I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.690/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_690/2014
Urteil vom 4. Mai 2015
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard, Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiberin Fleischanderl.
Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle des Kantons Solothurn, Allmendweg 6, 4528 Zuchwil,
Beschwerdeführerin,
gegen
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt und Notar Claude Wyssmann,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Invalidenversicherung (Verwaltungsverfahren; Prozessvoraussetzung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn
vom 11. Juli 2014.
Sachverhalt:
A.
Die 1969 geborene A.________ bezieht seit 1. April 2000 eine ganze Rente der
Invalidenversicherung (Verfügung der IV-Stelle des Kantons Solothurn vom 17.
April 2001). Anlässlich eines von Amtes wegen in die Wege geleiteten
Revisionsverfahrens teilte die IV-Stelle der Versicherten am 12. September 2013
mit, sie habe sich einer polydisziplinären medizinischen Untersuchung zu
unterziehen; der vorgesehene Fragenkatalog lag dem Schreiben bei. In der Folge
beantragte der Rechtsvertreter von A.________, es seien den Gutachtern
zusätzliche, in der Eingabe aufgelistete Fragen vorzulegen. Am 28. November
2013 informierte die Verwaltung die Versicherte dahingehend, dass die
angekündigte Begutachtung durch die Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS)
vorgenommen werde. Diese Anordnung wurde, nachdem A.________ Einwendungen gegen
die Begutachtungsstelle erhoben hatte, mit Verfügung vom 19. Dezember 2013
bestätigt. Gleichentags eröffnete die IV-Stelle der Versicherten schriftlich,
dass sie die Zusatzfragen ablehne, hierüber aber nicht im Rahmen einer
beschwerdefähigen Verfügung befinde.
B.
Dagegen liess A.________ Beschwerde und Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben.
Das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn wies die Beschwerde ab, soweit
sie sich gegen die Verfügung vom 19. Dezember 2013 (Anordnung einer
Begutachtung bei der MEDAS) richtete. Es hiess sie hingegen in Bezug auf die
gerügte Rechtsverweigerung gut und verpflichtete die IV-Stelle, über die
Zulassung resp. Ablehnung der eingereichten Zusatzfragen der Versicherten
mittels anfechtbarer Verfügung zu befinden (Entscheid vom 11. Juli 2014).
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit
dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei insoweit aufzuheben, als sie
damit angewiesen werde, bezüglich der Zusatzfragen eine Verfügung zu erlassen.
Die Vorinstanz und A.________ beantragen die Abweisung der Beschwerde,
eventuell sei darauf nicht einzutreten. Das Bundesamt für Sozialversicherungen
(BSV) schliesst auf deren Gutheissung.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonaler Entscheid über eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde, mit welchem die Angelegenheit an die
Beschwerdeführerin zurückgewiesen wird, damit sie die beantragten Zusatzfragen
in Form einer Verfügung zulasse oder ablehne. Das Verfahren wird folglich nicht
abgeschlossen, weshalb es sich dabei um einen Zwischenentscheid handelt (BGE
133 V 477 S. 481 f. E. 4.2 und 5.1; 133 V 645 E. 2.1 S. 647; Urteil 9C_138/2014
vom 12. März 2014). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ist somit nur zulässig, wenn der Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b). Ein Zwischenentscheid bleibt im Rahmen einer
Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, sofern er sich auf dessen Inhalt
auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).
1.2. Der Eintretensgrund von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt hier ohne Weiteres
ausser Betracht. Derweil kann ein Rückweisungsentscheid der beschwerdeführenden
IV-Stelle zu einen dann einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
(Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), wenn er materiellrechtliche Anordnungen enthält,
welche ihren Beurteilungsspielraum wesentlich einschränken, ohne dass sie die
ihres Erachtens rechtswidrige neue Verfügung selber anfechten könnte (BGE 133 V
477 E. 5.2 S. 483 ff.; Urteil 9C_171/2012 vom 23. Mai 2012 E. 3.3.1, in: SVR
2012 AHV Nr. 15 S. 55). Dies trifft hier aber nicht zu. Zu prüfen bleibt somit,
ob eine ungerechtfertigte Rückweisung aus Sicht der IV-Organe andere
nachteilige Konsequenzen haben kann, die sich im Rahmen einer Anfechtung des
Endentscheids (Art. 93 Abs. 3 BGG) letztinstanzlich nicht gänzlich beseitigen
liessen (vgl. BGE 139 V 99 E. 1.4 S. 101 mit Hinweis).
