I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.897/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_897/2014
Arrêt du 22 octobre 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard,
Maillard et Heine.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
A.________,
agissant par son curateur, Service de la tutelle officielle, lui-même
représenté par Me Laurent Schmidt, avocat,
recourant,
contre
Service social de la commune de C.________,
intimé.
Objet
Aide sociale (accord sur la libre circulation des personnes, principe de la
légalité),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de
droit public, du 7 novembre 2014.
Faits :
A.
A.________, de nationalité étrangère, est arrivé en Suisse le 1er août 2007. Le
3 février 2010, il a été placé sous tutelle par la Chambre pupillaire de la
Commune de C.________. A la suite de l'entrée en vigueur du nouveau droit de la
protection de l'adulte, l'autorité de protection de l'enfant et de l'adulte de
la Commune de C.________ a converti cette mesure en curatelle de portée
générale (décision du 31 juillet 2013). Le prénommé a été mis au bénéfice,
successivement, de plusieurs autorisations de séjour UE/AELE de type L, en
dernier lieu le 1er janvier 2014 avec une durée de validité jusqu'au 30
décembre 2014. Il ressort d'une décision du Service de la population et des
migrations du canton du Valais du 11 décembre 2014 que A.________ a travaillé
un jour dans le cadre d'un contrat de mission temporaire, en 2013 ou en 2014. A
partir du 13 juin 2014, il a effectué une nouvelle mission qui s'est achevée le
4 juillet 2014.
Auparavant, le 24 mars 2014, il avait déposé une demande d'aide sociale auprès
du Service social de la Commune de C.________. Dans un premier temps, la
commune lui a opposé un refus, au motif qu'il était titulaire d'un permis L et
était par ailleurs sans emploi. Elle s'est ensuite ravisée et lui a accordé une
aide d'urgence limitée à trois mois par décision du 30 avril 2014. Le 18 juin
2014, le Conseil d'Etat du canton du Valais a rejeté le recours formé par
l'intéressé contre cette décision.
B.
A.________ a déféré la décision du Conseil d'Etat à la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du Valais. Statuant le 7 novembre 2014, la Cour de droit
public a très partiellement admis le recours. Elle a annulé la décision
attaquée et a renvoyé la cause à la Commune de C.________ pour nouvelle
décision au sens des motifs. Elle a considéré, en bref, que le Conseil d'Etat
ne pouvait valablement pas limiter dans le temps l'octroi d'une aide d'urgence,
au prétexte que l'intéressé était uniquement au bénéfice d'un permis L. La
Commune de C.________ était invitée à examiner si l'intéressé remplissait les
conditions de ressources pour l'octroi d'une aide d'urgence.
C.
Représenté par son curateur de portée générale, lequel est muni d'une
autorisation de plaider, A.________ forme un recours en matière de droit public
dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal et à la
reconnaissance de son droit à l'aide sociale ordinaire pour la période du 23
mars 2014 au 31 décembre 2014. Préalablement, il demande à bénéficier de
l'assistance judiciaire.
La commune de C.________ conclut au rejet du recours et demande le
remboursement d'un montant de 2'412 fr. 50 au titre "d'avance sur chômage".
Considérant en droit :
1.
1.1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).
1.2. Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions
finales, soit celles qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF) et contre les
décisions partielles visées à l'art. 91 LTF. Sous réserve des hypothèses visées
à l'art. 92 LTF, il n'est recevable contre les décisions incidentes que si
celles-ci peuvent causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) ou
si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let.
b LTF).
1.3. Le jugement attaqué renvoie la cause à la Commune de C.________ pour
nouvelle décision uniquement en ce qui concerne l'aide d'urgence (art. 12
Cst.). Il confirme la décision du Conseil d'Etat pour le surplus, à savoir le
refus de l'aide sociale ordinaire. Cette partie du jugement revêt les
caractéristiques d'une décision partielle contre laquelle un recours est
recevable en vertu de l'art. 91 LTF (ATF 135 V 141 consid. 1.1 p. 143). Dans la
mesure où le recours porte exclusivement sur ce point, il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
La demande en remboursement prise par l'intimée excède l'objet du litige et
est, pour ce motif déjà, irrecevable. Au demeurant, la loi sur le Tribunal
fédéral ne connaît pas l'institution du recours joint, de sorte que, si elle
entendait contester l'arrêt cantonal, l'intimée devait agir dans le délai de
recours de l'art. 100 LTF. A défaut, elle ne peut, dans ses déterminations sur
le recours, que proposer l'irrecevabilité et/ou le rejet, en tout ou partie, de
celui-ci (ATF 138 V 106 consid. 2.1 p. 110). Dans la mesure où elles vont
au-delà, les conclusions prises dans sa réponse sont irrecevables.
