II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 675/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
9C_675/2014
Arrêt du 11 août 2015
IIe Cour de droit social
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux Glanzmann, Présidente, Pfiffner et Parrino.
Greffier : M. Berthoud.
Participants à la procédure
A.________, séjournant au Kosovo,
représenté par Me Bruno Kaufmann, avocat,
recourant,
contre
Office AI du canton de Fribourg, Mont-Carmel 5, 1762 Givisiez,
intimé.
Objet
Assurance-invalidité,
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des
assurances sociales, du 23 juillet 2014.
Faits :
A.
A.________, ressortissant du Kosovo né en 1957, a travaillé en qualité
d'ouvrier agricole de 1995 à 2008 en Suisse, sans bénéficier des autorisations
de séjour et de travail nécessaires. De son compte individuel auprès de la
Caisse de compensation du canton de Fribourg, il ressort qu'il a cotisé à l'AVS
/AI durant les mois de septembre et octobre 1979, d'avril à novembre 1980,
d'avril à décembre 1996, puis de juin 1997 au mois de mars 2008.
Le 7 octobre 2008, A.________ a glissé de l'échelle d'un silo à céréales et
chuté d'une hauteur d'environ six mètres, ce qui a occasionné une fracture de
la cheville droite, une contusion thoracique basale droite, puis une thrombose
veineuse profonde du membre inférieur droit. Il souffre également d'un état
anxieux et dépressif mixte. L'assureur-accidents LAA (la Société d'assurance
dommages FRV) a pris le cas en charge; le 6 janvier 2010, l'assureur a précisé
qu'il versait une indemnité journalière LAA de 28 fr. pour une incapacité de
travail à 100% dès le 10 octobre 2008 jusqu'au 30 juin 2010 au plus tard.
Le 27 octobre 2009, A.________ a déposé une demande de prestations de
l'assurance-invalidité (mesures pour une réadaptation professionnelle). Dans un
rapport du 6 août 2010, le docteur Eggel, médecin chef à la Clinique romande de
réadaptation (CRR), a prolongé l'incapacité de travail de 100% dans la
profession d'ouvrier agricole jusqu'au 1er juillet 2010; à son avis, en raison
du contexte (absence de formation et de permis de séjour), un reclassement
professionnel par l'AI lui semblait difficilement envisageable.
Par décision du 7 décembre 2011, l'Office de l'assurance-invalidité du canton
de Fribourg (l'office AI) a nié le droit de A.________ à une rente. Il a estimé
que les conditions d'assurance n'étaient pas réalisées, à défaut de l'existence
d'une autorisation de résider et de domicile en Suisse.
B.
A.________ a déféré cette décision au Tribunal cantonal du canton de Fribourg,
Cour des assurances sociales, en concluant à son annulation, à l'octroi de
prestations de l'AI et au renvoi de la cause à l'office AI.
Par jugement du 23 juillet 2014, la juridiction cantonale a rejeté le recours
et confirmé la décision du 7 décembre 2011 en tant qu'elle portait sur le droit
à une rente d'invalidité. En bref, elle a considéré que A.________ n'était pas
domicilié en Suisse au 1er avril 2010, soit au moment où le droit à la rente
aurait pu naître au plus tôt.
C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement
dont il demande l'annulation, en concluant à son annulation et au renvoi de la
cause aux premiers juges.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) peut être formé pour
violation du droit au sens des art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique
le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF), n'examine en principe que les griefs
invoqués (art. 42 al. 2 LTF) et fonde son raisonnement sur les faits retenus
par la juridiction de première instance (art. 105 al. 1 LTF). Il a néanmoins la
faculté de rectifier ou de compléter d'office l'état de fait de l'arrêt attaqué
dans la mesure où des lacunes ou erreurs dans l'établissement de celui-ci lui
apparaîtraient d'emblée comme manifestes (art. 105 al. 2 LTF). Quant au
recourant, il ne peut critiquer la constatation des faits que si ceux-ci ont
été établis en violation du droit selon l'art. 95 LTF ou de manière
manifestement inexacte (art. 97 al. 1 LTF).
2.
Le litige porte sur le droit du recourant à une rente de
l'assurance-invalidité.
Préliminairement, il faudra déterminer si le recourant était domicilié en
Suisse. L'examen portera ensuite sur la condition d'assurance, en relation avec
la Convention entre la Confédération suisse et la République Fédérative de
Yougoslavie relative aux assurances sociales conclue le 8 juin 1962.
3.
