I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.118/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_118/2015
Sentenza dell'8 dicembre 2015
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Karlen, Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
1. Swisscom (Svizzera) SA,
2. Sunrise Communications AG,
3. Orange Communications SA,
patrocinate dall'avv. Lorenzo Medici,
ricorrenti,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
modifica del Regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la modifica
del 21 gennaio 2015 del Regolamento della legge sullo sviluppo territoriale.
Fatti:
A.
Con decreto del 21 gennaio 2015 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha
modificato il regolamento della legge sullo sviluppo territoriale, del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1). All'art. 30 cpv. 1 RLst, che stabilisce il
contenuto del regolamento edilizio riguardo al piano delle zone, è stata
aggiunta una nuova cifra 8 che impone ai Comuni di disciplinare le condizioni
per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. È stato
inoltre emanato un nuovo art. 117 RLst, che regola le disposizioni transitorie
in materia di antenne per la telefonia mobile.
Le modifiche del regolamento hanno il seguente tenore:
Art. 30 cpv. 1 cifra 8 (nuova)
8. Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia
mobile:
2.a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare
delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni
ideali delle antenne di telefonia mobile,
2.b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in
particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.
Art. 117 Antenne per la telefonia mobile
1 I Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1
cifra 8 entro dieci anni.
2 Sino all'entrata in vigore di tali disposizioni, si applicano le seguenti
norme.
1. Le antenne per la telefonia mobile finalizzate a coprire il territorio
comunale o ampie porzioni di esso vanno ubicate nelle zone per il lavoro (art.
27 cifra II) o nelle zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono
ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il
lavoro. Nelle altre zone le antenne devono servire alla copertura di quartiere.
2. In ogni caso le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono
ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
2.I. priorità: zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
2.II. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono
ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il
lavoro (art. 27 cifra II);
2.III. priorità: zone per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività
di produzione di beni e servizi (art. 27 cifra I cpv. 2 seconda frase);
2.IV. priorità: zone per il tempo libero (art. 27 cifra IV);
2.V. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I
cpv. 2 prima frase) a carattere intensivo (alta densità);
2.VI. priorità: nuclei;
2.VII. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I
cpv. 2 prima frase) a carattere estensivo (bassa densità);
2.VIII. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali non
sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per
il lavoro (art. 27 cifra II);
2.IX. priorità: aree delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove
soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
3. I gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente
devono di volta in volta dimostrare che non sono disponibili ubicazioni nelle
zone con priorità più alta.
4. Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento.
5. Sono percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni
anche le antenne per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia,
forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
6. Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile
non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
3 Le norme del cpv. 2 si applicano a tutti i procedimenti in corso, in ogni
stadio di procedura.
4 Su richiesta dell'istante, il Municipio provvede sollecitamente a una
procedura di conciliazione nella quale indica ubicazioni alternative e decide
sulla domanda di costruzione entro il termine di tre mesi.
Il Consiglio di Stato ha contemporaneamente abrogato l'art. 5 cpv. 2 del
regolamento di applicazione dell'ordinanza federale sulla protezione da
radiazioni non ionizzanti, del 26 giugno 2001 (RORNI; RL 9.2.1.1.5). Le
modifiche dei regolamenti sono state pubblicate nel Bollettino ufficiale delle
leggi e degli atti esecutivi (BU) n. 3/2015 del 23 gennaio 2015 (pag. 12 e
segg.), disponendone l'immediata entrata in vigore.
B.
Swisscom (Svizzera) SA, Sunrise Communications AG e Orange Communications SA
(ora: Salt Mobile SA) impugnano la modifica dell'art. 117 RLst con un ricorso
in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via
principale di annullare integralmente la disposizione. In via subordinata,
chiedono di annullarne le cifre 1, 2, 3 e 5 del cpv. 2 e il cpv. 3. Le
ricorrenti fanno segnatamente valere la violazione della legge sulle
telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10), della libertà economica,
dei principi della separazione dei poteri e della forza derogatoria del diritto
federale, della libertà d'opinione e d'informazione, della garanzia della
proprietà, dell'autonomia comunale e del diritto di essere sentite.
C.
Il Consiglio di Stato chiede di respingere il ricorso nella misura della sua
ammissibilità. Il Gran Consiglio ha comunicato di rinunciare ad esprimersi sul
gravame, essendo l'atto impugnato di competenza del Governo. Le ricorrenti si
sono sostanzialmente confermate nelle loro richieste con replica del 6 maggio
2015. Invitati a presentare eventuali osservazioni, l'Ufficio federale
dell'ambiente ritiene non censurata una violazione del diritto in materia di
protezione dell'ambiente, mentre l'Ufficio federale delle comunicazioni
presenta osservazioni di carattere generale sul diritto delle telecomunicazioni
e i provvedimenti pianificatori.
D.
Con decreto presidenziale del 27 marzo 2015 al gravame è stato conferito
l'effetto sospensivo limitatamente alle domande di costruzione che sono state
oggetto di una decisione comunale prima del 23 gennaio 2015. Con un ulteriore
decreto presidenziale del 16 giugno 2015 è stata dichiarata inammissibile
un'istanza di misure cautelari e supercautelari presentata da terze persone,
estranee alla procedura.
Diritto:
1.
1.1. Il regolamento contestato è un atto normativo cantonale di carattere
generale e astratto, che si applica a una cerchia indeterminata di persone.
