II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 700/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
9C_700/2014
Urteil vom 21. August 2015
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Glanzmann, Präsidentin,
Bundesrichter Meyer, Parrino,
Gerichtsschreiber Grünenfelder.
Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle des Kantons Solothurn,
Allmendweg 6, 4528 Zuchwil,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________, vertreten durch
Rechtsanwalt und Notar Claude Wyssmann,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Invalidenversicherung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn
vom 21. August 2014.
Sachverhalt:
A.
Der 1957 geborene A.________ meldete sich am 13. Januar 2010 wegen Rücken- und
Beinschmerzen bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Die
IV-Stelle Solothurn führte Abklärungen durch und verneinte einen
Leistungsanspruch gestützt auf ein neurologisches Gutachten vom 20. Dezember
2010, das Prof. Dr. med. B.________ im Auftrag der SWICA erstattet hatte
(Verfügung vom 28. November 2011). Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das
Versicherungsgericht des Kantons Solothurn mit Entscheid vom 28. Oktober 2013
teilweise gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache zu
weiteren Abklärungen an die Verwaltung zurück.
Nach Rücksprache mit dem Regionalen Ärztlichen Dienst (RAD) veranlasste die
IV-Stelle eine polydisziplinäre Begutachtung und gab A.________ Gelegenheit,
Zusatzfragen zu stellen. Am 25. März 2014 teilte sie ihm mit, dass seine Fragen
nicht berücksichtigt würden, weil diese bereits vom bestehenden Fragenkatalog
abgedeckt seien. Wenig später wurden dem Versicherten die zuständige
Gutachterstelle ( C.________ AG) sowie die Namen der Gutachter bekannt
gegeben; mit der neurologischen Begutachtung wurde erneut Prof. Dr. med.
B.________ beauftragt. Damit erklärte sich A.________ nicht einverstanden; in
Bezug auf die Nichtberücksichtigung der Zusatzfragen verlangte er den Erlass
einer anfechtbaren Verfügung. Die IV-Stelle hielt an der vorgesehenen
Gutachterstelle und den Gutachtern fest (Verfügung vom 30. April 2014); über
die Zusatzfragen verfügte sie nicht.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde/Rechtsverweigerungsbeschwerde hiess das
Versicherungsgericht des Kantons Solothurn mit Entscheid vom 21. August 2014
insoweit gut, als es die angefochtene Verfügung aufhob und die Sache an die
IV-Stelle zurückwies, damit sie einen anderen Gutachter der C.________ AG mit
der neurologischen Begutachtung des Versicherten beauftrage und über die
Zusatzfragen eine anfechtbare Zwischenverfügung erlasse.
C.
Die IV-Stelle beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten, der Entscheid vom 21. August 2014 sei aufzuheben; es sei
festzustellen, dass die Verfügung vom 30. April 2014 rechtmässig sei und über
die Zusatzfragen nicht verfügt werden müsse.
A.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
ist; das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in Bezug auf den Erlass
einer anfechtbaren Zwischenverfügung die Gutheissung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Mit dem Rückweisungsentscheid vom 21. August 2014 wird das Verfahren nicht
abgeschlossen, weshalb es sich um einen selbständig eröffneten
Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG handelt (BGE 133 V 477 S. 481 f. E.
4.2 und 5.1; 133 V 645 E. 2.1 S. 647). Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt ausser
Betracht; der Entscheid ist somit nur anfechtbar, wenn er für die Beschwerde
führende IV-Stelle einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG).
Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Versicherungsträger durch den
Entscheid gezwungen wird, eine seines Erachtens rechtswidrige Verfügung zu
erlassen. Während er sich ausserstande sähe, seinen eigenen Rechtsakt
anzufechten, wird die versicherte Person im Regelfall kein Interesse haben,
gegen einen zu ihren Gunsten lautenden Endentscheid zu opponieren. Der
kantonale Rückweisungsentscheid könnte somit nicht mehr korrigiert werden.