3.1. Selon l'article 1a al. 1 LAVS, en corrélation avec l'art. 1b LAI, sont
obligatoirement assurées à l'AVS et à l'AI les personnes physiques domiciliées
en Suisse (let. a), les personnes physiques qui exercent en Suisse une activité
lucrative (let. b), ainsi que les ressortissants suisses qui travaillent à
l'étranger au service de la Confédération, de certaines organisations
internationales et d'entraide privées (let. c). Sauf exceptions, ces personnes
sont également obligatoirement assurées contre les accidents (art. 1a al. 1
LAA). La nature de l'activité exercée importe peu: le gain soumis à cotisations
peut aussi bien provenir d'une activité licite que d'une activité illicite, en
particulier d'un " travail au noir ". Le ressortissant étranger qui travaille
illégalement en Suisse est donc aussi soumis à l'assurance obligatoire (ATF 118
V 79 consid. 2 p. 81 et les références). Le défaut de l'autorisation de travail
exigée par le droit public n'exclut pas le droit à des prestations de
l'assurance-invalidité fédérale (ATF 118 V 79 consid. 5 p. 86).
3.2. Selon l'art. 6 al. 2 LAI, première phrase, les étrangers ont droit aux
prestations, sous réserve de l'art. 9 al. 3, aussi longtemps qu'ils conservent
leur domicile et leur résidence habituelle (art. 13 LPGA) en Suisse, mais
seulement s'ils comptent, lors de la survenance de l'invalidité, au moins une
année entière de cotisations ou dix ans de résidence ininterrompue en Suisse.
Les conditions d'assurance mentionnées à l'art. 6 al. 2 LAI peuvent être
assouplies en faveur de certains ressortissants étrangers, notamment par le
biais de conventions bilatérales. C'est ainsi qu'en vertu de la Convention
entre la Confédération suisse et la République Fédérative de Yougoslavie
relative aux assurances sociales conclue le 8 juin 1962 (RS 0.831.109.818.1),
laquelle est restée applicable aux ressortissants du Kosovo jusqu'au 31 mars
2010 (RO 2010 p. 1203; ATF 139 V 263 consid. 6.4 p. 276), l'affiliation d'un
citoyen du Kosovo ne présupposait pas l'existence d'un domicile en Suisse au
sens du droit civil. En effet, à teneur de l'art. 8 let. f de la convention,
introduit par l'avenant du 9 juillet 1982 (RO 1983 p. 1606), "Les
ressortissants de la RSF de Yougoslavie non domiciliés en Suisse qui ont dû
abandonner leur activité dans ce pays à la suite d'un accident ou d'une maladie
et qui y demeurent jusqu'à la réalisation du risque assuré, sont considérés
comme étant assurés au sens de la législation suisse pour l'octroi des
prestations de l'assurance-invalidité. Ils doivent continuer à acquitter les
cotisations à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité comme s'ils
avaient leur domicile en Suisse". Cette norme a été introduite dans la
convention pour améliorer la situation de ceux des travailleurs yougoslaves
qui, justement, ne peuvent se constituer un domicile au sens des art. 23 ss CC
(ATF 118 V 79 consid. 3b p. 82 et les références, 113 V 261).
4.
4.1. Examinant la question du domicile du recourant, les premiers juges ont
constaté qu'il s'était marié en 1979 au Kosovo, où résident son épouse et ses
dix enfants, qu'il a été logé dans différentes exploitations agricoles où il
était employé sans autorisation de séjour ni de travail, qu'il a subvenu
financièrement ces dernières années à l'entretien des membres de sa famille,
qu'il a gardé des liens étroits avec ceux-ci, qu'il ne maîtrise pas la langue
française, qu'il a fait établir un permis de conduire en 2003 au Kosovo, qu'il
était isolé en Suisse, qu'il n'avait apparemment aucun endroit où se rendre
après son licenciement, qu'il a fait un tournus chez des amis et logé par-ci
par-là, et qu'il ne disposait pas d'une adresse postale propre.
Sur la base de ces constats, la juridiction cantonale a admis que le recourant
a vécu de manière extrêmement précaire dans le canton de Fribourg ces dernières
années et que son séjour avait pour seul but d'entretenir financièrement les
membres de sa famille avec qui il a maintenu des liens étroits. Les juges
cantonaux en ont déduit qu'au regard de sa nature et de son but, un tel séjour
précaire ne saurait constituer un domicile, car l'intensité des liens que le
recourant entretenait avec la Suisse était insuffisante pour l'emporter sur les
liens personnels, sociaux et familiaux forts qui existaient avec le Kosovo. En
outre, malgré six prolongations de délai, le recourant n'a pas apporté
d'éléments de preuve pour appuyer son affirmation selon laquelle il séjournait
de manière "ininterrompue" en Suisse depuis plus de dix ans; de plus, il s'est
fait délivrer un certificat de mariage au Kosovo en 2004 et il a fait désigner
son adresse au Kosovo comme domicile. Les premiers juges ont ainsi admis que le
recourant n'était pas domicilié en Suisse, confirmant le point de vue de
l'office intimé.
