II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 741/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
9C_741/2014
Arrêt du 13 mars 2015
IIe Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Glanzmann, Présidente, Meyer, Pfiffner, Parrino
et Moser-Szeless.
Greffier : M. Piguet.
Participants à la procédure
Caisse de compensation du Canton de Fribourg, Impasse de la Colline 1, 1762
Givisiez,
recourante,
contre
Ville de Fribourg,
agissant par sa Commission sociale,
Rue de l'Hôpital 2, 1700 Fribourg,
représentée par Me David Ecoffey, avocat,
intimée.
Objet
Prestations complémentaires à l'AVS/AI,
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des
assurances sociales, du 11 septembre 2014.
Faits :
A.
A.a. Domicilié à Fribourg, A.________ était soutenu financièrement par le
Service de l'aide sociale de la Ville de Fribourg (ci-après: le Service social)
depuis le 1er décembre 2008. Le 24 décembre 2008, il a présenté une demande de
prestations de l'assurance-invalidité auprès de l'Office de
l'assurance-invalidité du canton de Fribourg et le 15 juin 2011 une demande de
prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI auprès de la Caisse de
compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse), laquelle était
assortie d'une demande de versement de rente à un tiers ou à une autorité
qualifiée signée le 10 juin 2011 en faveur du Service social. A.________ est
décédé le 15 juin 2011.
Par décisions du 2 août 2011, l'Office de l'assurance-invalidité du canton de
Fribourg a rétroactivement mis feu A.________ au bénéfice d'une demi-rente de
l'assurance-invalidité à compter du 1er juillet 2009, puis d'une rente entière
du 1er février 2010 au 30 août 2011.
De son côté, la Caisse a reconnu le 10 juillet 2012 le droit de feu A.________
à des prestations complémentaires du 1er juillet 2009 au 30 juin 2011. Du
montant total de 25'458 fr., elle a déduit 8'200 fr. 20 à titre de compensation
pour des réductions de primes d'assurance-maladie et versé le solde de 17'257
fr. 80 à l'Office cantonal des faillites. Le Service social a contesté cette
décision, en faisant valoir que le montant de 17'257 fr. 80 aurait dû lui être
versé directement, en remboursement des avances d'aide sociale qu'il avait
consenties à l'intéressé durant la période où un droit à des prestations
complémentaires lui avait été reconnu. Saisie d'une opposition, la Caisse l'a
rejetée par décision du 22 octobre 2012.
A.b. Dans l'intervalle, le 10 août 2011, le Tribunal civil de l'arrondissement
B.________ a ordonné la liquidation de la succession répudiée de feu A.________
selon les règles de la faillite. Le Service social a produit dans le cadre de
l'appel aux créanciers une créance de 17'130 fr. 40. La faillite a été
suspendue pour défaut d'actifs le 16 novembre 2011.
Après que l'Office cantonal des faillites a reçu le montant de 17'257 fr. 80 de
la part de la Caisse, la suspension de la faillite a été révoquée. Par courrier
du 24 juillet 2012, le Service social a demandé à l'Office cantonal des
faillites le remboursement de ce montant, ce que celui-ci a refusé, motif pris
qu'il ne disposait d'aucun privilège légal (courrier du 26 juillet 2012).
L'administration de la masse en faillite ayant contesté la revendication du
Service social portant sur le montant précité, celui-ci a déposé le 2 octobre
2012 une action en revendication auprès du Tribunal civil de l'arrondissement
B.________. Par ordonnance du 8 février 2013, le Tribunal a suspendu la
procédure jusqu'à décision définitive sur le litige opposant le Service social
à la Caisse.
B.