2.
Streitig ist, ob die IV-Stelle über die im Rahmen einer angeordneten
medizinischen Begutachtung gestellten Zusatzfragen in Verfügungsform zu
befinden hat.
2.1. Die Vorinstanz hat diese Frage mit der Begründung bejaht, die neuere
bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 137 V 210) habe die Mitwirkungsrechte
der Betroffenen bei der medizinischen Begutachtung gestärkt. Namentlich sei
ihnen das Recht zugestanden worden, vor der Begutachtung Zusatzfragen zu
stellen. Es wäre sinnwidrig - so das kantonale Gericht im Weiteren -, den
Rechtsschutz hinsichtlich der Einwände gegen die Begutachtung und die Experten
zu gewähren, in Bezug auf die Zusatzfragen aber zu verweigern. Vielmehr
erscheine es angezeigt, auch diesen Punkt vor der Durchführung der Begutachtung
mittels einer Verfügung zu klären.
2.2. Die Beschwerdegegnerin führt aus, beim angefochtenen Entscheid handle es
sich um einen Zwischenentscheid. Der IV-Stelle erwachse kein nicht wieder
gutzumachender Nachteil im laufenden Verfahren, wenn sie über die Zusatzfragen
zu verfügen habe. Zusatzfragen an die Gutachter vermöchten das Ergebnis der
Begutachtung zu beeinflussen, weshalb über deren Zulassung vor Anhandnahme der
Begutachtung zu befinden sei. Liege ein Gutachten einmal vor, würden
erfahrungsgemäss keine Ergänzungsfragen mehr zugelassen. Die gerichtliche
Klärung über die Zusatzfragen entspreche den Anforderungen an ein faires
Verfahren.
2.3. Das BSV hält dem entgegen, das Bundesgericht habe mit der in BGE 137 V 210
vorgenommenen Rechtsprechungsänderung zwar die Möglichkeit eingeräumt,
Zusatzfragen zu stellen, eine gerichtliche Überprüfung dieser Fragen aber nicht
vorgesehen. Einige kantonale Gerichte hätten dies denn auch abgelehnt. In der
Praxis bestehe keine Notwendigkeit einer vorgängigen Klärung der Fragen. Ein
solches Verfahren könne insbesondere bei der Revision von Renten als
"taktisches Verzögerungsspiel" eingesetzt werden. Meistens seien die
Zusatzfragen mit dem Fragenkatalog der IV-Stellen ohnehin bereits abgedeckt.
2.4. Die Rechtsprechung in den Kantonen ist diesbezüglich unterschiedlich. Das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich etwa hat sich in seinem Entscheid
IV.2013.00184 vom 17. Mai 2013 (E. 3.3) zur Frage, ob bei fehlendem Konsens
über den Inhalt des Fragenkatalogs ein Anspruch auf Erlass einer
Zwischenverfügung bestehe, mit folgender Begründung verneint (bestätigt u.a. im
Entscheid UV.2013.00192 vom 31. Oktober 2013) : Aus den Vorgaben des
Bundesgerichts ergebe sich ein Recht der versicherten Person, zu den
vorgesehenen Fragen Stellung zu nehmen, nicht aber ein gerichtlich
durchsetzbarer Anspruch darauf, dass von ihr formulierte Zusatzfragen in jedem
Fall den Gutachtern unterbreitet würden. Wohl sei es wünschenswert, allfällige
Stellungnahmen so zu berücksichtigen, dass ein allseits genehmer Fragenkatalog
resultiere. Wo dies jedoch nicht gelinge, bleibe es im Ermessen des
Versicherungsträgers, sowohl die von den Gutachtern zu beantwortenden Fragen
abschliessend zu formulieren, als auch darüber zu entscheiden, zusätzliche
Fragen den Gutachtern vorzulegen. In diesem Sinne hat sodann auch das
Kantonsgericht Basel-Landschaft in einem Entscheid vom 17. Januar 2013 erkannt
(725 12 109/6 E. 1.2), dass die versicherte Person nach neuerer Rechtsprechung
zwar den Anspruch habe, sich vorgängig zu den Gutachterfragen zu äussern, und
ihr der vorgesehene Katalog der Expertenfragen zusammen mit der
verfügungsmässigen Anordnung der Begutachtung zur Stellungnahme zu unterbreiten
sei. Die Expertenfragen würden damit aber nicht Gegenstand der
Zwischenverfügung. Gegenteilig war das Versicherungsgericht des Kantons St.