Poiché il diritto ticinese non prevede rimedi specifici, contro lo stesso è
ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale
(art. 82 lett. b, nonché 87 cpv. 1 LTF; DTF 141 I 36 consid. 1.2.1; sentenza
2C_829/2012 del 23 aprile 2013, consid. 1).
1.2. La modifica del regolamento è stata pubblicata sul BU 3/2015 del 23
gennaio 2015, in conformità con l'art. 85 della previgente legge sul Gran
Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato, del 17 dicembre 2002 (vLGC,
RL 2.4.1.1; cfr. l'attuale art. 73 della LGC del 24 febbraio 2015, in: BU 17/
2015 del 17 aprile 2015, pag. 101 segg.). Il ricorso, del 23 febbraio 2015, è
pertanto tempestivo (art. 101 LTF).
1.3. Oggetto del gravame è esclusivamente la modifica dell'art. 117 RLst, di
cui è chiesto l'annullamento. L'adozione della nuova cifra 8 dell'art. 30 cpv.
1 RLst e l'abrogazione dell'art. 5 cpv. 2 RORNI non sono per contro impugnate
dalle ricorrenti.
Il contestato art. 117 RLst limita le possibili ubicazioni delle antenne per la
telefonia mobile sul territorio dei Comuni ticinesi. Gli operatori di telefonia
mobile ricorrenti hanno quindi un interesse degno di protezione al suo
annullamento o alla sua modifica e sono pertanto legittimati a ricorrere giusta
l'art. 89 cpv. 1 LTF. Essi sono in particolare anche abilitati a fare valere
una violazione dell'autonomia comunale, giacché questa garanzia può in concreto
avere un influsso sulla loro situazione giuridica o di fatto e d'altra parte i
Comuni sono toccati dalla normativa litigiosa in veste di detentori del
pubblico potere (DTF 141 I 36 consid. 1.2.4 e riferimenti). Sapere se i Comuni
dispongano effettivamente di autonomia nel campo litigioso e se questa sia
stata disattesa è per contro questione di merito, non di ammissibilità (DTF 135
I 43 consid. 1.2 e rinvii). L'annullamento dell'art. 117 RLst consentirebbe ai
Comuni, quali autorità competenti in materia di pianificazione del territorio e
di rilascio della licenza edilizia, di autorizzare, in modo autonomo pur nei
limiti delle loro competenze, anche in una fase transitoria, antenne per la
telefonia mobile in ubicazioni che potrebbero meglio corrispondere alle
richieste delle ricorrenti. La censura di violazione dell'autonomia comunale da
loro sollevata è pertanto ammissibile.
1.4. Lo scambio di scritti giusta l'art. 102 LTF è principalmente destinato a
permettere agli altri partecipanti al procedimento di esporre il loro punto di
vista giuridico sull'oggetto del ricorso (cfr. ULRICH MEYER/JOHANNA DORMANN,
in: Basler Kommentar BGG, 2aed., 2011, n. 2 e 3 all'art. 102). La nuova linea
guida cantonale concernente le antenne per la telefonia mobile, prodotta dal
Consiglio di Stato in questa sede, è stata adottata in modo formale dopo la
normativa impugnata e non è oggetto del gravame in esame. Nella misura in cui
il Governo vi fa riferimento per estendere il tema del gravame, le relative
argomentazioni esulano dallo stesso e sono quindi improponibili.
2.
Secondo la giurisprudenza, nell'ambito del controllo astratto di un atto
normativo cantonale, è determinante se alla norma interessata possa essere
attribuito un senso che la possa fare ritenere compatibile con le garanzie
costituzionali invocate. Il Tribunale federale annulla una disposizione
cantonale solo se non si presta ad alcuna interpretazione conforme al diritto
costituzionale o del diritto federale di rango superiore (DTF 141 I 78 consid.
4.2). Occorre al riguardo considerare la portata dell'ingerenza nel diritto
fondamentale, la possibilità di ottenere una sufficiente protezione nel
contesto di un successivo controllo puntuale della norma, le circostanze
concrete in cui essa viene applicata, come pure la possibilità di una
correzione nel caso di una sua applicazione e gli effetti sulla sicurezza del
diritto. La semplice circostanza che in singoli casi la disposizione impugnata
possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce di per sé
al suo annullamento da parte di questa Corte (DTF 140 I 2 consid. 4, 353
consid. 3; 137 I 31 consid. 2 e rinvii).
3.
3.1. Le ricorrenti lamentano la violazione del principio della separazione dei
poteri e dell'autonomia comunale. Sostengono che non sarebbero adempiute le
condizioni di una delega legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare la
posa di antenne per la telefonia mobile sul territorio cantonale, giacché
nessuna legge in senso formale la prevederebbe. Adducono in particolare che
l'art. 23 della legge sullo sviluppo territoriale, del 21 giugno 2011 (LST; RL
7.1.1.1) non costituirebbe una base legale sufficiente per una delega, siccome
consentirebbe all'Esecutivo cantonale unicamente di disciplinare più nel
dettaglio gli elementi dei regolamenti edilizi comunali, ma non il loro
contenuto materiale. Rilevano che la competenza in materia di pianificazione
del territorio spetterebbe per contro ai Comuni, i quali elaborano il piano
regolatore comunale e beneficiano al proposito di un'autonomia
costituzionalmente protetta.