Le Service social a déféré la décision du 22 octobre 2012 auprès de la Cour des
assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg. Après avoir
invité l'Office cantonal des faillites à se déterminer, le Tribunal cantonal a,
par jugement du 11 septembre 2014, admis le recours et condamné la Caisse à
verser la somme de 17'257 fr. 80 au Service social.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Caisse demande
au Tribunal fédéral d'annuler le jugement cantonal et de confirmer ses
décisions des 10 juillet et 22 octobre 2012. Elle demande par ailleurs que
l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), en sa qualité d'autorité de
surveillance en matière de prestations complémentaires, soit "intégré" à la
procédure.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public peut être interjeté pour violation du
droit, tel qu'il est délimité par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral
applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est donc limité ni par
les arguments soulevés dans le recours ni par la motivation retenue par
l'autorité précédente; il peut admettre un recours pour un autre motif que ceux
qui ont été invoqués et il peut rejeter un recours en adoptant une
argumentation différente de celle de l'autorité précédente (cf. ATF 133 V 515
consid. 1.3 p. 519; 130 III 136 consid. 1.4 p. 140).
2.
Le litige porte sur le bien-fondé de la condamnation de la recourante au
versement à la Ville de Fribourg des arriérés de prestations complémentaires
allouées à feu A.________ pour un montant de 17'257 fr. 80 (après
compensation).
2.1. Les premiers juges ont retenu qu'en vertu des art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI et
22 al. 2 LPGA, en corrélation avec l'art. 29 al. 4 de la loi [du canton de
Fribourg] du 14 novembre 1991 sur l'aide sociale (RSF 831.0.1), le Service
social a été subrogé dans les droits que A.________ pouvait faire valoir à
l'égard de la Caisse, à concurrence des avances consenties à celui-ci, en
raison d'une cession légale. Le décès du prénommé après le dépôt de sa demande
de prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI n'avait pas eu d'effet sur la
validité de la subrogation. Celle-ci était intervenue alors que l'intéressé
était encore en vie et à un moment où l'obligation de prester de l'assureur
social avait déjà pris naissance, singulièrement lorsque les besoins vitaux de
A.________ auraient dû, de son vivant, être couverts par les prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI. Le fait que le droit à ces prestations
n'avait été reconnu que postérieurement au décès de l'ayant droit n'y changeait
rien: la subrogation était intervenue du vivant du bénéficiaire, mais n'avait
pu être soumise à exécution qu'au moment de la reconnaissance du droit aux
prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI. Aussi, l'ayant droit n'était-il
plus titulaire de la créance litigieuse au moment de son décès, de sorte
qu'elle n'était pas tombée dans la masse en faillite. Le Service social pouvait
dès lors s'en prévaloir dans le but de compenser les avances qu'il avait
consenties avec les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI accordées par
la Caisse, la concordance matérielle et temporelle entre les prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI et celles de l'aide sociale étant réalisée.
2.2. La Caisse recourante conteste le raisonnement de la juridiction cantonale.
Elle soutient que la cession signée le 10 juin 2011 par feu A.________ et
remise à elle le 22 juin suivant, ne constitue pas une cession légale. Il
s'agit, selon elle, d'une "simple" cession qui ne déploie ses effets que si
l'ayant droit est en vie au moment du versement à titre rétroactif des arriérés
de prestations. En se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral des
assurances (arrêt H 245/57 du 19 mars 1958, publié in RCC 1958 p. 174), la
Caisse recourante invoque l'impossibilité pour l'autorité d'assistance de
requérir le versement de prestations arriérées après le décès de l'ayant droit.
Par ailleurs, il n'appartient pas à l'organe d'exécution du régime des
prestations complémentaires de prendre des dispositions sur l'affectation d'une
partie des biens du failli qui formaient, à son décès, la masse successorale;
il appartient en effet à l'Office cantonal des faillites de mener à bien la
liquidation de la succession répudiée, selon les règles en matière de poursuite
pour dettes et de faillite.
3.