Diese Konstellation liegt jedoch nicht vor, da es an materiellrechtlichen
Vorgaben fehlt, welche die Verwaltung als untere Instanz binden (BGE 140 V 282
E. 4.2 S. 285 f. mit Hinweisen). Somit bleibt zu prüfen, ob eine
ungerechtfertigte Rückweisung aus Sicht der IV-Stelle andere nachteilige
Konsequenzen haben kann, die sich im Rahmen einer Anfechtung des Endentscheids
(Art. 93 Abs. 3 BGG) letztinstanzlich nicht gänzlich beseitigen lassen (vgl.
BGE 139 V 99 E. 1.4 S. 101 mit Hinweisen).
2.
Im Streit liegt, ob die IV-Stelle über Zusatzfragen, die im Rahmen einer
medizinischen Begutachtung gestellt werden, eine Zwischenverfügung erlassen
muss.
2.1. Das kantonale Versicherungsgericht hat eine Verfügungspflicht der
Verwaltung bejaht und erwogen, es wäre sinnwidrig, den Rechtsschutz
hinsichtlich der Einwände gegen die Begutachtung und die medizinischen Experten
zu gewähren (BGE 137 V 210), in Bezug auf die Zulassung der Zusatzfragen aber
zu verweigern. Es hat die Beschwerde in diesem Punkt gutgeheissen und die Sache
an die Verwaltung zurückgewiesen.
Die IV-Stelle macht geltend, es bestehe kein Anspruch auf Erlass einer
anfechtbaren Verfügung bezüglich Zusatzfragen an medizinische Experten. Die
Praxisänderung, die mit BGE 137 V 210 vorgenommen worden sei, habe explizit nur
die Anordnung der Begutachtung und die Bekanntgabe der Gutachter in
Verfügungsform betroffen. Im Unterschied zur inhaltlichen Richtigkeit eines
Gutachtens sei die Fragestellung jederzeit unbeschränkt überprüfbar. Damit
entfalle die Rechtfertigung für einen vorgängigen Rechtsschutz der versicherten
Person und das Erfordernis, die zu stellenden Fragen in Verfügungsform zu
kleiden.
2.2.
2.2.1. Die mit BGE 137 V 210 E. 3.4.2 S. 251 ff. (unter Einbezug von Art. 93
MVG sowie Art. 57 ff. BZP und Art. 19 VwVG) begründete Rechtsprechung betrifft
die Mitwirkungsrechte der versicherten Person in Bezug auf die Vorlage der
Gutachterfragen und die Möglichkeit, Ergänzungsfragen zu stellen; wie bei der
Ablehnung von Zusatzfragen zu verfahren ist, geht aus BGE 137 V 210 nicht
hervor.
2.2.2. Diesbezüglich hat das Bundesgericht in einem zur Publikation
vorgesehenen Urteil (8C_690/2014 vom 4. Mai 2015) erwogen, dass es nicht
einleuchtet, die Beweisanordnung an sich (Anordnung des Gutachtens; Entscheid
über die Person des Gutachters) als Verfügung zu qualifizieren (vgl. BGE 137 V
210 E. 3.4.2.6 S. 256), deren thematische Begrenzung (Ablehnung von
Zusatzfragen der versicherten Person) aber formlos zuzulassen. Das Erfordernis
der Verfügungsform für die Beschränkung von Zusatzfragen an medizinische
Gutachter durch die IV-Stelle hat es gestützt auf diese Überlegung bejaht
(erwähntes Urteil 8C_690/2014 E. 4.3 und 4.4).
2.2.3. In Bezug auf die Anfechtbarkeit einer Verfügung über Zusatzfragen an
medizinische Experten hat das Bundesgericht vorab auf den Ausnahmecharakter
einer Ablehnung von sachfremden und/oder unzulässigen Fragen hingewiesen. Dem
Versicherten steht es zudem offen, solche Fragen auch nach Vorliegen des
Gutachtens noch zu stellen, ohne dass das Gutachtensergebnis als Ganzes dadurch
beeinflusst würde. Dieser Umstand betrifft - entgegen den Vorbringen der
IV-Stelle - aber nicht die Verfügungsform, sondern das Anfechtungserfordernis
des nicht wiedergutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG).