3.2. Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato richiama l'art. 2 cpv. 3
LST, secondo cui esso esercita la vigilanza sullo sviluppo territoriale, può
istituire commissioni consultive in ambiti settoriali specifici e disciplina
per regolamento i dettagli della legge. Il Governo sostiene che quest'ultima
parte della norma costituirebbe una "delega generale". Richiama inoltre l'art.
23 LST, che disciplina il regolamento edilizio quale componente vincolante del
piano regolatore comunale, facendo in particolare riferimento al cpv. 2 della
disposizione, secondo cui il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli. Si
tratterebbe, a suo dire, di una "delega legislativa specifica" che lo
autorizzerebbe a precisare il contenuto del regolamento edilizio.
3.3. Il principio della separazione dei poteri è garantito, almeno
implicitamente, da tutte le costituzioni cantonali e costituisce un diritto
costituzionale di cui può prevalersi il cittadino. Questo principio assicura il
rispetto delle competenze stabilite dalla costituzione cantonale. Spetta
infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale determinare le competenze
delle autorità. Il Tribunale federale esamina liberamente l'interpretazione
delle norme costituzionali; rivede sotto il profilo ristretto dell'arbitrio
quelle di rango inferiore (DTF 130 I 1 consid. 3.1; 128 I 113 consid. 2c e
rinvii). Il principio della separazione dei poteri vieta a un organo dello
Stato di interferire nelle competenze di un altro organo. In particolare,
proibisce al potere esecutivo di emanare delle regole di diritto, a meno che
ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega conferita dal legislatore (DTF
136 I 241 consid. 2.5.1; 134 I 322 consid. 2.2). Una delega adempie queste
condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è prevista da una legge
formale, se è limitata a una materia determinata e se la legge enuncia nelle
grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid. 2.4 e rinvii; 128 I
113 consid. 3c).
3.4. Nel Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente
dall'art. 51 Cost./TI (RL 1.1.1.1), secondo cui l'autorità, in quanto non
riservata al popolo, è esercitata dai tre poteri, tra di loro distinti e
separati: il legislativo, l'esecutivo e il giudiziario. Giusta l'art. 70 lett.
b Cost./TI, il Consiglio di Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e
cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana norme mediante decreti
esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 79
cpv. 2 vLGC, il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non può
tuttavia regolare questioni estranee alla stessa (cfr. ora l'art. 67 LGC). La
Costituzione cantonale non esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59
cpv. 1 lett. c e 70 lett. b Cost./TI; art. 76 segg. vLGC [cfr. ora 62 segg.
LGC]; sentenza 4C_3/2013 del 20 novembre 2013 consid. 7, non pubblicato in DTF
140 III 59). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza di esecuzione sia di
fronte a un'ordinanza sostitutiva fondata su una delega, la regolamentazione
dell'autorità esecutiva deve di principio rimanere entro i limiti delle facoltà
conferitele dal legislatore, trattandosi in entrambi i casi di ordinanze
dipendenti dalla legge (cfr. PIERRE TSCHANNEN, ULRICH ZIMMERLI, MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4aed., 2014, pag. 109 n. 25).
3.5. Il Comune ticinese beneficia in vasti settori nel campo edilizio e della
pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di
apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (
DTF 103 Ia 468 consid. 2; sentenze 1C_77/2015 del 16 marzo 2015 consid. 3.2 e
1C_234/2007 del 27 maggio 2008 consid. 5.2 in: RtiD I-2009, pag. 195 segg.). In
particolare, l'autonomia sussiste di principio in rapporto all'allestimento del
piano regolatore e all'adozione delle relative norme di attuazione (sentenza
1P.675/2004 del 12 luglio 2005 consid. 2.2, in: RDAT II-2005 pag. 100 segg.).
Con l'entrata in vigore della LST il 1° gennaio 2012, la nozione di norme di
attuazione del piano regolatore è stata sostituita con quella di regolamento
edilizio (cfr. messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di legge sullo
sviluppo territoriale, pag. 46; rapporto del 1° marzo 2011 della Commissione
speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio pag. 8 seg.). Il
regolamento edilizio costituisce infatti, con il piano delle zone e il piano
dell'urbanizzazione (corredato dal programma d'urbanizzazione), una componente
vincolante del piano regolatore (art. 19 cpv. 2 LST).
L'art. 23 LST prevede che il regolamento edilizio comprende le norme di diritto
comunale in materia edilizia; in particolare quelle relative al piano delle
zone e al piano di urbanizzazione (cpv. 1). La norma soggiunge poi che il
Consiglio di Stato stabilisce i dettagli (cpv. 2). Il regolamento edilizio
costituisce il corrispondente normativo dei piani delle zone e
dell'urbanizzazione: accorpa in sostanza il diritto comunale in materia
edilizia e pianificatoria (cfr. messaggio citato, pag. 46 e rapporto citato,
pag. 9). Il suo contenuto materiale dipende ed è quindi adattato alla specifica
situazione del singolo Comune, che rimane competente per adottare il piano
regolatore e il relativo disciplinamento. L'art. 23 cpv. 2 LST consente di
conseguenza all'Esecutivo cantonale unicamente di precisare nell'ambito del
RLst i temi e gli aspetti che il Comune deve disciplinare nel suo regolamento
edilizio. Non gli conferisce per contro la facoltà di sostituirsi all'autorità
comunale codificando direttamente, sotto il profilo materiale, la
pianificazione locale. Qualora ne siano date le condizioni, il Consiglio di
Stato, cui spetta l'esame e la verifica della conformità del piano regolatore,
può semmai intervenire nelle scelte pianificatorie comunali nell'ambito
dell'approvazione del piano regolatore (cfr. art. 29 LST; sentenza 1C_77/2015,
citata, consid. 3.2 e riferimenti).