3.1. À teneur de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, lorsqu'une autorité d'assistance,
publique ou privée, a consenti des avances à un assuré, en attendant qu'il soit
statué sur ses droits aux prestations complémentaires, l'autorité en question
peut être directement remboursée au moment du versement des prestations
complémentaires accordées rétroactivement. La jurisprudence a précisé que cette
disposition, destinée en premier lieu à éviter la perception à double de
prestations au préjudice de la même collectivité publique, constituait une base
légale suffisante pour permettre le versement des arriérés de prestations
complémentaires en mains des institutions d'aide sociale ayant consenti des
avances. Lorsqu'une autorité d'assistance a consenti, au cours de la période
concernée par le versement rétroactif, des avances destinées à la couverture
des besoins vitaux "en attendant qu'il soit statué sur ses droits aux
prestations complémentaires", elle dispose en vertu de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/
AI d'un droit direct au remboursement; le versement en mains de tiers des
arriérés de prestations n'est alors pas subordonné au consentement préalable de
la personne bénéficiaire des prestations complémentaires (ATF 132 V 113 consid.
3.2.1 p. 115 et les arrêts cités). Par "avances consenties à un assuré" au sens
de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, il convient d'entendre en principe toutes les
formes de soutien économique accordées par l'autorité d'assistance au cours de
la période concernée par le versement rétroactif de prestations complémentaires
à l'AVS et à l'AI (ATF 132 V 113 consid. 3.2.3 p. 117).
3.2. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. a LPGA, les prestations accordées
rétroactivement par l'assureur social peuvent être cédées à l'employeur ou à
une institution d'aide sociale publique ou privée dans la mesure où ceux-ci ont
consenti des avances. La jurisprudence a précisé que cette disposition, entrée
en vigueur le 1 ^er janvier 2003, n'avait apporté aucune modification du droit
en vigueur jusqu'alors en matière de versement des arriérés de prestations
complémentaires en mains des institutions d'aide sociale ayant consenti des
avances. Ainsi, le versement direct des arriérés en mains des autorités
d'assistance demeurait possible, sans qu'une déclaration de cession ne soit
nécessaire, lorsque le tiers destinataire des versements arriérés disposait
d'un droit au remboursement en vertu de la loi, tel que celui consacré à l'art.
22 al. 4 OPC-AVS/AI (voir également l'art. 10 al. 2 de la loi fédérale du 19
juin 1992 sur l'assurance militaire [LAM; RS 833.1]); ATF 132 V 113 consid. 3.3
p. 119).
4.
4.1. Il n'est pas contesté que les avances versées par l'intimée à A.________
au titre de l'aide sociale se rapportaient à la même période que celle pour
laquelle les prestations complémentaires reconnues rétroactivement par la
recourante étaient dues (concordance temporelle) et que ces prestations étaient
toutes deux destinées à permettre d'assurer l'entretien du prénommé
(concordance matérielle). La Caisse recourante remet uniquement en cause le
versement des arriérés de prestations complémentaires en mains de la Ville de
Fribourg.
4.2. Le 15 juin 2011, A.________ a présenté une demande de prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI en requérant que les prestations soient
versées "selon la demande de versement à un tiers", soit en l'occurrence au
Service de l'aide sociale de la Ville de Fribourg (cf. la "Demande de versement
de rente à un tiers ou à une autorité qualifiée" signée le 10 juin 2011). Avec
le dépôt de la demande de prestations complémentaires assortie de la demande de
versement en mains d'un tiers, le Service social a fait valoir son droit au
remboursement d'avances accordées antérieurement à l'intéressé. À teneur de
l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI, la Ville de Fribourg pouvait par conséquent "être
directement remboursée au moment du versement des prestations complémentaires
accordées rétroactivement", soit au moment où les services chargés de fixer et
de verser les prestations complémentaires ont reconnu le droit de A.________
aux prestations. En contestant que les conditions auxquelles une cession
produit des effets soient réalisées dans le cas d'espèce, la Caisse recourante
perd de vue que l'intimée disposait, en vertu de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI,
d'un droit direct au remboursement des avances consenties à l'assuré,
indépendamment de l'existence d'une cession conventionnelle.
