliche Behandlung der von ihnen
weitergegebenen Informationen verlassen können und sich auch nicht aus anderen
Gründen benachteiligt oder sogar übervorteilt erachten. Der Nachrichtendienst
des Bundes hat daher im Hinblick auf die weitere Pflege entsprechender Kontakte
ein erhebliches Interesse daran, dass nicht die genaue Anzahl der
Partnerdienste allgemein bekannt wird. Das könnte nämlich selbst dann, wenn
nicht publik ist, um welche Dienste es sich handelt, mögliche Rückschlüsse auf
den Umfang der Zusammenarbeit oder - durch Vergleich mit einer vorangegangenen
exakten Zahlenangabe - die Aufnahme der Zusammenarbeit mit einem neuen Dienst
oder die Aufkündigung einer Zusammenarbeit zulassen. Solche Veränderungen
können auf einer neuen Lagebeurteilung diplomatischer oder aussenpolitischer
Art beruhen, deren öffentliche Bekanntgabe für die Schweiz nachteilige Folgen
zeitigen könnte.
3.3.3. Im Übrigen wurde dem Beschwerdeführer die verlangte Information nicht
überhaupt verweigert, sondern es wurde ihm eine Grössenordnung der Anzahl
Partnerdienste mitgeteilt, die ihm eine Einschätzung der möglichen Vernetzung
erlaubt. Das wird den im Spiel stehenden Interessen gerecht und erweist sich
als verhältnismässig. Der angefochtene Entscheid ist insoweit nicht zu
beanstanden.
3.4. Der Beschwerdeführer beantragt sodann ebenfalls als Bestandteil des
Begehrens A die Bekanntgabe der Zahlen der ein- und ausgehenden Meldungen beim
Nachrichtendienst des Bundes, namentlich des Dokuments "Estimation de nombre de
communications avec les services partenaires du SRC" vom 31. August 2012 bzw.
der neusten entsprechenden Dokumente.
3.4.1. Hierzu geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass die Position
des Nachrichtendienstes des Bundes beim internationalen Informationsaustausch
durch das verlangte Zahlenmaterial geschwächt wird, weshalb dem Anliegen nicht
stattzugeben sei. Für den Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten ist dies erneut nicht ohne Weiteres
nachvollziehbar, jedenfalls nicht im Hinblick auf die verfügte integrale
Zugangsverweigerung.
3.4.2. Jedem Partnerdienst werden logischerweise die ihn selbst betreffenden
Zahlen ohnehin bekannt sein. Die Kenntnis der übrigen exakten Zahlen liesse
immerhin gewisse weitere Rückschlüsse auf die Vernetzung und die Bereitschaft
des Nachrichtendienstes des Bundes zum Informationsaustausch zu. Die
Interessenlage erscheint insoweit mit derjenigen bei der Anzahl der
Partnerdienste mehr oder weniger vergleichbar. Eine integrale Herausgabe der
fraglichen Informationen kommt daher nicht in Frage. Hingegen rechtfertigt es
sich, den Nachrichtendienst zu verpflichten, eine ungefähre Grössenordnung der
ein- und ausgehenden Meldungen eines Jahres des Nachrichtendienstes des Bundes
mitzuteilen, wobei nicht offengelegt werden muss, um wie viele Prozente die
Grössenordnung von den tatsächlichen Werten abweicht. In analoger Weise hat der
Nachrichtendienst des Bundes bereits einmal entsprechende Zahlen für das Jahr
2007 bekannt gegeben, nämlich rund 7000 ein- und 9000 ausgehende Meldungen. Der
angefochtene Entscheid ist in diesem Sinne zu korrigieren.
3.5. Im Rahmen des Begehrens A verlangt der Beschwerdeführer schliesslich die
Herausgabe der Zahlen zu den vom Nachrichtendienst des Bundes erteilten
Aufträgen im Bereich Extremismus und Proliferation.
3.5.1. Die Vorinstanzen lehnten dieses Anliegen ab, weil die Erstellung einer
solchen Liste den Umfang eines einfachen elektronischen Vorganges gemäss Art. 5
Abs. 2 BGÖ übersteigen würde. Gemäss dem Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten fehlen allerdings die nötigen tatsächlichen
Grundlagen für eine solche Schlussfolgerung.