Gallen in einem Entscheid IV 2011/362 vom 13. August 2012 zum Schluss gelangt,
dass auf eine Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung betreffend
Gutachterfragen einzutreten sei, da die Fragen das Ergebnis des Gutachtens
beeinflussen und damit einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
könnten. In materieller Hinsicht sei allerdings dem Umstand Rechnung zu tragen,
dass dem Versicherungsträger ein grosser Ermessensspielraum zukomme, in den nur
mit Zurückhaltung einzugreifen sei. Einem Entscheid des Versicherungsgerichts
des Kantons Aargau vom 16. April 2013 (VBE.2012.730) hatte demgegenüber eine
etwas andere Konstellation zugrunde gelegen: Zu beurteilen war eine Verfügung,
mit welcher die IV-Stelle an ihrem Fragenkatalog festgehalten hatte. Das
Gericht entschied in der Folge, dass eine Frage im Katalog abzuändern sei. Ob
überhaupt Anspruch auf Erlass einer Zwischenverfügung über den Gegenstand der
Expertenfragen bestand, war nicht Prozessthema.
2.5. Es rechtfertigt sich unter diesen Umständen, die Thematik näher zu
erörtern. Dies hat unter dem Gesichtspunkt der massgeblichen
Verfahrensgrundsätze, des Gebots, den Sachverhalt umfassend zu klären (Art. 43
ATSG), sowie unter Berücksichtigung der Mitwirkungsrechte der Betroffenen zu
geschehen.
3.
Eine historische Betrachtungsweise zeigt in Bezug auf die bisherige
Rechtsprechung das folgende Bild:
3.1. Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis der Anordnung von
medizinischen Gutachten keinen Verfügungscharakter eingeräumt (BGE 132 V 93 und
376 [E. 2.5 S. 378]; vgl. auch zusammenfassend BGE 137 V 210 E. 3.4.1.1 -
3.4.1.4 S. 247 ff.) und den Anspruch der versicherten Person, vor Erstattung
des Gutachtens Zusatzfragen zu stellen, verneint (BGE 133 V 446 [E. 7 S. 447
ff.]; ferner BGE 137 V 210 E. 3.4.1.5 S. 250 f.). Einzig bei gegen die
vorgesehenen Gutachterpersonen vorgebrachten Einwendungen im Sinne gesetzlicher
Ausstands- und Ablehnungsgründe hatte die betroffene IV-Stelle mittels
beschwerdefähiger (Zwischen-) Verfügung zu befinden (Art. 44 in Verbindung mit
Art. 36 ATSG; BGE 132 V 93 [E. 6 S. 106 ff.] und 376 [E. 9 S. 386 f.]).
3.2. Diese Praxis wurde mit dem Grundsatzurteil BGE 137 V 210 in Bezug auf bei
Medizinischen Abklärungsstellen (MEDAS) eingeholte polydisziplinäre
Administrativ- und Gerichtsgutachten als Folge gestärkter Partizipationsrechte
geändert. Die darin festgehaltenen rechtsstaatlichen Anforderungen sind gemäss
BGE 139 V 349 sodann - vorbehältlich der Beschränkung der Auftragsvergabe nach
dem Zufallsprinzip - auch auf mono- und bidisziplinäre medizinische
Begutachtungen anwendbar. Die Anordnung eines Administrativgutachtens ist
nunmehr (bei fehlendem Konsens) in die Form eines Zwischenentscheids zu kleiden
(BGE 137 V 210 E. 3.4.2.6 S. 256), welcher seinerseits beim kantonalen Gericht
anfechtbar ist (E. 3.4.2.7 S. 256 f.). Vor Anhandnahme der Begutachtung ist den
Versicherten der Fragenkatalog zu unterbreiten; gleichzeitig ist ihnen das
rechtliche Gehör zu gewähren und die Gelegenheit zu geben, Zusatzfragen zu
stellen (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.9 S. 258 ff.). Wie die Verwaltung zu verfahren
hat, wenn die versicherte Person von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, geht
aus dem Urteil nicht hervor.
4.