Le décès de A.________ après le dépôt de sa demande de prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI, mais avant la date de la décision d'octroi
de ces prestations, ne modifie pas la prétention en remboursement du Service
social ni n'en empêche l'exécution. Comme l'a retenu à juste titre la
juridiction cantonale, le droit de l'intéressé aux prestations complémentaires
a pris naissance à compter du 1er juillet 2009, soit à partir du moment où
toutes les conditions du droit étaient réalisées (cf. décision du 10 juillet
2012). Dans la mesure où l'intéressé a requis personnellement l'allocation de
prestations complémentaires et le versement de celles-ci en mains de tiers, le
Service social était en droit d'obtenir l'exécution en ses mains de la créance
relative aux prestations complémentaires dues à partir du 1er juillet 2009,
bien que l'intéressé fût décédé avant que la décision ne fût rendue.
4.3. C'est en vain que la recourante invoque l'arrêt H 245/57 du 19 mars 1958
(publié in RCC 1958 p. 174) dans lequel le Tribunal fédéral des assurances
s'est prononcé sur la portée des art. 67 et 76 al. 1 aRAVS, ainsi que le ch.
10203 des Directives [de l'OFAS] concernant les rentes (DR) de
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité fédérale qui renvoie à cet
arrêt.
4.3.1. Intitulé "Exercice du droit à la rente", l'art. 67 aRAVS (dans sa teneur
en vigueur le 19 mars 1958; RO 1947 1210) prévoyait que "[p]our faire valoir
son droit à la rente, l'ayant droit doit remettre une formule d'inscription
dûment remplie à la caisse de compensation compétente conformément aux articles
122 et suivants. L'exercice de ce droit appartient à l'ayant droit ou à son
représentant légal agissant en son nom, à son conjoint, à ses parents en ligne
directe ascendante et descendante, à ses frères et soeurs, ainsi qu'au tiers ou
à l'autorité pouvant exiger, conformément à l'art. 76, 1er alinéa, que la rente
lui soit versée".
Intitulé "Garantie d'un emploi des rentes conforme à leur but", l'art. 76 al. 1
aRAVS (dans sa teneur en vigueur le 19 mars 1958; RO 1947 1213), prévoyait pour
sa part que "[s]i l'ayant droit n'emploie pas la rente pour son entretien et
pour celui des personnes à sa charge ou s'il peut être prouvé qu'il n'est pas
capable de l'affecter à ce but, et s'il tombe par là totalement ou
partiellement à la charge de l'assistance publique ou privée, ou y laisse
tomber les personnes qu'il est tenu d'entretenir, la caisse de compensation
peut effectuer le versement total ou partiel de la rente en mains d'un tiers ou
d'une autorité qualifiés ayant envers l'ayant droit un devoir légal ou moral
d'assistance ou s'occupant de ses affaires en permanence".
Dans l'arrêt invoqué par la Caisse recourante, le Tribunal fédéral des
assurances a examiné l'application de ces deux dispositions réglementaires dans
la situation où une commune qui avait accordé des prestations de l'aide sociale
réclamait d'une caisse de compensation, après le décès de l'ayant droit, le
versement d'une rente transitoire de vieillesse simple avec effet rétroactif.
Il est arrivé à la conclusion que l'autorité d'assistance ne pouvait pas se
fonder sur les art. 67 et 76 al. 1 aRAVS pour réclamer le versement de rentes
arriérées. L'art. 76 al. 1 aRAVS ne donnait pas un droit propre, existant à
côté de celui de l'assuré, d'exiger le paiement des rentes et ne prévoyait le
paiement des rentes à l'autorité d'assistance que pour l'entretien courant de
l'ayant droit; après la mort de celui-ci, l'autorité d'assistance ne pouvait
plus prétendre obtenir le versement des rentes courantes. Quant à l'art. 67
aRAVS, l'autorité d'assistance ne pouvait pas se fonder sur cette disposition
après le décès de l'ayant droit pour réclamer le versement de rentes arriérées,
parce que celui-ci devait être en vie au moment où elle exerçait le droit aux
rentes en "agissant en son nom".