Del resto, l'art. 30 RLst, che concretizza l'art. 23 LST, si limita ad elencare
i temi che devono essere disciplinati nel regolamento edilizio, ma non ne
precisa il contenuto normativo. L'art. 117 cpv. 2 RLst contiene per contro
norme specifiche e dettagliate in materia di pianificazione delle antenne di
telefonia mobile, che impongono ai Comuni un chiaro ordine di priorità per
stabilire l'ubicazione di questi impianti. Una simile regolamentazione
materiale, seppur di natura transitoria, ma comunque applicabile per un periodo
prolungato, invade la competenza pianificatoria comunale ed eccede
manifestamente i limiti posti dal legislatore al Consiglio di Stato nell'ambito
dell'esecuzione dell'art. 23 LST. Null'altro può essere dedotto al riguardo
dall'art. 2 cpv. 3 secondo periodo LST. Come riconosce il Governo nelle sue
osservazioni al ricorso, quest'ultima norma riveste infatti nel contesto qui in
esame una portata più generale rispetto all'art. 23 cpv. 2 LST, disponendo
semplicemente che l'Esecutivo cantonale disciplina per regolamento i dettagli
della LST.
3.6.
3.6.1. Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato evidenzia che l'art.
117 RLst costituisce una disposizione transitoria, che non impedisce ai Comuni
di adottare in un secondo tempo altri modelli per determinare l'ubicazione
delle antenne di telefonia mobile, purché compatibili con le esigenze del
diritto federale in materia di telecomunicazioni e di protezione dalle
radiazioni non ionizzanti.
La normativa si applica tuttavia immediatamente a tutti i procedimenti in
corso, in ogni stadio di procedura (cfr. art. 117 cpv. 3 RLst). La durata
massima del periodo transitorio è di dieci anni (cfr. art. 117 cpv. 1 RLst) ed
appare quindi importante. Il Governo medesimo rileva che lo svolgimento della
procedura pianificatoria da parte dei Comuni per disciplinare nei loro piani
regolatori le questioni legate alla costruzione e all'ubicazione delle antenne
per la telefonia mobile presuppone un iter di diversi anni. In pratica, la
regolamentazione dell'art. 117 RLst troverebbe quindi un'applicazione generale
a tutti i procedimenti edilizi in materia di antenne di telefonia mobile per un
periodo di durata rilevante. La sua natura formale di norma transitoria non
muta di conseguenza la conclusione esposta al precedente considerando. Non è
peraltro seriamente addotto, o comunque ravvisabile, che un disciplinamento
immediato degli aspetti perseguiti dall'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst risponde a
un interesse pubblico talmente urgente che non si possa attendere fino
all'adozione delle normative di competenza dei Comuni. La tutela della salute
della popolazione dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste è infatti
garantita dall'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, del
23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), mentre le disposizioni sulla protezione
del paesaggio e sull'estetica, di carattere federale, cantonale o comunale
possono, se del caso, essere invocate anche in relazione con progetti di
impianti di telefonia mobile (cfr. DTF 141 II 245 consid. 4-6 non pubblicati e
consid. 7).
3.6.2. Il Consiglio di Stato sostiene di essere abilitato ad emanare l'art. 117
RLst, quale misura sostitutiva di natura transitoria, sulla base dell'art. 3
cpv. 3 LST. Questa disposizione prevede che, se i Comuni non adempiono al loro
obbligo di pianificare, il Cantone può adottare misure sostitutive. Essa
concerne tuttavia essenzialmente i casi in cui un Comune dovesse rivelarsi
inadempiente nell'adottare o nell'uniformare il proprio piano regolatore (cfr.
art. 4 RLst; messaggio citato, pag. 23). Poiché un'eventuale inadempienza da
parte di determinati Comuni allo stadio attuale non può essere accertata, il
richiamo dell'art. 3 cpv. 3 LST è prematuro e non entra in considerazione in
questa fase della procedura.
3.6.3. Laddove nega una violazione dell'autonomia comunale, il Governo si fonda
sulla natura transitoria dell'art. 117 RLst e sul fatto che questa disposizione
deriverebbe da una valida delega legislativa, concorrendo pertanto a definire i
limiti stessi dell'autonomia comunale. Come esposto ai precedenti considerandi,
entrambi gli argomenti sono infondati. La portata precedentemente stabilita
dell'autonomia comunale può semmai essere limitata dal legislatore cantonale
mediante un'adeguata modifica legislativa, fintanto che non vengano violate
facoltà o esigenze garantite direttamente dalla Costituzione (DFT 136 I 265
consid. 2.4 e rinvio).