Es sind diesbezüglich grundsätzlich zwei Konstellationen vorstellbar: Entweder
lässt die Verwaltung die Zusatzfragen ohne Weiteres zu und übermittelt sie der
Begutachtungsstelle. Dies kann formlos geschehen, weil damit dem Begehren der
versicherten Person entsprochen wird. Anders verhält es sich, wenn die
Verwaltung die Zusatzfragen nur teilweise oder gar nicht zulassen will. Wie sie
in diesem Fall vorzugehen hat, ist umstritten.
4.1. Bei der Anordnung eines medizinischen Gutachtens (Art. 44 ATSG) handelt es
sich um eine Beweisvorkehr, die der Abklärung des massgebenden Sachverhalts
(Art. 43 ATSG), insbesondere der Arbeitsfähigkeit der versicherten Person,
dient. Der Ablauf des Begutachtungsverfahrens ist durch das Leiturteil BGE 137
V 210 näher umschrieben worden. Der Begutachtung liegt danach ein Auftrag des
Versicherungsträgers zu Grunde. Dieser enthält den Fragenkatalog, welcher den
versicherten Personen vorgängig zu unterbreiten ist. Der Katalog umfasst
regelmässig Fragen zu den klinischen Grundlagen (Anamnese, Angaben der
versicherten Person, objektive Befunde, Diagnosen, Beurteilung und Prognose),
deren Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit in der bisherigen oder in einer
angepassten Tätigkeit und zur Eingliederungsfähigkeit (mögliche Therapien/
Massnahmen). Dazu kommen allenfalls Spezialfragen, die einen Bezug zur
konkreten Situation der zu begutachtenden Person haben, also auf den
individuellen Fall zugeschnitten sind (dazu weitergehend: Jörg Jeger, Gute
Frage - schlechte Frage: Der Einfluss der Fragestellung auf das Gutachten, in:
Sozialversicherungsrechtstagung 2009, S. 171 ff.). Den Gutachtern wird
schliesslich stets Gelegenheit für eigene Bemerkungen eingeräumt.
4.2. Durch den Fragenkatalog wird das Beweisthema festgelegt. Mit Hilfe von
Zusatzfragen soll dieses erweitert oder präzisiert werden. Prozessual handelt
es sich demnach bei den Zusatzfragen um Beweisanträge der versicherten Person.
Damit wird die Abänderung bzw. Ergänzung der von der Verwaltung vorgesehenen
Beweismassnahme verlangt. Solche Anträge sind - in der Regel kurz - zu
begründen (Urteil 8C_834/2013 vom 18. Juli 2014 E. 5.2.2, in: SVR 2014 UV Nr.
32 S. 106). Der Verwaltung kommt die Aufgabe zu, darüber verfahrensleitend zu
befinden. Ihr Entscheid hat demnach in Form eines Rechtsaktes zu ergehen,
welcher dem Verfügungsbegriff von Art. 5 VwVG (in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1
und Art. 49 Abs. 1 ATSG) entspricht. Es verhält sich hier nicht anders als bei
der Anordnung des Gutachtens an sich. Die Rechtslage ist aber auch durchaus
vergleichbar mit derjenigen im Zivilprozess. Dabei instruiert das zuständige
Gericht die sachverständige Person und stellt ihr die abzuklärenden Fragen
schriftlich oder mündlich in der Verhandlung (Art. 185 Abs. 1 der
schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008, ZPO; SR 272). Gemäss
Abs. 2 der Bestimmung wird den Parteien sodann Gelegenheit gegeben, sich zur
Fragestellung zu äussern und Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu stellen. Den
Parteien ist der Fragenkatalog grundsätzlich vor der Instruktion der
sachverständigen Person zur Stellungnahme zu unterbreiten. Allfällige
Abänderungs- oder Ergänzungsanträge haben die Parteien kurz zu begründen. Das
Gericht entscheidet darüber nach Ermessen, wobei die entsprechende
prozessleitende Verfügung mittels Beschwerde nur anfechtbar ist, wenn ein nicht
leicht wieder gutzumachender Nachteil (im Sinne von Art. 319 lit. b Ziff. 2
ZPO) droht (Annette Dolge, in: Basler Kommentar, Schweizerische
Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2013, N. 2 zu Art. 185 ZPO; Thomas Weibel, in:
Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 2. Aufl. 2013, N. 8 zu
Art. 185 ZPO; Sven Rüetschi, in: Berner Kommentar, Schweizerische
Zivilprozessordnung, 2012, N. 8 und 10 zu Art. 185 ZPO; Heinrich Andreas
Müller, in: Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], 2011, N. 20 f. zu Art.