4.2. Dans son argumentaire, le recourant se plaint d'une violation de l'art. 23
CC, en corrélation avec les art. 6 al. 2 LAI et 13 LPGA, de la maxime
inquisitoire et de son droit d'être entendu. Il reprend et discute les éléments
de fait retenus par la juridiction cantonale, pour en déduire qu'il a bien eu
son domicile en Suisse, à la Tour-de-Trême.
4.3. L'obtention d'une autorisation de séjour ou d'établissement de la part de
la police des étrangers n'est pas un critère décisif pour déterminer si une
personne s'est valablement constitué un domicile au sens du droit civil (cf.
notamment ATF 125 III 100 consid. 3 p. 101 s., 125 V 76 consid. 2a p. 77 et les
références; voir également l'arrêt 9C_914/2008 du 31 août 2009 consid. 6.1, les
arrêts du Tribunal fédéral des assurances K 34/04 du 2 août 2005 consid. 3 et K
38/01 du 24 décembre 2002 consid. 6 non publié in ATF 129 V 77). Une notion de
droit civil reprise en droit des assurances sociales peut cependant
s'interpréter différemment (cf. ATF 130 V 404 consid. 5.1 p. 404 s.). A cet
égard, le Tribunal fédéral a déjà certes retenu que la condition relative à la
volonté d'une personne de s'établir durablement en un lieu n'était pas remplie
lorsqu'il existait des empêchements de droit public (cf. notamment ATF 113 V
261 consid. 2b p. 264 s., 105 V 136 consid. 2a et 2b p. 137 s., 99 V 206
consid. 2 p. 209). Il a toutefois clairement exclu les décisions de la police
des étrangers de la liste de ces empêchements en admettant la constitution d'un
domicile - et par conséquent l'assujettissement à l'AVS - d'une personne sans
activité lucrative qui contestait son affiliation d'office au motif qu'elle ne
bénéficiait d'aucun permis de séjour (cf. arrêt du Tribunal fédéral des
assurances H 185/94 du 9 janvier 1995, publié in RDAT 1995 II n° 71 p. 197).
Contrairement à ce que le recourant soutient, rien ne permet d'admettre que les
constatations de faits relatives à son domicile auraient été établies de façon
manifestement inexacte ou en violation du droit (art. 97 al. 1 LTF, 61 let. c
LPGA). Singulièrement, le recourant ne démontre pas en quoi la solution retenue
par les premiers juges serait insoutenable, mais il oppose uniquement sa propre
appréciation de la situation, ce qui ne lui est d'aucun secours (à propos du
pouvoir d'examen du Tribunal fédéral en pareilles circonstances, voir l'arrêt
2C_678/2013 du 28 avril 2014 consid. 3.3 et 3.4). Dans ce contexte, c'est en
vain que le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, à
supposer que les manquements allégués soient fondés (ch. 2.2 et 2.3 du
recours), car ils n'ont de toute manière pas d'incidence sur l'issue du litige.
Il s'ensuit que le constat de l'absence de domicile en Suisse lie le Tribunal
fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne remplit donc pas la condition de
l'art. 1a al. 1 let. a LAVS.
5.
En revanche, ainsi que la juridiction cantonale l'a constaté, la condition de
l'art. 1a al. 1 let. b LAVS est réalisée, car le recourant a exercé une
activité lucrative en Suisse.
6.
6.1. Aux termes de l'art. 4 al. 2 LAI, l'invalidité est réputée survenue dès
qu'elle est, par sa nature et sa gravité, propre à ouvrir droit aux prestations
entrant en considération. Le moment de la survenance de l'invalidité doit être
déterminé objectivement, d'après l'état de santé; des facteurs externes
fortuits n'ont pas d'importance. Il ne dépend en particulier ni de la date à
laquelle une demande a été présentée, ni de celle à partir de laquelle une
prestation a été requise, et ne coïncide pas non plus nécessairement avec le
moment où l'assuré apprend, pour la première fois, que l'atteinte à sa santé
peut ouvrir droit à des prestations d'assurance.
La LAI ne repose pas sur une notion uniforme du cas d'assurance. Celui-ci doit
être envisagé et déterminé par rapport à chaque prestation entrant concrètement
en ligne de compte ("System des leistungsspezifischen Versicherungsfalles") :
il convient d'examiner pour chaque prestation pouvant entrer en considération
selon les circonstances, au sens de l'art. 4 al. 2 LAI, quand l'atteinte à la
santé est susceptible, de par sa nature et sa gravité, de fonder le droit à la
prestation particulière (ATF 140 V 246 consid. 6.1 p. 252 et les arrêts cités;
MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenver-sicherung, 3e éd. 2014, n.