3.
3.1. L'octroi de l'aide aux personnes dans le besoin relève essentiellement de
la compétence cantonale, sauf exceptions qui n'entrent pas en considération ici
(cf. les art. 40 al. 2, 114 al. 5 et 121 al. 1 Cst.). L'aide sociale cantonale
valaisanne est réglée par la loi cantonale du 29 mars 1996 sur l'intégration et
l'aide sociale (LIAS; RS/VS 850.1) et par son règlement d'exécution du 7
décembre 2011 (RELIAS; RS/VS 850.100). Sous le titre "Personnes détentrices
d'un permis L", l'art. 12 RELIAS prévoit ceci:
1 Les détenteurs d'un permis L et les personnes dont ils ont la charge et
faisant ménage commun ont droit à une aide sociale ordinaire s'ils remplissent
certaines conditions spécifiques.
2 Ils doivent avoir un emploi dans le premier marché du travail. L'aide sociale
complète le revenu durant la période de validité du permis. Avant la prise d'un
emploi ou après la fin des rapports de travail, il n'y a pas de droit à une
aide sociale. Les exceptions à ce principe sont soumises à autorisation du
service de l'action sociale.
3.2. L'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la
Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre
circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), dont le recourant peut se
prévaloir en sa qualité de ressortissant d'un Etat membre, n'ouvre toutefois
pas de droit à l'aide sociale pour les titulaires d'un permis L. Les
dispositions de l'Accord autorisent en effet la Suisse à exclure de l'aide
sociale certaines catégories de personnes, notamment les titulaires d'une
autorisation de séjour de courte durée L UE/AELE (art. 6 par. 2 Annexe I ALCP;
ATF 141 V 321 consid. 4 p. 324). Ces personnes n'ont pas droit à l'aide
sociale, mais seulement à l'aide d'urgence (ATF 141 V 321 consid. 4.4 p. 326;
NADINE ZIMMERMANN, Die Personenfreizügigkeit tangiert die Sozialhilfe, ZESO 2/
2012, p. 23). Les cantons sont toutefois libres d'accorder des prestations plus
étendues ( ZÜND/HUGI YAR, Staatliche Leistungen und Aufenthaltsbeendigung unter
dem FZA, in Libre circulation des personnes et accès aux prestations étatiques,
2015, p. 197).
Il faut toutefois réserver l'application de l'art. 6 par. 6 Annexe I ALCP,
selon lequel le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré aux
travailleurs salariés du seul fait qu'ils se trouvent en situation de chômage
involontaire dûment constaté par le bureau de main-d'oeuvre compétent. Cette
disposition doit en effet être considérée comme permettant à un chômeur de
conserver son ancienne qualité de travailleur ainsi que les droits qui
découlent de cette qualité, en particulier l'aide sociale (ATF 141 V 321
consid. 4.5 p. 326 avec une référence à ALVARO BORGHI, La libre circulation des
personnes entre la Suisse et l'UE, 2010, p. 71).
3.3. Au moment où il a présenté une demande d'aide sociale, le recourant était
au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée L. Il n'exerçait pas -
et n'avait pas exercé - d'activité lucrative durable. Selon les constatations
du jugement attaqué, il n'avait aucune perspective réelle d'engagement. Il ne
se trouvait donc pas en situation de chômage involontaire au sens de l'art. 6
par. 6 Annexe I ALCP. Il pouvait donc, conformément à l'ALCP et à l'art. 12
RELIAS être exclu de l'aide sociale. Contrairement à ce que soutient le
recourant, le fait qu'il avait son domicile en Suisse n'y saurait rien changer
au regard de la réglementation précitée.
4.
4.1. Le recourant invoque les principes de la légalité et de la séparation des
pouvoirs. Invoquant les art. 5 et 36 Cst., il soutient qu'un traitement
différencié entre des groupes de personnes pour l'octroi de l'aide sociale
exige une base légale formelle du législateur cantonal. Or, il n'existerait en
l'espèce pas de base légale suffisante qui autorisait le Conseil d'Etat à
exclure de l'aide sociale les demandeurs d'emploi au bénéfice d'un permis L.
Pour leur part, les premiers juges considèrent que l'art. 12 RELIAS repose sur
une base légale suffisante en tant que l'art. 6 let. h LIAS charge le Conseil
d'Etat d'arrêter, par règlement d'exécution, les normes applicables en matière
d'aide sociale.