185 ZPO; Staehelin/Staehelin/Grolimund, Zivilprozessrecht, 2. Aufl. 2013, § 18
Rz. 120; Philippe Schweizer, in: Code de procédure civile [CPC], 2011, N. 6 ff.
zu Art. 185 ZPO; David Hofmann/Christian Lüscher, Le Code de procédure civile,
2. Aufl. 2015, S. 148 oben). Ebenso gibt die Verfahrensleitung im Rahmen
strafrechtlicher Verfahren den Parteien vorgängig Gelegenheit, sich zur
sachverständigen Person und zu den Fragen zu äussern und dazu eigene Anträge zu
stellen (Art. 184 Abs. 3 Satz 1 der schweizerischen Strafprozessordnung vom 5.
Oktober 2007, StPO; SR 312.0; Marianne Heer, in: Schweizerische
Strafprozessordnung, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2014, N. 24 zu Art. 184 StPO;
Andreas Donatsch, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO],
2. Aufl. 2014, N. 36 zu Art. 184 StPO; Niklaus Schmid, Schweizerische
Strafprozessordnung, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 13 zu Art. 184 StPO;
Laurent Moreillon/Aude Pareint Reymond, Code de procédure pénale [CPP], Petit
Commentaire, 2013, N. 25 und 28 ff. zu Art. 184 StPO; Maria Galliani/Luca
Marcellini, in: Codice svizzero di procedura penale [CPP], Commentario, 2010,
N. 8 zu Art. 184 StPO).
4.3.
4.3.1. Soweit dagegen in der Beschwerde und in der Stellungnahme des BSV
eingewendet wird, Entscheide über die Zulassung von Zusatzfragen seien nach der
bisherigen Rechtsprechung nicht in Verfügungsform zu kleiden, ist darauf
hinzuweisen, dass sich das Bundesgericht mit dieser Frage bis anhin nicht hat
auseinandersetzen müssen. Die hier vertretene Sichtweise liegt indessen in der
Begründungslinie von BGE 137 V 210, wurden darin doch die Anordnung eines
Gutachtens wie auch Entscheide über die Person des Gutachters als
verfahrensleitende Verfügungen bezeichnet. Es vermöchte nicht einzuleuchten,
die Beweisanordnung an sich zwar als Verfügung zu qualifizieren, deren
thematische Begrenzung aber formlos zuzulassen.
4.3.2. Ebenfalls nicht stichhaltig sind ferner die Vorbringen von
Beschwerdeführerin und Bundesamt, es könne dadurch zu einer unerwünschten
Verschleppung des Verfahrens kommen. Es wird dazu im Detail auf die
Ausführungen in E. 6.2.1 und 9.1 f. hernach verwiesen.
4.4. Als Zwischenergebnis ist nach dem Dargelegten festzuhalten, dass der
Beschränkung von Zusatzfragen durch die IV-Stelle grundsätzlich
Verfügungscharakter zukommt.
5.
5.1. Damit ist jedoch noch nichts darüber ausgesagt, ob und inwieweit derartige
verfahrensleitende Anordnungen angefochten werden können. Als
Zwischenentscheide (im Sinne von Art. 55 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 5
Abs. 2 und Art. 46 VwVG) sind sie grundsätzlich nur unter der Voraussetzung
anfechtbar, dass den Betroffenen ein nicht wieder gutzumachender Nachteil
entsteht.
5.2. In BGE 137 V 210 wurde erkannt, diese Voraussetzung sei bei der Anordnung
von medizinischen Gutachten und der Bezeichnung der Gutachter regelmässig
gegeben. Wörtlich führte das Bundesgericht aus (E. 3.4.2.7 S. 256 f.) :
" ... Für die Beurteilung des Merkmals des nicht wieder gutzumachenden
Nachteils im Kontext der Gutachtenanordnung ist an die oben (E. 3.4.2.2 ff.)
vorgenommene verfassungsbezogene Auslegung der Garantien für das
Abklärungsverfahren anzuknüpfen. Auch hier fällt ins Gewicht, dass das
Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde
Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar ist. Mithin kommt es entscheidend
darauf an, dass qualitätsbezogene Rahmenbedingungen (beispielsweise
hinsichtlich der gutachterlichen Fachkompetenz; Leuzinger-Naef, a.a.O., S. 419)
von Beginn weg durchgesetzt werden können (vgl. Wiederkehr, a.a.O., S. 395).