140 ad art. 4).
6.2. En l'espèce, l'atteinte à la santé est survenue le 7 octobre 2008, jour où
le recourant a glissé de l'échelle d'un silo à céréales et a chuté.
L'assureur-accidents LAA lui a versé des indemnités journalières sur la base
d'une incapacité de travail de 100% du 10 octobre 2008 au 30 juin 2010 au plus
tard (attestation du 6 janvier 2010). L'incapacité de travail dans la
profession d'ouvrier agricole était toujours totale au 1er juillet 2010, alors
qu'un reclassement professionnel par l'AI semblait difficilement envisageable
(rapport de la CRR du 6 août 2010).
Selon toutes apparences, le recourant a perdu sa capacité de gain dans sa
profession d'ouvrier agricole à la suite de l'accident du 7 octobre 2008.
Savoir s'il dispose encore d'une capacité de travail exigible dans d'autres
activités adaptées à son état de santé, s'il est invalide au sens de la loi
(art. 8 al. 1 LPGA, art. 4 al. 2 LAI) et le cas échéant depuis quand, sont des
questions qui peuvent rester indécises en l'état, car la demande de prestations
de l'AI doit de toute manière être rejetée pour les motifs qui suivent.
7.
7.1. La juridiction cantonale a constaté que le recourant avait déposé sa
demande de prestations le 28 (recte : 27) octobre 2009 et qu'il n'avait pas
fait valoir un droit à des indemnités journalières de l'AI (art. 22 LAI). Elle
en a déduit que son droit éventuel à une rente d'invalidité n'aurait pu naître
au plus tôt que le 1er avril 2010, soit à une époque où la convention entre la
Suisse et le Kosovo n'était plus en vigueur et ne s'appliquait donc pas au
litige (cf. ATF 140 V 246 consid. 4.2 p. 249 et les références).
7.2. Le recourant soutient qu'il est arbitraire de se baser exclusivement sur
la date du dépôt de la demande, en l'occurrence le 27 octobre 2009, pour
statuer sur son droit éventuel à la rente, car elle n'est pas déterminante. Il
allègue que s'il avait, par hasard, déposé sa demande le 30 septembre 2009, la
question de l'application de la convention ne se poserait même pas.
7.3. Les règles applicables du point de vue temporel sont, en règle générale,
celles qui étaient en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants
se sont produits (cf. ATF 139 V 335 consid. 6.2 p. 338).
Dans le cas d'espèce, le recourant a présenté sa demande de prestations le 27
octobre 2009. En vertu de l'art. 29 al. 1 LAI (dans sa teneur en vigueur - et
applicable au cas d'espèce - depuis le 1er janvier 2008: RO 2007 p. 5129), le
droit à la rente n'a donc pu naître au plus tôt qu'en avril 2010, soit à
l'échéance de la période de six mois (cf. art. 29 al. 1 LPGA et ATF 140 V 470
consid. 3.3.1 p. 474). Il n'est donc plus possible de trancher le litige à la
lumière de l'ancienne réglementation, à teneur de laquelle les prestations
pouvaient être allouées pour les douze mois précédant le dépôt de la demande,
si l'assuré présentait celle-ci plus de douze mois après la naissance du droit
(art. 48 al. 2 aLAI, abrogé au 1er janvier 2008, RO 2007 p. 5129; MEYER/
REICHMUTH, op. cit., n. 2 ad art. 29).
Par note diplomatique du 18 décembre 2009 (voir à ce sujet l'arrêt 9C_53/2013
du 6 août 2013 consid. 3.2), le Conseil fédéral avait signifié que la
convention de 1962 (RS 0.831.109.818.1), l'avenant de 1982 (RO 1983 p. 1606) et
l'arrangement administratif de 1963 (RS 0.831.109.818.12) ne seraient plus
valables dans les relations avec le Kosovo depuis le 1er avril 2010 (RO 2010 p.
1203). Il s'ensuit que ce droit conventionnel ne s'appliquait plus au moment où
le droit à la rente aurait pu naître, au plus tôt en avril 2010. C'est donc à
juste titre que la juridiction cantonale a constaté que le recourant ne
remplissait pas la condition d'assurance et que le droit à la rente a été nié
(cf. ATF 139 V 335 consid. 6.2 p. 338).
8.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la procédure (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de
Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral des assurances
sociales.
Lucerne, le 11 août 2015
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Glanzmann
Le Greffier : Berthoud
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