II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 349/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
9C_349/2014
Urteil vom 23. März 2015
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Glanzmann, Präsidentin,
Bundesrichterinnen Pfiffner, Moser-Szeless,
Gerichtsschreiber Traub.
Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
GastroSocial Pensionskasse,
Bahnhofstrasse 86, 5000 Aarau,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Berufliche Vorsorge,
Beschwerde gegen den Entscheid
des Bundesverwaltungsgerichts
vom 21. März 2014.A.________
Sachverhalt:
A.
Die GastroSocial Pensionskasse mit Sitz im Kanton Aargau führt die berufliche
Vorsorge für das Personal der Betriebe durch, welche dem Dachverband
GastroSuisse angeschlossen sind. Als schweizweit tätige Gemeinschaftsstiftung
unterstand sie der direkten Aufsicht des Bundesamtes für Sozialversicherungen
(BSV). Im Zuge einer am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen Neuordnung der
Aufsichtszuständigkeiten übertrug das BSV die Aufsicht über die GastroSocial
Pensionskasse am 9. Mai 2012 der BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau. Zugleich
legte das Bundesamt die Abgabe für die bis dahin wahrgenommene direkte Aufsicht
fest. Schliesslich stellte das Bundesamt der GastroSocial Pensionskasse einen
Betrag von Fr. 110'821.60 in Rechnung, womit sie ihr eine an die neu
geschaffene Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge zu entrichtende Abgabe
für das Jahr 2012 weiterbelastete (Verfügung vom 9. Mai 2012, Dispositiv-Ziff.
4).
B.
Die GastroSocial Pensionskasse reichte beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
ein mit dem Antrag, Ziff. 4 der Verfügung des BSV vom 9. Mai 2012 (betreffend
die Abgabe für die Tätigkeit der Oberaufsichtskommission) sei aufzuheben. Das
Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut (Entscheid vom 21. März
2014).
C.
Das BSV führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Rechtsbegehren, der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Die GastroSocial Pensionskasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde, die
Oberaufsichtskommission auf deren Gutheissung.
Erwägungen:
1.
1.1. Die direkte Aufsicht über landesweit tätige Vorsorgeeinrichtungen
erfolgte bis zum 31. Dezember 2011 grundsätzlich durch das BSV; die Kantone
beaufsichtigten die in ihrem Gebiet tätigen Vorsorgeeinrichtungen. Am 1. Januar
2012 trat eine Änderung des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die
berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) in
Kraft ("Strukturreform"). Im Rahmen dieser Gesetzesrevision wurde die direkte
Aufsicht (unter anderem) über die national tätigen Vorsorgeeinrichtungen
dezentralisiert, das heisst sitzabhängig auf die kantonalen (oder regionalen;
Art. 61 Abs. 2 BVG) Aufsichtsbehörden übertragen (vgl. Art. 61 Abs. 1 BVG).
Vorsorgeeinrichtungen, die bisher unter Bundesaufsicht standen, mussten bis
spätestens Ende 2014 der direkten Aufsicht der kantonalen oder regionalen
Instanz übergeben werden (vgl. Übergangsbestimmung zur Änderung des BVG vom 19.
März 2010; Art. 25 Abs. 5 der Verordnung vom 10. und 22. Juni 2011 über die
Aufsicht in der beruflichen Vorsorge [BVV 1; SR 831.435.1]). Für die
Beschwerdegegnerin geschah dies per 9. Mai 2012.
Für die Oberaufsicht über die kantonalen Aufsichtsbehörden war bis zum
Inkrafttreten der Strukturreform der Bundesrat zuständig. Sie wird nunmehr von
einer unabhängigen Oberaufsichtskommission (OAK) wahrgenommen (vgl. Art. 64 ff.
BVG; zum Ganzen: Botschaft vom 15. Juni 2007 zur Änderung des Bundesgesetzes
über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 2007
5681 ff. und 5703 ff.; Erläuternder Bericht des BSV zu den Änderungen der
Verordnungen im Rahmen der Strukturreform in der beruflichen Vorsorge vom Juni
2011; Jürg Brechbühl, Neuordnung von Aufsicht und Oberaufsicht in der
beruflichen Vorsorge, in: HAVE 2012 S. 318 ff.; Kucera/Ruppen, Strukturreform
beschleunigt Kulturwandel, in: Soziale Sicherheit CHSS 1/2011 S. 8 f., sowie
Barbara Brosi, Die neue Oberaufsichtskommission in der beruflichen Vorsorge,
a.a.O., S. 11 ff.).