Greifen die Mitwirkungsrechte erst nachträglich - bei der Beweiswürdigung im
Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren (vgl. Leuzinger-Naef, a.a.O., S. 437 oben)
-, so kann hieraus ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen, zumal im
Anfechtungsstreitverfahren kein Anspruch auf Einholung von Gerichtsgutachten
besteht. Hinzu kommt, dass die mit medizinischen Untersuchungen einhergehenden
Belastungen zuweilen einen erheblichen Eingriff in die physische oder
psychische Integrität bedeuten. Aus diesen Gründen sowie angesichts der
geschilderten Merkmale der Vergabepraxis besteht ein gesteigertes Bedürfnis
nach gerichtlichem Rechtsschutz. Daher ist im Rahmen einer verfassungs- und
konventionskonformen Auslegung die Eintretensvoraussetzung des nicht wieder
gutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren zu
bejahen, zumal die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen
rechtlichen und nicht nur einen tatsächlichen Nachteil bewirken wird (vgl. BGE
134 III 188 E. 2.1 und 2.2 S. 190 f.; 133 IV 139 E. 4 und 335 E. 4 S. 338; 130
II 149 E. 1.1 S. 153; Urteil 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2; vgl. Felix
Uhlmann/Simone Wälle-Bär, Praxiskommentar zum VwVG, N 4 ff. zu Art. 46; Martin
Kayser, Kommentar zum VwVG, N 11 zu Art. 46). Beschwerdeweise geltend gemacht
werden können materielle Einwendungen beispielsweise des Inhalts, die in
Aussicht genommene Begutachtung sei nicht notwendig, weil sie - mit Blick auf
einen bereits umfassend abgeklärten Sachverhalt - bloss einer "second opinion"
entspräche (noch anders: BGE 136 V 156; vgl. auch SVR 2007 UV Nr. 33 S. 111 E.
4.2, U 571/06). Nach wie vor gerügt werden können (personenbezogene)
Ausstandsgründe. Nicht gehört werden kann indessen das Vorbringen, die
Abgeltung der Gutachten aus Mitteln der Invalidenversicherung führe zu einer
Befangenheit der MEDAS. ... ."
6.
Ob die genannten Voraussetzungen im Rahmen der vorliegenden Sachlage
ausnahmsweise ebenfalls gegeben sind, hat das Bundesgericht bis anhin nicht
entschieden. Eine diesbezüglich abschliessende Beurteilung erscheint aber vor
allem mit Blick auf die vorstehend exemplarisch dargestellte divergierende
Praxis in den Kantonen angezeigt.
6.1. Bei der Prüfung sind die möglichen Konstellationen, namentlich mit Blick
auf die Art der Zusatzfragen und deren Eignung, zur Feststellung des
massgeblichen Sachverhalts beizutragen, näher zu beleuchten. Dabei ist davon
auszugehen, dass die Verwaltung die grundlegenden Fragen, welche der Klärung
des Gesundheitszustands und insbesondere der Arbeitsfähigkeit dienen, in ihrem
eigenen Fragenkatalog bereits aufgeführt hat (vgl. E. 4.1 hievor).
6.2. Es lassen sich verschiedene Arten von Zusatzfragen unterscheiden:
6.2.1. Ergänzende oder präzisierende Fragen, die bezwecken, genauere oder
umfassendere Antworten auf die Grundfragen zu ermöglichen. Es ist kein Grund
ersichtlich, weshalb solche Fragen nicht zuzulassen wären. Denn auch die
Verwaltung ist an einer profunden Abklärung der medizinischen Sachlage
interessiert. Ist die Instruktion unvollständig, muss sie zu einem späteren
Zeitpunkt komplettiert werden, was mit grösserem Aufwand und Verzögerungen
verbunden sein kann. Es spricht nichts dagegen, diesem Umstand bereits bei der
Anordnung des Gutachtens Rechnung zu tragen.