3.5.2. In seinem Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 7.3 befasste sich
das Bundesgericht bereits einmal mit Art. 5 Abs. 2 BGÖ. Es entschied damals, es
sei auf der Grundlage der für das Bundesgericht verbindlichen
Tatsachenfeststellungen des Bundesverwaltungsgerichts davon auszugehen, dass
sich die von den damaligen Beschwerdeführern verlangte Liste selbst durch
Fachleute nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellen lasse,
nachdem bereits die Erstellung der Teilliste aufwändig gewesen sei. Die
damalige Ausgangslage ist allerdings mit dem vorliegenden Fall nicht
vergleichbar. Damals war erstellt, dass bereits die Errichtung einer Teilliste
einen nicht zu vernachlässigenden Aufwand erfordert hatte, und es erschien
nachvollziehbar, dass die verlangte vollständige Liste einen mehrfachen Umfang
erreicht und einen mehrtägigen Aufwand erfordert hätte. Im vorliegenden Fall
fehlt es hingegen an jeglichen Anhaltspunkten für den nötigen Aufwand. Es ist
offensichtlich, dass der Beschwerdeführer den Beweis, dass ein einfacher
elektronischer Vorgang genügt, mangels Zugangs zum Informatiksystem selbst
nicht leisten kann. Der Nachrichtendienst muss daher den behaupteten Aufwand
zumindest in nachvollziehbarer Weise glaubhaft machen können. Daran fehlt es
jedoch. Damit liegt keine genügende Tatsachenfeststellung des
Bundesverwaltungsgerichts vor, sondern es handelt sich lediglich um eine
Annahme, die sich allein auf entsprechende Behauptungen des Nachrichtendienstes
des Bundes stützt. Dies ist keine für das Bundesgericht verbindliche, sondern
eine unvollständige und damit offensichtlich unrichtige Feststellung des
Sachverhalts gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG (MEYER/DORMANN, in: Niggli/Uebersax/
Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar BGG, 2. Aufl.,
2011, Art. 105 N. 59; vgl. auch etwa das Urteil des Bundesgerichts 8C_269/2009
vom 13. November 2009 E. 2.3).
3.5.3. Weitere Abklärungen erübrigen sich jedoch. Es ist offensichtlich, dass
die Bekanntgabe der Anzahl der erteilten Aufträge in den Bereichen Extremismus
und Proliferation die innere Sicherheit gefährdet und daher von vornherein
ausser Betracht fällt. Beim Extremismus handelt es sich zwar noch nicht um
terroristische Aktivität. Er ist aber ebenfalls mit einer gewissen
Gewaltbereitschaft verbunden und tritt bei verschiedensten Gruppierungen auf.
Die dem Bund übertragene Aufgabe, solche Gefahren zu erkennen und zu bekämpfen
(vgl. Art. 2 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung
der inneren Sicherheit [BWIS; SR 120), bedingt geeignete
Überwachungsmassnahmen. Proliferation erfasst die wirtschaftliche Tätigkeit
verpönter Art durch Verbote oder Embargobeschlüsse, etwa im Hinblick auf die
Lieferung bestimmter chemischer Produkte, die zu unerwünschten Zwecken
verwendet werden könnten, oder den Verkauf von Waffen in Kriegs- oder
Krisengebiete (vgl. dazu insbes. das Bundesgesetz vom 22. März 2002 über die
Durchsetzung von internationalen Sanktionen [Embargogesetz, EmbG; SR 946.231]
sowie das Bundesgesetz vom 13. Dezember 1996 über das Kriegsmaterial
[Kriegsmaterialgesetz, KMG; SR 514.51]). Prävention und Überwachung verfehlen
ihre Wirkung, wenn die Verbreitung sensibler Informationen Rückschlüsse auf die
Art und den Umfang der entsprechenden staatlichen Aktivitäten zulässt. Der
Vergleich der verlangten Zahlen über mehrere Jahre würde demokratiefeindlichen,
gewaltbereiten oder in verbotenen Geschäftsbereichen tätigen Personen und
Gruppierungen erlauben, Folgerungen über die Intensität der
Überwachungstätigkeit und auf deren allfällige Lockerung oder Verstärkung zu
ziehen. Dies würde die Entwicklung ihrer im Verborgenen stattfindenden
Aktivitäten erleichtern und die Überwachung erschweren, was mit dem
Sicherheitsinteresse des Landes unvereinbar ist. Der Beschwerde kann in diesem
Punkt kein Erfolg beschieden sein, weshalb von einer Rückweisung zwecks
weiterer Abklärungen und neuem Entscheid abzusehen ist.