3.7. Nelle esposte circostanze, adottando l'art. 117 RLst come formulato, il
Consiglio di Stato ha oltrepassato il quadro delle competenze conferitegli
dall'art. 23 cpv. 2 LST, incorrendo quindi nell'arbitrio, disattendendo
contestualmente il principio della separazione dei poteri, e violando
l'autonomia comunale. La disposizione impugnata deve essere annullata nei suoi
contenuti materiali, segnatamente per quanto concerne il cpv. 2 e i cpv. 3 e 4,
componenti che non hanno una portata propria. Sia l'applicabilità generale
della normativa a tutti i procedimenti in corso (art. 117 cpv. 3 RLst) sia la
procedura di conciliazione in cui il Municipio indica ubicazioni alternative
(art. 117 cpv. 4 RLst) sono infatti strettamente legate all'esistenza della
regolamentazione delle priorità prevista dall'art. 117 cpv. 2 RLst.
Per contro, il cpv. 1 dell'art. 117 RLst, che prevede un termine di dieci anni
entro il quale il Comune deve adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv.
1 cifra 8 RLst, può essere mantenuto in vigore indipendentemente
dall'annullamento dei capoversi successivi della disposizione. Le ricorrenti,
che non contestano la costituzionalità dell'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, non
sollevano infatti nemmeno obiezioni specifiche riguardo al termine massimo
previsto per darvi seguito. Non adducono che la sua durata sarebbe di per sé
lesiva del diritto, segnatamente dell'autonomia comunale. Le esigenze di
motivazione per i ricorsi al Tribunale federale previste dall'art. 42 cpv. 2
LTF e quelle, accresciute, prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono in
effetti anche per i gravami contro gli atti normativi cantonali (DTF 141 I 78
consid. 4.1). Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare tutte le questioni
giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (
DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). In tali circostanze, l'art. 117 cpv. 1 RLst può
rimanere in vigore, riservata la possibilità per il Consiglio di Stato di
eventualmente modificarlo successivamente, a seguito dell'esito del presente
giudizio.
4.
4.1. Per completezza si giustifica di esaminare le ulteriori censure sollevate
dalle ricorrenti, che ritengono in particolare violate anche le garanzie
costituzionali della libertà economica e di quella d'informazione. Ribadiscono
l'insufficienza della base legale per le restrizioni, reputandole inoltre non
giustificate dall'interesse pubblico, né proporzionate allo scopo perseguito.
Sostengono che il modello a cascata imposto dal Consiglio di Stato con l'art.
117 RLst sarebbe troppo rigido, siccome applicabile indistintamente all'intero
territorio cantonale, senza possibilità di essere adattato alle singole realtà
comunali e alle diverse esigenze tecniche e di copertura del territorio.
Ritengono poi il provvedimento inidoneo a perseguire l'interesse della tutela
dalle immissioni ideali, giacché renderebbe impossibile per gli operatori
telefonici la realizzazione di una rete di telefonia mobile conforme alle
esigenze della LTC. Le ricorrenti rilevano come l'orografia di ogni singolo
Comune sarebbe peculiare, per cui le necessità di copertura e di natura tecnica
sarebbero differenti. Diversi Comuni non disporrebbero inoltre di zone per il
lavoro (cfr. art. 27 cifra II RLst) o di zone per scopi pubblici nelle quali
sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per
il lavoro (cfr. art. 27 cifra V RLst), oppure disporrebbero in simili comparti
soltanto di superfici esigue, insufficienti per permettere la realizzazione di
impianti di telefonia mobile idonei a coprire il territorio comunale.
4.2. Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare che un'antenna per la
telefonia mobile, quand'anche non conforme alla zona di utilizzazione, non è di
principio soggetta a un obbligo di pianificazione in virtù del diritto
federale, segnatamente dell'art. 2 LPT. In particolare, gli effetti che ne
derivano sull'ordinamento pianificatorio non sono talmente importanti da
imporre una modifica della pianificazione (cfr. sentenza 1A.140/2003 del 18
marzo 2004 consid. 3.2, in: ZBl 107/2006 pag. 193 segg.; sentenze 1A.148/2002
del 12 agosto 2003 consid. 2.2, 1A.316/2000 del 21 settembre 2001 consid. 5a e
1A.62/2001 del 24 ottobre 2001 consid. 6a; HEINZ AEMISEGGER, Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung
von Mobilfunkanlagen, in: Raum & Umwelt 2/2008 pag. 10 seg.; ALEXANDRA GERBER,
Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit
public, in: URP 2004, pag. 739 seg.). Rientra di principio nelle facoltà del
diritto cantonale, rispettivamente di quello comunale, e della pianificazione
delle zone di utilizzazione, determinare in quali zone le costruzioni
dell'infrastruttura, alle quali appartengono anche gli impianti per la
telefonia mobile, sono generalmente ammissibili o possono essere ammessi
soltanto eccezionalmente (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e art. 23 LPT; DTF 141 II
245 consid. 2.1; 138 II 173 consid. 5.3). In virtù del principio della
separazione tra l'area edificabile e quella non edificabile, gli impianti
destinati ad urbanizzare ed a servire il comprensorio insediativo devono di
massima essere realizzati all'interno dei comparti edificabili e non al di
fuori. Negli stessi, gli impianti infrastrutturali necessari a servire una
determinata zona sono conformi alla stessa nella misura in cui, quanto alla
loro ubicazione e allo loro conformazione, si trovino in un rapporto funzionale
diretto con il luogo in cui devono essere eretti e coprano principalmente il
territorio edificabile. La conformità di zona di tali impianti può essere
ammessa anche quando servano l'intera zona edificabile e non soltanto la parte
specialmente in discussione (DTF 138 II 173 consid. 5.3; 133 II 321 consid.