4.2.
4.2.1. Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti au moins
implicitement par toutes les constitutions cantonales. Il impose le respect des
compétences établies par la Constitution et interdit à un organe de l'Etat
d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. En particulier, il interdit
au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une
loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le
législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; 130 I 1 consid. 3.1 p. 5). Cette
règle connaît des exceptions s'agissant en particulier de compétences
législatives déléguées à l'exécutif ou découlant directement de la Constitution
(cf. ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279). Selon l'art. 57 Cst./VS (RS/VS 101.1),
le Conseil d'Etat édicte sous forme de règlement les dispositions nécessaires à
l'application des lois et décrets cantonaux (al. 1). La loi peut déléguer au
Conseil d'Etat la compétence d'édicter des ordonnances en fixant leur but et
les principes qui régissent leur contenu; la délégation doit toucher un domaine
déterminé (al. 2). Pour le surplus, c'est à la lumière des principes
constitutionnels généraux qu'il y a lieu de définir les limites de l'activité
réglementaire du Conseil d'Etat. Les règlements d'exécution ne peuvent contenir
que des règles secondaires, qui ne font que préciser ce qui se trouve déjà dans
la loi (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. 149 et les références). La délégation
législative doit figurer dans une loi au sens formel et le cadre de la
délégation, qui doit être clairement défini, ne doit pas être dépassé (ATF 132
I 7 consid. 2.2 p. 9). Les règles les plus importantes doivent en tout cas
figurer dans la loi (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 p. 347).
4.2.2. L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on
ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des
notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient
en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de
droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application
une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour
déterminer quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il
faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes
qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 138 I 378 consid. 7.2 p. 391; 131
II 13 consid. 6.5.1 p. 29). A l'inverse, en matière de fourniture de
prestations (ou administration des prestations), les exigences requises sont
moindres (ATF 138 I 378 consid. 7.2 p. 392).
4.2.3. Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit
fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves
doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les
références citées). En l'espèce, il convient de relever d'emblée que le régime
prévu par le droit cantonal valaisan ne restreint d'aucune manière un droit
fondamental du recourant. Ce régime, on l'a vu, ne va pas à l'encontre de
l'art. 12 Cst., qui ne traite pas de l'aide sociale, mais de l'aide d'urgence,
qui est en l'espèce garantie sans limite temporelle.
4.2.4. En matière d'aide sociale, l'exigence de précision de la règle se heurte
généralement à des difficultés particulières en raison de la diversité des
situations personnelles, familiales et économiques envisageables, ainsi que des
montants d'aide qui doivent être accordés en fonction de ces spécificités et de
la situation sociale et économique des bénéficiaires. Le plus souvent, les lois
(au sens formel) cantonales contiennent des principes généraux et renvoient
pour le surplus à l'adoption de règles de rang inférieur. Il n'est pas rare en
outre que la loi contienne un renvoi (dynamique) aux directives "Aide sociale:
concepts et normes de calcul" de la Conférence suisse des institutions d'action
sociale (CSIAS), largement reconnues par la doctrine et la jurisprudence (voir
par ex. ATF 136 I 129 consid. 3 p. 131; arrêts 2C_375/2014 du 4 février 2015
consid. 3.2 et 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1).
4.2.5. L'art. 12 RELIAS, qui est une transposition dans le droit cantonal de
l'art. 6 par. 2 Annexe I ALCP, vise à éviter que des personnes concernées ne
deviennent une charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale de
l'Etat membre d'accueil. Il est l'expression d'une conception très largement
répandue au plan international (voir par ex. à propos de la directive 2004/38/
EC, arrêt de la CJUE du 21 décembre 2011, C-424/10 et C-425/10 Ziolkowski et
Szeja contre Land Berlin, Rec. I-14035 point 40; cf. aussi, plus récemment,
arrêt de la CJUE du 11 novembre 2014, C-333/13 Dano contre Jobcenter Leipzig
point 74 ss ). Il en est de même au plan interne suisse. Certains cantons
excluent explicitement de l'aide sociale ordinaire sur leur territoire les
demandeurs d'emploi titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée
(voir par ex. l'art. 8l al. 1 let. b de l'ordonnance du 24 octobre 2001 sur
l'aide sociale du canton de Berne [OASoc, RS/BE 860.111]; art. 11 al. 4 let. c
de la loi du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du
canton de Genève [LIASI, RS/GE J 4 04]; art. 4 al. 2 de la loi du 2 décembre
2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV, RS/VD 850.051]; § 5e al. 1 let. c de
la loi du 14 juin 1981 sur l'aide sociale zurichoise [SHG, RS/ZH 851.1]).