1.2.
1.2.1. Die Kosten der OAK und ihres Sekretariates werden durch eine jährliche
Aufsichtsabgabe und durch Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen gedeckt
(Art. 64c Abs. 1 BVG). Schuldner der Aufsichtsabgabe und der Gebühren sind die
kantonalen Aufsichtsbehörden sowie die von der OAK direkt beaufsichtigten
Institutionen (Sicherheitsfonds, Auffangeinrichtung, Anlagestiftungen; Art. 64a
Abs. 2 BVG). Die jährliche Aufsichtsabgabe der Aufsichtsbehörden bemisst sich
nach der Zahl der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen und der Anzahl der
Versicherten (Art. 64c Abs. 2 lit. a BVG). Art. 64c Abs. 3 BVG gibt dem
Bundesrat auf, die anrechenbaren Aufsichtskosten zu bestimmen und das
Berechnungsverfahren im Einzelnen sowie den Gebührentarif festzulegen. Nach
Art. 7 Abs. 1 BVV 1 beträgt die jährliche Aufsichtsabgabe der Aufsichtsbehörden
300 Franken für jede beaufsichtigte Vorsorgeeinrichtung (lit. a) und 80 Rappen
für jede bei der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung versicherte Person (lit.
b). In den Schlussbestimmungen der BVV 1 ist festgelegt, dass bis zum Ende des
Jahres, in dem die Aufsicht an die kantonale Aufsichtsbehörde übergeben wird,
das BSV die an die OAK zu entrichtende Aufsichtsabgabe schuldet (Art. 25 Abs. 4
und 5).
1.2.2. In Anwendung von Art. 7 Abs. 1 BVV 1 erzielte die OAK in den Jahren 2012
und 2013 deutliche Überschüsse. Um dies fortan zu vermeiden, änderte der
Bundesrat die BVV 1 (Beschluss vom 2. Juli 2014). Nunmehr richten sich die
Aufsichtsabgaben nach den effektiven Kosten der OAK (Mélanie Sauvain,
Sozialversicherungen: Neuerungen per 1. Januar 2015 und laufende Reformen, in:
SZS 2015 S. 49). Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2015 setzt die OAK die jährlichen
Aufsichtsabgaben nach Art. 7 Abs. 1 lit. b BVV 1 auf der Grundlage der Kosten
fest, die ihr und ihrem Sekretariat im Geschäftsjahr entstanden sind (neuer
Art. 6 Abs. 3 BVV 1). An die Stelle der bisherigen fixen Pro Kopf-Abgabe (von
80 Rappen für jede bei der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung versicherte
Person) tritt eine Zusatzabgabe von höchstens 80 Rappen für jede aktiv
versicherte Person sowie jede von der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung
ausbezahlte Rente (neuer Art. 7 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BVV 1).
1.3. Mit Verfügung vom 9. Mai 2012 belastete das BSV der Beschwerdegegnerin für
das (gesamte) Jahr 2012 Aufsichtsgebühren, die es an die OAK abzuführen haben
würde, in Höhe von Fr. 110'821.60. Diese - mit Blick auf die Übergabe der
Aufsicht an die kantonale Behörde im Mai 2012 einmalige - Abgabe bildet den
Streitgegenstand. Nicht strittig sind die gleichzeitig erhobenen Gebühren aus
der bis zum Datum der Übergabe an die kantonale Behörde ausgeübten direkten
Aufsicht durch das BSV (vgl. Art. 25 Abs. 2 und 3 BVV 1; Verordnung vom 17.
Oktober 1984 über die Gebühren für die Beaufsichtigung von Einrichtungen der
beruflichen Vorsorge [VGBV; SR 831.435.2]).
2.