4.3.1 e 4.3.2). Considerazioni legate al rispetto del principio della
proporzionalità e di natura tecnica non consentono infatti di esigere che le
radiazioni delle antenne di telefonia mobile si arrestino al limite della
singola zona, ciò che sarebbe impossibile già dal profilo della fisica (DTF 138
II 173 consid. 5.4). Nemmeno è escluso che un'antenna ubicata nella zona
edificabile approvvigioni un importante perimetro in zona non edificabile (cfr.
DTF 141 II 245 consid. 2.2 e 2.4).
Nell'ambito delle proprie competenze in materia di pianificazione del
territorio ed edilizia, i Comuni e i Cantoni possono emanare misure
pianificatorie e disposizioni edilizie anche con riferimento alle antenne per
la telefonia mobile e possono quindi influire sulla loro ubicazione, purché
siano rispettati i limiti derivanti dal diritto federale sulle
telecomunicazioni e sulla protezione dell'ambiente (DTF 133 II 64 consid. 5.3,
321 consid. 4.3.4 e 4.3.5, 353 consid. 4.2 pag. 360). Al riguardo entra in
considerazione una pianificazione negativa, che vieta di principio le antenne
per la telefonia mobile in determinati settori degni di protezione o su
specifici oggetti protetti. Sono inoltre concepibili misure pianificatorie
positive, con le quali vengono assegnate alle antenne per la telefonia mobile
zone specifiche, in quanto si tratti di ubicazioni particolarmente idonee che
consentano un approvvigionamento sufficiente da parte di tutti gli operatori
telefonici. Nondimeno, il rispetto dei valori limite dell'impianto previsto
dall'ORNI pone limiti stretti a una concentrazione dei punti di trasmissione
all'interno del comprensorio insediativo (cfr. la cifra n. 62 cpv. 1
dell'allegato 1 ORNI, secondo cui tutte le antenne di trasmissione in uno
spazio ristretto sono considerate un impianto e devono rispettare insieme il
valore limite dell'impianto). Presupposto per simili misure pianificatorie è in
ogni caso una base legale nel diritto comunale o cantonale. Inoltre, le
disposizioni relative agli impianti di telefonia mobile non devono essere
circoscritte a singole parti esigue del territorio comunale, ma devono di
principio essere elaborate sulla base di una valutazione globale dei problemi
rilevanti. Rimangono riservate misure di protezione isolate a favore di
determinati oggetti da tutelare (DTF 138 II 173 consid. 6.3; 133 II 321 consid.
4.3.4).
Quale ulteriore misura pianificatoria è pure ammissibile un modello a cascata,
che ammette le antenne per la telefonia mobile in prima priorità nelle zone
destinate al lavoro, laddove queste si prestano per il servizio di telefonia
mobile del Comune interessato, in seconda priorità nelle zone miste e in terza
linea nelle zone destinate all'abitazione (DTF 138 II 173 consid. 6.4-6.6; 141
II 245 consid. 2.1). È altresì ammissibile che simili impianti siano soggetti
all'obbligo di rispettare determinate norme comunali sull'estetica o
sull'inserimento nel paesaggio (DTF 141 II 245 consid. 7.1 e 7.4).
In tutti gli esposti casi, le regolamentazioni edilizie e pianificatorie
applicabili agli impianti per la telefonia mobile non possono però vanificare o
eccessivamente aggravare l'adempimento del compito di approvvigionamento del
gestore di telefonia mobile secondo la legislazione federale sulle
telecomunicazioni. Quest'ultima mira infatti a garantire a tutte le cerchie
della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di
telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili, nonché a rendere possibile
una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (art.
1 cpv. 2 lett. a e c LTC; DTF 141 II 245 consid. 7.1; 133 II 64 consid. 5.3,
321 consid. 4.3.4 pag. 328). L'obbligo di garantire il servizio pubblico di
telefonia all'insieme della popolazione e in tutto il Paese è altresì
confermato nelle relative concessioni rilasciate ai gestori (art. 92 Cost.,
art. 14 cpv. 1 e 16 cpv. 1 lett. a LTC; DTF 138 II 570 consid. 4.2). Questi
interessi pubblici concretizzati nella LTC, non devono quindi essere violati
dai suddetti provvedimenti pianificatori, i quali devono inoltre essere
adeguati sotto il profilo del diritto della pianificazione del territorio e
devono rispettare i presupposti per una limitazione dei diritti fondamentali
dei privati (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3.5 pag. 330; BENJAMIN WITTWER,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2aed., 2008, pag. 92 seg.).