D'autres cantons n'ont rien prévu à ce sujet dans leur législation. Il en est
ainsi, par exemple, de Neuchâtel (loi sur l'action sociale du 25 juin 1996
[LASoc, RS/NE 831.0]), du Jura (loi sur l'action sociale du 15 décembre 2000
[RS/JU 850.1]), ou encore le Tessin (legge sull'assistenza sociale du 8 mars
1971 [RS/TI 6.4.11.1]). Il subsiste une incertitude quant à savoir si les
cantons dont la législation n'a pas intégré de règles spéciales concernant les
demandeurs d'emploi doivent ou non appliquer les règles ordinaires en matière
d'aide sociale, à tout le moins pour ceux qui réalisent la condition de
domicile en Suisse (voir SILVIA GASTALDI, L'accès à l'aide sociale dans le
cadre de l'ALCP, in Libre circulation des personnes et accès aux prestations
étatiques, 2015, p. 148 sv.). Dans un souci de clarification, le Conseil
fédéral, suivant en cela les recommandations de la Commission de gestion du
Conseil national dans un rapport du 4 avril 2014 (disponible sur
www.parlement.ch > organes et députés > commissions de surveillance >
commission de gestion > rapports > 2014 > 04.04.2014), envisage de proposer une
modification de la LEtr (RS 142.20) afin d'obliger les cantons à exclure de
l'aide sociale les personnes ayant bénéficié d'une autorisation de courte durée
UE/AELE. Pour ce qui est des titulaires de permis de courte durée qui se
retrouvent au chômage involontaire, ce projet prévoit que leur droit au séjour
acquis en qualité de travailleur s'éteint à l'échéance de la durée de validité
de leur permis (art. 61a al. 1 du projet). Si le versement d'indemnités de
chômage perdure à l'échéance du permis, le projet prescrit le maintien de la
qualité de travailleur au-delà de l'échéance du permis jusqu'à la fin du droit
aux indemnités (art. 61a al. 3). Dans un cas comme dans l'autre, les intéressés
peuvent, dans ces limites temporelles seulement, recevoir l'aide sociale (voir
sur ces modifications, ATF 141 V 321 consid. 4.6 p. 327).
4.2.6. Comme on l'a vu, la densité normative dans le domaine de l'aide sociale
n'est pas soumise à des exigences élevées. Dans la mesure où elle peut
s'appuyer directement sur une norme de l'ALCP et qu'elle n'est finalement que
la simple transposition d'objectifs qui résultent directement de l'ALCP et de
principes communément admis, il y a lieu de considérer que la disposition
réglementaire litigieuse ne requiert pas de base légale formelle plus précise
que l'art. 6 let. h LIAS précité.
4.2.7. On ajoutera dans ce contexte que l'art. 3 LIAS prévoit que les
dispositions de la loi s'appliquent aux personnes domiciliées, séjournant ou de
passage dans le canton (al. 1); les dispositions de la législation fédérale et
les conventions internationales demeurent réservées (al. 3). On peut voir dans
cette réserve en faveur du droit international une base légale plus précise que
l'art. 6 let. h LIAS et qui permettait aussi au Conseil d'Etat de concrétiser
par voie réglementaire la possibilité prévue par l'ALCP d'exclure de l'aide
sociale les personnes qui, à l'instar du recourant, sont au bénéfice du permis
L.
5.
De ce qui précède, il résulte que le recours est mal fondé.
6.
Les frais afférents à la présente procédure seront supportés par le recourant
qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il a cependant déposé une demande
d'assistance judiciaire visant à la dispense des frais judiciaires et à la
désignation d'un avocat d'office. Les conditions d'octroi étant réalisées (art.
64 al. 1 et 2 LTF), l'assistance judiciaire lui est accordée. Son attention est
toutefois attirée sur le fait qu'il devra rembourser la caisse du Tribunal,
s'il retrouve ultérieurement une situation financière lui permettant de le
faire (art. 64 al. 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La demande d'assistance judiciaire est admise. M ^e Laurent Schmidt est désigné
comme avocat d'office du recourant.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du recourant. Il
sont toutefois supportés provisoirement par la caisse du Tribunal.
4.
Une indemnité de 2'800 fr. est allouée à l'avocat du recourant à titre
d'honoraires à payer par la caisse du Tribunal.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du Valais.
Lucerne, le 22 octobre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Fretz Perrin
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