2.1. Zur Frage, ob das BSV die von ihm an die OAK zu entrichtende Abgabe für
das Jahr 2012 grundsätzlich zu Recht auf die Beschwerdegegnerin abgewälzt hat,
hielt das Bundesverwaltungsgericht fest, nach Gesetz und Verordnung bestehe
keine Rechtsgrundlage für eine Überwälzung an die Vorsorgeeinrichtungen. Die
Allgemeine Gebührenverordnung (SR 172.041.1) sei nicht anwendbar; ohnehin
müsste sich eine Abgabe auf ein formelles Gesetz stützen können. Sei die
Verfügung vom 9. Mai 2012 schon aus diesem Grund nicht rechtmässig, erübrige es
sich zu prüfen, ob die Abgabe richtig bemessen und verhältnismässig sei (E. 4.3
und 4.4 des angefochtenen Entscheids).
2.2. Das beschwerdeführende Bundesamt wendet sich, unterstützt von der OAK,
gegen die vorinstanzliche Auslegung des Gesetzes, wonach die Aufsichtsabgabe
abschliessend zu Lasten der Aufsichtsbehörden, also der öffentlichen Hand,
gehen solle. Der Gesetzgeber könne nicht beabsichtigt haben, die Steuerzahler
die Aufsichtsabgaben für die OAK tragen zu lassen. Eine rein wörtliche
Auslegung von Art. 64c Abs. 2 lit. a BVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 BVV 1 führe
nicht zur sachlich richtigen Lösung. Vielmehr folge aus den Materialien der
Gesetzgebung, dass die Aufsichtsbehörde als Zahlstelle fungiere; als solche
erhebe sie die Aufsichtsabgabe bei den Vorsorgeeinrichtungen und leite sie an
die OAK weiter. Auch der Normzweck lege nahe, dass die OAK nicht durch Bund
oder Kantone, sondern durch die Vorsorgeeinrichtungen finanziert werden solle.
Verhielte es sich anders, so wäre eine Gebührenerhebung nach Anzahl
Vorsorgeeinrichtungen und Versicherten nicht sinnvoll. Gerade bei landesweit
tätigen Vorsorgeeinrichtungen sei nicht ersichtlich, weshalb (nach
Implementierung der Strukturreform) der Kanton, in welchem sich der Sitz
solcher Stiftungen befinde, Gebühren nach Anzahl der Versicherten aufbringen
sollte.
3.
Zu prüfen ist zunächst, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, die
Überwälzung der OAK-Aufsichtsabgabe bedürfe einer formellgesetzlichen
Grundlage.
3.1. Die Vorinstanz erwog, das Kostendeckungsprinzip (Art. 6 Abs. 2 BVV 1; vgl.
unten E. 4) vermöge allenfalls das Fehlen von formellgesetzlichen
Bemessungsvorgaben auszugleichen, nicht aber das Fehlen einer Grundlage für
Subjekt und Objekt der Abgabepflicht an sich (vgl. BGE 134 I 179 E. 6.1 S. 180;
Urteil 2C_160/2014 vom 7. Oktober 2014 E. 5.2.4 und 6.2.1). Dieser
Gesichtspunkt ist hier indessen nicht entscheidend. Das Aufsichtswesen ist als
funktionale Einheit zu begreifen; die Oberaufsicht erfolgt vorab im Hinblick
auf eine einheitliche (direkte) Aufsichtstätigkeit (Art. 64a Abs. 1 lit. a
BVG). Daher stellen die Abgaben der Aufsichtsbehörden an die
Oberaufsichtsbehörde eine neue (Botschaft, a.a.O., 5714) Aufwendung der unteren
Behörde dar, welche den Umfang der gegebenenfalls auf die Vorsorgeeinrichtungen
abzuwälzenden Kosten mitbestimmt. Die Rechtsgrundlage, gestützt auf welche die
direkte Aufsicht ausübende Behörde bei den Vorsorgeeinrichtungen Abgaben
erhebt, erfasst mit andern Worten auch die Oberaufsichtsabgabe, wie sie dieser
Behörde belastet worden ist. Somit fragt sich einzig, ob im Verhältnis zwischen
der unteren Aufsichtsbehörde und den Vorsorgeeinrichtungen eine
formellgesetzliche Grundlage besteht, um hier eine (die Aufsichtskosten
insgesamt abdeckende) Abgabe zu erheben.