6.2.2. Suggestivfragen, welche vom Fragenkatalog der Verwaltung inhaltlich
nicht abweichen, der begutachtenden Person aber eine Antwort in einer
bestimmten Richtung vorgeben wollen. Derartige Fragen sind grundsätzlich
unnötig. Erfahrene Gutachter werden sie überdies rasch als solche erkennen und
- ohne Weiterungen - auf die Antworten zum Fragenkatalog verweisen. Ob es sich
mit Blick auf den entsprechenden Verwaltungsaufwand (Erlass und Begründung
einer abweisenden Verfügung) rechtfertigt, solche Fragen zu unterbinden,
erscheint fraglich, steht aber im Ermessen der Verwaltung. Allenfalls kann es
sich empfehlen, die Fragen mit der Bemerkung, nach Auffassung der Verwaltung
sei diese Frage bereits im Fragenkatalog enthalten, an die Begutachtungsstelle
zu überstellen.
6.2.3. Rechtsfragen, etwa diejenige nach der Adäquanz des Kausalzusammenhangs
oder nach dem Anspruch auf finanzielle Leistungen, sind nicht zuzulassen, da
sie vom Versicherungsträger bzw. vom Gericht und nicht von den begutachtenden
Personen zu beantworten sind.
6.2.4. Grundsätzlich nicht statthaft sind alsdann sachfremde Fragen, wie
beispielsweise solche, die sich auf invaliditätsfremde Aspekte beziehen oder
die Persönlichkeit der Gutachter betreffen. Davon ausgenommen kann allenfalls
die Frage nach dem natürlichen Kausalzusammenhang sein. Dieser bedarf im
invalidenversicherungsrechtlichen Verfahren zwar regelmässig keiner Klärung.
Ist er aber in einem Parallelverfahren umstritten, kann es sich im Rahmen der
erwünschten Koordination rechtfertigen, die Frage zusätzlich zu prüfen.
6.3. In aller Regel werden wenige Zusatzfragen gestellt, die eine Präzisierung
oder Ergänzung des Begutachtungsthemas verlangen (vgl. E. 6.2.1 hievor). Deren
Beantwortung wird für die Begutachtungsstellen keinen hohen Zusatzaufwand mit
sich bringen, sodass die Verwaltung diese ohne Weiteres an die
Begutachtungsstelle weiterleiten wird.
6.4. Handelt es sich in Bezug auf die Anzahl oder den Charakter um Fragen, die
aus der Sicht der Verwaltung nicht zugelassen werden sollten (vor allem E.
6.2.3 und 6.2.4 hievor), ist zu prüfen, wie sich deren verfügungsmässige
Ablehnung auf die Rechtsstellung der versicherten Person auswirken kann. Die
Ablehnung einer Frage hat vorerst zur Folge, dass sie im späteren Gutachten
nicht ausdrücklich beantwortet wird. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass
die Gutachter die Thematik nicht dennoch ansprechen oder gar umfassend erörtern
und deshalb nach der Begutachtung auch für die versicherte Person keine Fragen
mehr offen sind. Für diesen Fall erübrigen sich Weiterungen.
7.
7.1. In BGE 137 V 210 sind die Gründe dargelegt worden (vgl. E. 5.2 hievor),
welche das Bundesgericht veranlasst haben, den Nachweis des nicht wieder
gutzumachenden Nachteils bei einer Beschwerde gegen die Anordnung eines
Gutachtens und die Bezeichnung der Gutachter zu bejahen. Es ist nachstehend zu
prüfen, ob diese Gründe auch mit Blick auf das Recht, Zusatzfragen zu stellen,
relevant sind.
7.2. Hiezu ergibt sich Folgendes:
7.2.1. Die Beschwerdebefugnis resultierte zum einen aus der Besorgnis, die
Begutachtung erfolge nicht fachgerecht. Die Fachkompetenz der Begutachter
sollte sichergestellt werden. Dieses Anliegen ist im vorliegenden Zusammenhang
nicht massgebend, da gegen die Anordnung des Gutachtens an sich und gegen die
Personen der Begutachtenden nach der Rechtsprechung eine Beschwerdemöglichkeit
besteht.
7.2.2. Auch das Argument, eine (unnötige) Begutachtung könne zu einer
erheblichen psychischen oder physischen Belastung der betroffenen Person
führen, ist im hier zu beurteilenden Kontext ohne Bedeutung, weil Zusatzfragen
hierauf keinen Einfluss haben.
7.2.3. Dasselbe gilt für die Frage der Überprüfbarkeit der Vergabepraxis,
welche einen Kernpunkt von BGE 137 V 210 gebildet hat und nach Massgabe der
dort festgehaltenen Grundsätze abgehandelt wurde.