4.3. In concreto, le limitazioni delle possibili ubicazioni per le antenne di
telefonia mobile previste nell'art. 117 cpv. 2 RLst toccano in primo luogo la
libertà economica (art. 27 Cost.) degli operatori. Esse possono comportare la
conseguenza che la diffusione e la ricezione di dati, e quindi di informazioni,
non sia attuabile in determinate regioni o sia soltanto di scarsa qualità: ciò
può pure tangere la libertà d'informazione ai sensi dell'art. 16 cpv. 3 Cost. (
DTF 138 II 173 consid. 7.1). Le restrizioni dei diritti fondamentali
necessitano di una base legale, devono essere giustificate da un interesse
pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui e devono essere
proporzionate allo scopo (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Richiamando la sentenza di questa Corte pubblicata in DTF 138 II 173, il
Consiglio di Stato sostiene che la libertà economica e la libertà
d'informazione delle ricorrenti verrebbero limitate soltanto in misura minima
dalla regolamentazione litigiosa. Tuttavia, in concreto la restrizione è più
severa rispetto a quella oggetto della causa invocata, siccome l'ordine delle
priorità secondo il modello a cascata litigioso è maggiormente articolato e non
riguarda unicamente il territorio di un determinato Comune, ma è applicabile
all'intero territorio cantonale. Inoltre, il campo di applicazione della norma
si estende in parte anche alle antenne per la telefonia mobile non percepibili
visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). La disposizione è invero
formalmente di natura transitoria, ma può trovare applicazione per un periodo
prolungato (cfr. consid. 3.6.1). La questione della gravità o meno delle
restrizioni non deve comunque essere ulteriormente approfondita giacché, come
si è visto, l'art. 117 RLst non costituisce in ogni caso una valida base
legale, siccome disattende il principio della separazione dei poteri e
l'autonomia comunale (cfr. consid. 3.7). Quanto all'interesse pubblico e alla
proporzionalità delle restrizioni, occorre rilevare quanto segue.
4.4.
4.4.1. In DTF 138 II 173 il Tribunale federale ha esaminato la regolamentazione
del Comune di Urtenen-Schönbühl, che prevedeva un modello a cascata, in cui le
antenne per la telefonia mobile esterne agli edifici e percepibili visivamente
dovevano essere ubicate in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, in
seconda in quelle residue (miste) e in terza in quelle destinate
all'abitazione. Questa Corte ha rilevato che in quel Comune le zone destinate
al lavoro si prestavano particolarmente bene per il servizio di telefonia
mobile, trattandosi di una larga striscia di terreno situata lungo
l'autostrada. Alle stesse zone occorreva inoltre aggiungere quelle (senza
destinazione abitativa) destinate all'utilizzazione pubblica e quelle per lo
sport e il tempo libero situate a nord ed a sud del territorio comunale. Nella
citata sentenza, il Tribunale federale ha inoltre richiamato i pregiudizi
derivanti dall'esistenza di molteplici impianti infrastrutturali nel Comune di
Urtenen-Schönbühl e l'importanza di tutelare la qualità abitativa, nonché la
protezione dell'aspetto del sito e del villaggio. Ha quindi ritenuto
ragionevole, sotto il profilo pianificatorio, riunire gli impianti di telefonia
mobile con le infrastrutture esistenti (in particolare l'autostrada e le linee
ferroviarie), concentrandole per quanto possibile nei comparti già pregiudicati
visivamente e da immissioni di rumore e gas di scarico. Questa Corte ha
considerato l'ubicazione prioritaria delle antenne nella zona destinata al
lavoro, situata lungo l'autostrada, di principio idonea e proporzionata al
raggiungimento dello scopo, ritenendo poi che la limitazione di tali antenne
nelle zone destinate all'abitazione appariva un mezzo adeguato per tutelare il
carattere e l'attrattività dei comparti residenziali dalle immissioni di natura
immateriale. Ha per finire giudicato non criticabile la ponderazione degli
interessi eseguita dal Comune di Urtenen-Schönbühl, pur rilevando che se a
dipendenza dello sviluppo tecnico, delle frequenze e della domanda erano
necessarie nuove ubicazioni, queste potevano essere richieste anche nelle zone
miste e addirittura in quelle destinate esclusivamente all'abitazione (cfr. DTF
138 II 173 consid. 6.6, 7.3, 7.4.2, 7.4.3).
4.4.2. Nella sentenza 1C_51/2012 del 21 maggio 2012 (in: URP 2012, pag. 586) il
Tribunale federale si è pronunciato su due disposizioni dell'ordinamento
edilizio del Comune di Hinwil, che per l'ubicazione delle antenne di telefonia
mobile prevedevano quale prima priorità le zone industriali o artigianali,
quale seconda le zone per edifici pubblici in cui sono ammesse aziende
fortemente e mediamente moleste, seguite in terza priorità dalle zone centrali,
nonché da quelle destinate all'abitazione con facilitazioni artigianali e in
quarto rango dalle zone dei nuclei. La regolamentazione ammetteva
l'installazione di un impianto di telefonia mobile in un'altra zona abitativa
solo se l'operatore dimostrava che le condizioni tecniche imponevano
un'ubicazione fuori dalle citate zone prioritarie. Questa Corte ha rilevato che
la zona industriale e artigianale del Comune di Hinwil, di prima priorità, era
molto estesa, seppur concentrata a nord-ovest del territorio comunale, e
arrivava fino al centro della località. Vi si aggiungevano poi le zone,
prevalentemente centrali, di seconda, terza e quarta priorità. Nel complesso,
le zone prioritarie da 1 a 4 rappresentavano circa i due terzi dell'intera
superficie edificabile del Comune, per cui di per sé si poteva ritenere che
nelle stesse dovevano essere disponibili ubicazioni adeguate alle esigenze
tecniche di trasmissione. In caso contrario, sarebbero entrate in
considerazione anche ubicazioni nella zona destinata essenzialmente
all'abitazione (cfr. sentenza citata, consid. 5.1). Il Tribunale federale ha
rilevato che pure il Comune di Hinwil perseguiva la tutela del carattere e
dell'attrattività delle zone residenziali dalle immissioni di natura
immateriale derivanti dagli impianti di telefonia mobile che, come già
riconosciuto, si prestavano a creare determinati inconvenienti. Ha constatato
che, anche in questo caso, la regolamentazione teneva sufficientemente conto
delle esigenze degli operatori di telefonia mobile di disporre di antenne il
più possibile vicine al cliente finale, concludendo che la ponderazione degli
interessi eseguita dal Comune non era contestabile (cfr. sentenza citata,
consid. 5.4). Il Tribunale federale ha nondimeno accolto il ricorso degli
operatori nella misura in cui la regolamentazione comunale comprendeva anche le
antenne non percepibili visivamente. Ha rilevato che l'interesse pubblico alla
protezione dalle immissioni immateriali, non potendosi trattare della
protezione dalle radiazioni non ionizzanti, appariva minimo nel caso di
impianti non visibili, sicché una limitazione delle ubicazioni per questi
impianti risultava sproporzionata (cfr. sentenza citata, consid. 5.5).