Diesbezüglich unterscheiden sich Prozesslage und Rechtsschutzbedürfnis der
versicherten Person bei der Anordnung der Begutachtung an sich und der
Zulassung von Zusatzfragen an die Gutachter grundlegend. Mit Blick darauf ist
in letzterem Fall - anders als bei der Anordnung des Gutachtens und der
Benennung der Gutachter (zur Bejahung der Eintretensvoraussetzung des nicht
wiedergutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren
vgl. BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7 S. 256 f.; zum Rechtsweg an das Bundesgericht
vgl. BGE 138 V 271 E. 3 S. 278) - am Erfordernis des irreparablen Nachteils
gemäss Art. 46 Abs. 1 VwVG festzuhalten. Die versicherte Person hat den (nicht
wiedergutzumachenden) Nachteil nachzuweisen, will sie gegen die verfügungsweise
Ablehnung der Zusatzfragen Beschwerde erheben (erwähntes Urteil 8C_690/2014 E.
8).
3.
Die IV-Stelle macht mit Blick auf das Anfechtungserfordernis des irreparablen
Nachteils (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) geltend, die Sichtweise der Vorinstanz
führe zu einer Judikalisierung, Formalisierung und unnötigen Verlängerung des
Verwaltungsverfahrens.
Es spricht nichts dagegen, der Sachverhaltsabklärung dienliche Zusatzfragen
zuzulassen. Dies verursacht keinen grossen Mehraufwand; unter Umständen kann
sogar Zeit gewonnen werden, weil die Zusatzfragen den medizinischen Experten
nicht nachträglich gestellt werden müssen. Hält die Verwaltung die vom
Versicherten eingereichten Fragen für sachfremd oder suggestiv, kann sie diese
mit einer kurzen Begründung ablehnen. Eine relevante Verfahrensverzögerung geht
damit nicht einher, zumal der Versicherte einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil kaum je wird nachweisen können. Zu bedenken ist ausserdem die
Möglichkeit einer Leistungssistierung, sollten im Anfechtungsfall Hinweise auf
eine Verfahrensverzögerung vorliegen (vgl. erwähntes Urteil 8C_690/2014 E.
9.2). Insgesamt entsteht der IV-Stelle durch den vorinstanzlichen Entscheid
kein irreparabler Nachteil (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Auf die Beschwerde ist
in diesem Punkt nicht einzutreten.
4.
4.1. Soweit der angefochtene Entscheid den Ausstand des neurologischen
Sachverständigen der C.________ AG, Prof. Dr. med B.________, betrifft, handelt
es sich um einen anfechtbaren Zwischenentscheid, weshalb diesbezüglich auf die
Beschwerde einzutreten ist (vgl. Art. 92 Abs. 1 BGG; BGE 138 V 271 E. 4 S.
280).
4.2.
4.2.1. Die Vorinstanz hat das Ausstandsbegehren gegen Prof. Dr. med. B.________
gutgeheissen; sie ist der Auffassung, der Gutachter hätte sich grundsätzlich
mit demselben Sachverhalt und ähnlich gelagerten Fragestellungen wie schon im
SWICA-Gutachten vom 20. Dezember 2010zu befas sen. Das kantonale
Versicherungsgericht hat zusätzlich gewichtet, dass es sich beim neuen
Gutachten nicht um eine blosse Verlaufsbegutachtung handelt. Es hat auf den
Rückweisungsentscheid vom 28. Oktober 2013 verwiesen, wonach die neurologische
Expertise vom 20. Dezember 2010 unzureichend begründet ist.