3.6. Im Rahmen des Begehrens B ist der Antrag des Beschwerdeführers um Zugang
zum Dokument 2.1 (Kennzahlen des NDB zur Qualitätssicherung ISIS; 2. Quartal
2012) zu beurteilen.
3.6.1. Nach Ansicht des Nachrichtendienstes und der Vorinstanz würde eine
Veröffentlichung dieses Dokuments ausländischen Nachrichtendiensten
ermöglichen, konkrete Aktivitäten des Nachrichtendienstes des Bundes sowie
entsprechende Stärken und Schwächen zu eruieren. Der Eidgenössische
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte hält dies erneut für nicht ohne
Weiteres nachvollziehbar.
3.6.2. Der Beschwerdeführer hat Zugriff auf den öffentlich zugänglichen
Jahresbericht 2012 der Geschäftsprüfungskommission und der
Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte, der die fraglichen
Informationen zum Informationssystem ISIS zu einem grossen Teil bereits
enthält. Einerseits hat der Beschwerdeführer damit schon Kenntnis eines Teils
der von ihm verlangten Informationen. Andererseits darf daraus nicht
geschlossen werden, dass er auch Anspruch auf die restlichen Informationen hat.
Wenn einzelne Informationen auf einer spezifischen gesetzlichen Grundlage oder
allenfalls aus innenpolitischen Gründen publik werden, bedeutet das nicht, dass
der Öffentlichkeit aufgrund des allgemeinen Transparenzgebots Zugang zur
Gesamtheit der Informationen zu gewähren ist. Die Vorinstanzen haben denn auch
in nachvollziehbarer Weise dargetan, dass weiteres Zahlenmaterial bzw. die
vollständige Bekanntgabe des fraglichen Dokuments konkrete Rückschlüsse auf die
Tätigkeit des Nachrichtendienstes sowie auf allfällige bestehende Schwächen im
Bereich des Staatsschutzes zulassen könnten. Dies ist darin begründet, dass
nach der Aufarbeitung der sog. Fichenaffäre die Inland- und
Auslandnachrichtendienste zusammengelegt wurden. Die Informationen über den
Abbau des Datenbestands sind bereits weitgehend bekannt. Würde dem Gesuch des
Beschwerdeführers entsprochen, würden auch Informationen über
auslandnachrichtendienstliche Aktivitäten publik, deren Veröffentlichung nicht
im Interesse der Schweiz liegt. Die entsprechenden Geheimhaltungsinteressen
überwiegen daher das Interesse des Beschwerdeführers an einer vollständigen
Veröffentlichung. Das angefochtene Urteil ist in diesem Punkt zu schützen.
4.
4.1. Die Beschwerde erweist sich als teilweise begründet und ist insofern
gutzuheissen. Der Nachrichtendienst des Bundes wird dem Beschwerdeführer die
ungefähre Grössenordnung der Anzahl ein- und ausgehender Meldungen des Jahres
2011 mitzuteilen haben. Aufzuheben ist sodann die Kostenverlegung im
angefochtenen Entscheid. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
4.2. In Anwendung von Art. 67 BGG sind die Kosten des vorinstanzlichen
Verfahrens dem Beschwerdeführer unter Berücksichtigung der teilweisen
Gutheissung seiner Beschwerde lediglich im Betrag von Fr. 300.-- aufzuerlegen.
4.3. Für das bundesgerichtliche Verfahren sind dem auch insoweit teilweise
unterliegenden Beschwerdeführer reduzierte Kosten aufzuerlegen. Der Bund hat
keine Kosten zu tragen (vgl. Art. 66 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht
geschuldet.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziff. 1 des Dispositivs des
Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Februar 2015 wird insoweit
aufgehoben, als damit der Antrag des Beschwerdeführers auf Mitteilung der
Anzahl ein- und ausgehender Meldungen des Jahres 2011 des Nachrichtendienstes
des Bundes abgewiesen wurde.
1.2. Die Sache wird insofern an den Nachrichtendienst des Bundes zurückgewiesen
zur Erteilung der Information im Sinne der Erwägungen.
1.3. Ziff. 2 des Dispositivs des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 2.
Februar 2015 wird in dem Sinne angepasst, dass dem Beschwerdeführer die Kosten
des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 1'000.-- im Betrag von Fr. 300.--
auferlegt werden.
1.4. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Gerichtskosten von Fr. 1'000.--
auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Nachrichtendienst des Bundes NDB,
dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Mai 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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