3.2. Vor der Strukturreform bestimmte Art. 63a Abs. 1 BVG (in der bis Ende
2011 gültigen Fassung), dass die Aufsichtsbehörde des Bundes (das BSV) von den
ihrer Aufsicht unterstellten Einrichtungen - darunter Vorsorgeeinrichtungen
"mit nationalem und internationalem Charakter" (Art. 3 Abs. 1 lit. a der bis
Ende 2011 in Kraft stehenden BVV 1) - zur Deckung der Aufsichtskosten unter
anderem eine jährliche Aufsichtsgebühr erhebt. Nach der Dezentralisierung der
direkten Aufsicht (oben E. 1.1) richtet sich die Erhebung von allgemeinen (für
besondere Massnahmen: Art. 62a Abs. 3 BVG) Aufsichtsabgaben bei den
Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem Recht (vgl. Botschaft, a.a.O., 5689;
Amtl. Bull. S 2008 581). So sieht etwa der Kanton Aargau, in welchem die
Beschwerdegegnerin ihren Sitz hat, vor, dass zur Deckung der anfallenden Kosten
jährliche Aufsichtsgebühren erhoben werden (§ 9 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom
15. Januar 2013 über die BVG- und Stiftungsaufsicht [G-BVSA]). In § 10 G-BVSA
findet sich überdies eine besondere Bestimmung, welche vorsieht, dass die an
die OAK abgeführten Abgaben bei den Vorsorgeeinrichtungen einzufordern sind.
Hinsichtlich des Jahres der Aufsichtsübergabe (hier: 2012) sieht die Verordnung
vor, dass für die pro rata temporis bis zum Datum der Übergabe geschuldete
Abgabe altes Recht massgebend ist (Art. 25 Abs. 3 BVV 1). Mit aArt. 63a BVG
besteht eine formellgesetzliche Grundlage, die nach dem Gesagten auch die
Oberaufsichtsabgabe des BSV (Art. 25 Abs. 4 BVV 1) abdeckt. Demnach durfte das
BSV diese Aufwendung grundsätzlich auf die Beschwerdegegnerin abwälzen. Dies
gilt trotz des Umstandes, dass die übergangsrechtliche Regelung hinsichtlich
der Oberaufsichtsabgabe des BSV das gesamte Jahr erfasst und nicht nur die Zeit
bis zum Übergang der (direkten) Aufsicht vom BSV an die kantonale Behörde.
4.
Zu beurteilen bleibt, ob die Bemessung der Oberaufsichtsabgabe nach Art. 7 Abs.
1 BVV 1 übergeordnetem Recht standhält (zur Überprüfbarkeit von bundesrätlichen
Verordnungen vgl. BGE 136 I 197 E. 4.2 S. 201 mit Hinweisen). Dabei handelt es
sich um eine notwendigerweise zu beantwortende Vorfrage zur hier strittigen
Frage der Kostenüberwälzung.
4.1. Art. 64c Abs. 2 lit. a BVG, wonach sich die jährliche Aufsichtsabgabe nach
der Zahl der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen und der Anzahl der
Versicherten bemisst, ist der Sache nach nicht Bemessungs-, sondern
Verteilungsvorschrift. Dennoch ist davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber
das Kostendeckungsprinzip eingehalten sehen wollte. Dies ergibt sich allgemein
aus der Zweckbindung der Abgabe (vgl. Art. 64c Abs. 1 Ingress BVG; Botschaft,
a.a.O., 5714), aber auch aus der Delegationsnorm von Art. 64c Abs. 3 BVG. Diese
enthält den Auftrag an den Verordnungsgeber, unter anderem die anrechenbaren
Aufsichtskosten zu bestimmen. Der Bundesrat verankerte denn auch in Art. 6 Abs.
2 BVV 1 das Kostendeckungsprinzip, wählte in Art. 7 Abs. 1 BVV 1 aber ein
numerisch fixes Bemessungsmodell. Die Abgabe wurde erst in der ab dem 1. Januar
2015 gültigen Fassung vom effektiven Aufwand der OAK abhängig gemacht, nachdem
während zweier Jahre ein erheblicher Überschuss erzielt worden war (oben E.
1.2.2).