7.2.4. Ebenso wenig lässt sich aus dem Einwand, es werde mit der Begutachtung
bloss eine (unzulässige) "second opinion" eingeholt, etwas für die Thematik
ableiten. Diese Rüge bleibt der betroffenen Person erhalten und bezieht sich
nicht auf ihr Recht, Zusatzfragen zu stellen.
8.
8.1. Es bleibt vor diesem Hintergrund zu prüfen, welche Folgen das
Anfechtungserfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils auf die
allgemeinen Mitwirkungsrechte der betroffenen Person zeitigt.
Diesbezüglich ist noch einmal zu betonen, dass, wie hievor ausgeführt, die
Ablehnung von sachfremden und/oder unzulässigen Zusatzfragen die Ausnahme
bilden sollte. Wird eine Frage abgelehnt, gilt es zudem zu beachten, dass es
den Versicherten offensteht, diese nach Vorlage der Begutachtung erneut zu
unterbreiten. Es ist nicht ersichtlich, dass das Begutachtungsergebnis als
Ganzes dadurch beeinflusst würde. Erweisen sich solche Fragen, auch seitens der
Verwaltung, entgegen der Beurteilung vor der Begutachtung als zur Klärung des
entscheidwesentlichen Sachverhalts notwendig, gibt es keinen Grund, sie nicht
nachträglich noch zu stellen. Vom Gutachter ist zu erwarten, dass er die
betreffenden Fragen mit der gleichen Sorgfalt und Unvoreingenommenheit prüft,
wie er dies bereits bei der erstmaligen Begutachtung getan hat. Er wird
allenfalls von seinen ursprünglichen Erkenntnissen abrücken, wenn wesentliche
zusätzliche Aspekte zu berücksichtigen sind.
8.2. Die Rahmenbedingungen, insbesondere die Prozesslage und das
Rechtsschutzbedürfnis der Betroffenen, unterscheiden sich bei der Anordnung der
Begutachtung an sich und der Zulassung von Zusatzfragen an die Gutachter somit
entscheidend. Daraus ergibt sich, dass am Erfordernis des irreparablen
Nachteils im Sinne von Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bei einer Beschwerde gegen
eine Verfügung über Zusatzfragen festzuhalten ist. Die rechtssuchende Person
hat diesen Nachteil darzulegen und er ist vom Gericht als
Eintretensvoraussetzung zu prüfen.
8.3. Zusammenfassend ist die Ablehnung von Zusatzfragen durch die IV-Behörden
mittels Verfügung vorzunehmen. Will die betroffene Person dagegen Beschwerde
erheben, hat sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil nachzuweisen.
9.
9.1. Die IV-Stelle macht vorliegend geltend, ein derartiges Vorgehen sei für
sie mit einem erheblichen Zusatzaufwand verbunden. Das Verfahren werde dadurch
verzögert. Das BSV spricht in diesem Zusammenhang gar von einem "taktischen
Verzögerungsspiel", welches geeignet sei, das Verfahren - etwa bei der Revision
von laufenden Renten - in die Länge zu ziehen.
9.2. Der Einwand erscheint aus mehreren Gründen nicht stichhaltig. Vorerst
spricht nichts dagegen, Zusatzfragen, welche der Abklärung des massgeblichen
Sachverhalts dienen, zuzulassen. Dies ist ohne Zeitaufwand möglich und kann
sogar dazu führen, das Verfahren letztlich zu beschleunigen, weil entsprechende
Zusatzfragen nach der Begutachtung nicht mehr nötig sind. Werden sachfremde
Fragen gestellt, die abzulehnen sind, kann dies mit einer kurzen Begründung
erfolgen; in diesem Fall wird es den Versicherten kaum je möglich sein, den
nicht wieder gutzumachenden Nachteil nachzuweisen. Wird dies trotzdem versucht
und besteht der Verdacht, dass damit das Verfahren in die Länge gezogen werden
soll, um einer Revision möglichst lange zu entgehen, hat die Verwaltung immer
noch die Möglichkeit, die Rente während des Prozesses zu suspendieren.
9.3. Der Beschwerdeführerin kann somit durch den vorinstanzlichen Entscheid
kein Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG entstehen, weshalb auf
ihre Beschwerde nicht einzutreten ist.
10.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der IV-Stelle aufzuerlegen
(Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Sie hat die anwaltlich vertretene
Beschwerdegegnerin angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 1000.- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 4. Mai 2015
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Die Gerichtsschreiberin: Fleischanderl
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