4.2.2. Der Umstand, dass ein Sachverständiger sich schon einmal mit einer
Person befasst hat, schliesst dessen späteren Beizug als Gutachter nicht zum
Vornherein aus. Anderes gilt nur, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der
Befangenheit objektiv zu begünden vermögen, etwa wenn der medizinische Experte
seinen Bericht nicht neutral und sachlich abfasste (vgl. BGE 132 V 93 E. 7.2.2
S. 110 mit Hinweisen).
4.2.3. Aus dem Rückweisungsentscheid vom 28. Oktober 2013 geht klar hervor,
dass die im SWICA-Gutachten vom 20. Dezember 2010 enthaltene Befunderhebung und
Diagnosestellung grundsätzlich einleuchtend und nachvollziehbar ist. Eine
tendenziöse Beurteilung des Versicherten ist nicht ersichtlich. Daran ändern
die (beweisrechlichen) Mängel des Gutachtens (fehlende Auseinandersetzung mit
den Vorakten; Äusserung zu fachfremden Fragestellungen) nichts. Ein offenes
Ergebnis wird auch nicht dadurch verunmöglicht, dass der neurologische Experte
im Gutachten vom 20. Dezember 2010 zu Schlussfolgerungen gelangte
(uneingeschränkte Arbeitsfähigkeit; demonstrative Darstellung von
Einschränkungen und Beschwerden), die für den Versicherten ungünstig sind (vgl.
Urteil 9C_941/2012 vom 20. März 2013 E. 2 mit Hinweis). Im Rahmen der
bevorstehenden polydisziplinären Begutachtung bei der C.________ AG ist Prof.
Dr. med. B.________ mithin einer von vier Gutachtern. Die medizinische
Beurteilung des Versicherten erfolgt im Gesamtkonsens aller beteiligten
Experten, was das Risiko einer voreingenommenen oder unsachlichen Beurteilung
eines einzelnen Arztes verringert. Schon aufgrund dieses Umstands liegt eine
andere Ausgangslage vor als bei der monodisziplinären Begutachtung vom 20.
Dezember 2010; hinzu kommt, wie die Beschwerdeführerin zutreffend geltend
macht, der relativ lange Zeitraum zwischen den beiden Gutachten, der eine
vorbehaltlose neurologische Zweitbegutachtung begünstigt. Zwar mag eine gewisse
Übereinstimmung zwischen den von der SWICA gestellten Gutachterfragen und dem
aktuellen Fragenkatalog der IV-Stelle bestehen; es fehlen aber Anhaltspunkte,
dass von Prof. Dr. med. B.________ im Rahmen der bevorstehenden Begutachtung
verlangt würde, die Schlüssigkeit seines früheren Gutachtens zu überprüfen oder
objektiv zu kontrollieren. Mit Blick darauf kann dahingestellt bleiben, ob es
sich bei der bevorstehenden polydisziplinären Begutachtung des Versicherten um
ein (reines) Verlaufsgutachten handelt (vgl. die Stellungnahme des
RAD-Arztes Dr. med. D.________ vom 18. Februar 2014). So oder anders kann die
Ausgangslage für die Neubegutachtung bei der C.________ AG nach wie vor als
offen bezeichnet werden (vgl. SVR 2009 IV Nr. 16 S. 41, 8C_89/2007 vom 20.
August 2008 E. 6.2).
5.
Zur Vorbefassung treten keine weiteren Umstände hinzu, die (objektiv) den
Anschein einer Befangenheit von Prof. Dr. med. B.________ erwecken könnten.
Für die Beauftragung eines anderen neurologischen Experten der C.________ AG
besteht kein rechtlich gebotener Anlass. Die Beschwerde ist diesbezüglich
begründet.
6.
Ausgangsgemäss haben die Parteien die Gerichtskosten je zur Hälfte zu tragen
(Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin hat dem Beschwerdegegner eine
reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid
des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn vom 21. August 2014 wird
aufgehoben, soweit er den Ausstand des neurologischen Experten betrifft, und
die Verfügung der IV-Stelle des Kantons Solothurn vom 30. April 2014 bestätigt.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin und dem
Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 1'200.- zu entschädigen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Parteientschädigung des vorangegangenen
Verfahrens an das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 21. August 2015
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Glanzmann
Der Gerichtsschreiber: Grünenfelder
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