4.3.2. Cette jurisprudence ne saurait s'appliquer en l'espèce. À la différence
de la cause jugée le 19 mars 1958, où la commune compétente avait demandé le
versement d'une rente transitoire de vieillesse simple après le décès de
l'ayant droit et sans que celui-ci n'ait eu au préalable présenté une requête,
A.________ a sollicité de son vivant des prestations complémentaires à l'AVS et
à l'AI, tout en requérant dans le même temps qu'elles fussent versées au
Service social. Comme on l'a vu (cf. supra consid. 4.2), le droit à ces
prestations avait pris naissance le 1er juillet 2009 et celles-ci pouvaient
faire l'objet d'une demande de remboursement de la part de l'autorité
d'assistance, dès lors que A.________ en avait demandé l'octroi, respectivement
le versement en mains de tiers.
Qui plus est, nonobstant le principe de la garantie de l'utilisation conforme
au but, tel que posé par l'art. 76 al. 1 aRAVS et, depuis le 1er janvier 2003,
par l'art. 20 LPGA, l'OPC-AVS/AI prévoit à son art. 22 al. 4 une réglementation
particulière relative au versement des prestations complémentaires allouées
rétroactivement, en accordant à l'autorité d'assistance un droit direct à leur
versement (cf. supra consid. 3.1). Selon la jurisprudence (ATF 123 V 118
consid. 5a p. 119), cette règle se distingue de celle destinée à garantir un
emploi des prestations de l'assurance sociale conforme à leur but. Compte tenu
de la base légale claire prévue par l'ordonnance d'exécution de la LPC,
laquelle constitue, on l'a vu, un fondement suffisant pour autoriser le
versement de prestations complémentaires allouées rétroactivement à des
institutions de l'aide sociale qui ont consenti des avances à un assuré, il
n'est pas nécessaire que soient également réalisées les conditions
supplémentaires prescrites par l'art. 20 LPGA (et, par le passé, par l'art. 76
aRAVS et la jurisprudence y relative [clarifiée et précisée dans l'ATF 118 V 88
]) relatives à l'utilisation conforme au but des prestations versées.
4.4. La Caisse recourante fait encore valoir qu'il ne lui appartiendrait pas,
en sa qualité d'organe chargé de recevoir et d'examiner les demandes de
prestations complémentaires, de prendre des dispositions sur l'affectation de
biens qui appartiennent à la masse successorale, cette question devant être
réglée dans le cadre de la procédure de faillite. Cette argumentation n'est pas
pertinente. Le Service social disposait, en vertu de l'art. 22 al. 4 OPC-AVS/
AI, d'un droit direct d'exiger le versement en ses mains des prestations en
cause. Au moment où la décision d'octroi a été rendue (le 10 juillet 2012), ces
prestations ne pouvaient donc pas entrer dans le patrimoine du défunt,
respectivement dans la masse successorale, de sorte que la Caisse recourante
n'était pas en droit de les remettre à l'Office cantonal des faillites.
4.5. Pour finir, le risque, invoqué par la Caisse recourante, de l'existence de
procédures parallèles n'a pas l'importance qu'elle entend lui donner. D'une
part, la situation - qu'elle qualifie elle-même d'assez exceptionnelle - où
l'ayant droit décède au cours de la procédure administrative, survient
relativement rarement. D'autre part, les autorités concernées ont tout loisir
de suspendre la procédure ouverte devant elles dans l'attente de l'issue d'une
éventuelle procédure parallèle impliquant les mêmes parties, possibilité dont a
du reste fait usage dans le cas d'espèce le tribunal saisi de la procédure de
faillite.
5.
Il résulte de ce qui précède que les griefs de la Caisse recourante sont mal
fondés. Ses conclusions doivent donc être rejetées, sans qu'il apparaisse
nécessaire d'ordonner un échange d'écritures, ni, en particulier, d'inviter
l'OFAS à se déterminer (cf. art. 102 al. 1 LTF en relation avec l'art. 38
OPC-AVS/AI).
6.
Vu l'issue de la procédure, la Caisse recourante qui succombe supportera les
frais y afférents (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'400 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de
Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral des assurances
sociales.
Lucerne, le 13 mars 2015
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Glanzmann
Le Greffier : Piguet
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