4.5. Simili valutazioni, riferite a due specifici Comuni ed alla loro
situazione concreta, non possono essere compiute con riferimento alla
regolamentazione generale ed astratta in esame. La norma impugnata prevede
infatti il medesimo disciplinamento sull'ubicazione delle antenne per la
telefonia mobile in modo indifferenziato per l'intero territorio cantonale. Non
tiene conto né delle pianificazioni esistenti nei singoli Comuni né delle loro
situazioni e caratteristiche territoriali e paesaggistiche concrete. Non si
fonda quindi su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di
accertamenti riferiti ad un determinato comprensorio, nonché alla sua
pianificazione da parte del Comune interessato, che beneficia altresì di uno
specifico margine di apprezzamento in materia di valutazioni relative
all'estetica e all'inserimento degli impianti nel paesaggio (cfr. DTF 141 II
245 consid. 4.1 e 5.3 non pubblicati). In particolare, la criticata normativa
non consente di vagliare se, in considerazione della situazione del singolo
Comune, il prospettato ordine delle priorità previsto dall'art. 117 RLst
permette ancora di garantire un adeguato servizio di telecomunicazione regolato
dal diritto federale di rango superiore. Le norme di piano regolatore devono
infatti tenere conto degli interessi di una fornitura di telefonia mobile di
qualità e di una concorrenza efficace tra i fornitori (cfr. art. 1 LTC; DTF 133
II 64 consid. 5.3).
D'altra parte, le esigenze di tutela della qualità delle zone destinate
all'abitazione dalle immissioni immateriali legate alla presenza di impianti di
telefonia mobile, a dipendenza della loro conformazione e delle loro diverse
caratteristiche, possono essere differenti nei vari Comuni. La necessità di
influire sull'ubicazione delle antenne può quindi divergere da un Comune ad un
altro e deve essere valutata sulla base della situazione concreta nel singolo
caso. La disposizione cantonale litigiosa risulta inoltre essere applicabile,
almeno parzialmente, anche alle antenne non percepibili visivamente (cfr. art.
117 cpv. 2 n. 1 RLst). Come visto, nel succitato caso, il Tribunale federale ha
tuttavia avuto modo di precisare che in tale circostanza l'interesse pubblico
alla protezione dalle immissioni immateriali è talmente ridotto che una
limitazione delle ubicazioni delle antenne risulta sproporzionata. Certo, è
possibile che anche le antenne non visibili possano suscitare sentimenti di
paura e di preoccupazione nei cittadini che ne conoscono l'ubicazione e che
temono gli effetti delle radiazioni. Nella fattispecie, non si tratta però di
proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti, ciò che non rientra
nelle competenze dei Cantoni e dei Comuni, ma di tutelare determinate aree
abitative dalle immissioni di natura immateriale legate alla visione
percepibile delle antenne, che generano sentimenti e reazioni negative negli
abitanti (sentenza 1C_51/2012, citata, consid. 5.5).
Alla luce dell'insieme di queste circostanze, la regolamentazione a livello
cantonale dell'art. 117 cpv. 2 n. 1 e 2 RLst non appare né necessaria né
proporzionata a proteggere la qualità abitativa di determinati comparti nel
territorio dei singoli Comuni sulla base delle loro caratteristiche e
specificità. Così come formulata, essa non si presta di principio ad
un'interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di
rango superiore.
5.
Ne segue che il ricorso deve essere parzialmente accolto e i cpv. 2, 3 e 4
dell'art. 117 RLst impugnato devono essere annullati. Non possono essere
addossate spese giudiziarie al Consiglio di Stato, che ha agito nell'esercizio
delle sue attribuzioni ufficiali (art. 66 cpv. 4 LTF). Soccombente, esso è
nondimeno tenuto a versare un'indennità per ripetibili alle ricorrenti (art. 68
cpv. 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza sono annullati i capoversi 2,
3 e 4 dell'art. 117 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale
(RLst) di cui alla modifica del 21 gennaio 2015.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alle ricorrenti un'indennità complessiva
di fr. 3'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore delle ricorrenti, al Consiglio di Stato e al
Gran Consiglio del Cantone Ticino, nonché all'Ufficio federale dell'ambiente e
all'Ufficio federale delle comunicazioni.
Losanna, 8 dicembre 2015
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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