Die hier anwendbare, bis Ende 2014 geltende Fassung von Art. 7 Abs. 1 lit. b
BVV 1 leistet (im Gegensatz zur revidierten Fassung) konzeptionell keine
Gewähr, dass die erhobenen Abgaben wenigstens annähernd den effektiven Kosten
der OAK - und nur diesen - entsprechen. Zudem sind die konkreten Ansätze nicht
darauf abgestimmt: Selbst wenn die ursprüngliche Kostenschätzung über weniger
als zwei Mio. Franken (ohne Kosten in Verbindung mit der direkten Aufsicht;
Botschaft, a.a.O., 5714; vgl. Mitteilungen über die berufliche Vorsorge Nr. 123
vom 19. Juli 2011, S. 52) zu gering ausgefallen sein sollte, erscheint ein
Anteil allein der Beschwerdegegnerin von Fr. 110'821.60 weitaus zu hoch, auch
wenn es sich bei dieser um eine grosse, landesweit tätige Einrichtung handelt.
Zu beachten ist, dass die Kosten der OAK nicht allein durch die Abgaben der
Aufsichtsbehörden nach Art. 64c Abs. 1 lit. a BVG und Art. 7 BVV 1 sowie der
direkt beaufsichtigten Einrichtungen (Art. 64a Abs. 2 BVG) nach Art. 8 BVV 1 zu
decken sind, sondern überdies Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen
anfallen (Art. 64c Abs. 1 lit. b BVG und Art. 9 f. BVV 1). Die in den
Tätigkeitsberichten der OAK (<http://www.oak-bv.admin.ch/>) ausgewiesenen
Gesamt beträge (unter Einbezug der Aufwendungen und Einkünfte aus der direkten
Aufsicht über Sicherheitsfonds, Auffangeinrichtung und Anlagestiftungen) zeigen
grosse Einnahmenüberschüsse, die sicher zu einem erheblichen Teil struktureller
Art - und nicht bloss der noch nicht abgeschlossenen Aufbauphase geschuldet -
sind; im Jahr 2012 ergab sich bei Total-Ausgaben von Fr. 4'631'036.- ein
Einnahmenüberschuss von Fr. 1'628'764.-, im Jahr 2013 bei Ausgaben von Fr.
4'838'465.- gar ein solcher von Fr. 2'038'514.-.
4.2. Ein Überschuss wäre mit dem Kostendeckungsgrundsatz nur vereinbar, soweit
Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven zu einem Gesamtaufwand führen, der
über die laufenden Ausgaben hinausgeht, und sofern eine entsprechende
formellgesetzliche Grundlage gegeben ist. Dagegen lässt es das
Kostendeckungsprinzip nicht zu, dass die Eingänge von vornherein höher als der
Gesamtaufwand ausfallen, dass also ein Gewinn erzielt wird (erwähntes Urteil
2C_160/2014 E. 6.2.2 mit Hinweisen). Hier besteht weder eine einschlägige
Rechtsgrundlage noch sind sachliche Gründe ersichtlich, welche einen derartigen
Mehrertrag rechtfertigen könnten.
4.3. Die Bemessungsvorgabe des Art. 7 BVV 1 (in der bis Ende 2014 gültigen
Fassung) verletzt somit das Kostendeckungsprinzip, was sich nicht nur bei der
primären Abgabe des BSV an die OAK auswirkt, sondern auch bei deren - hier
interessierenden - Weitergabe an die Beschwerdegegnerin.
5.
Somit hat das BSV bei der Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht eine
OAK-Abgabe für das Übergangsjahr 2012 erhoben. Deren Höhe ist indessen nicht
bundesrechtskonform ermittelt worden; der Betrag ist anhand des effektiven
Kostenaufkommens bei der OAK neu festzulegen. Dieser Entscheid betrifft nicht
auch die Abgaberegelung im Verhältnis zwischen OAK und BSV.
6.
Angesichts des Verfahrensausgangs tragen die Parteien die Gerichtskosten je zur
Hälfte (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts vom 21. März 2014 wird aufgehoben. Dispositiv-Ziff. 4
der Verfügung des BSV vom 9. Mai 2012 wird in masslicher Hinsicht aufgehoben.
Das BSV wird die betreffende Abgabe neu festsetzen und darüber verfügen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.- werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht und der
Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 23. März 2015
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Glanzmann
Der Gerichtsschreiber: Traub
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