I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.663/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_663/2014
Arrêt du 10 juillet 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Maillard.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Jérôme Magnin, avocat,
recourante,
contre
Commune de B.________,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (incapacité de travail, résiliation),
recours contre le jugement de la Ire Cour administrative
du Tribunal cantonal du canton de Fribourg
du 16 juillet 2014.
Faits :
A.
A.a. A.________ a été engagée en tant que collaboratrice au service C.________
de la Ville de B.________ dès le 1 ^er avril 1998. Le 2 février 2011, elle a
fait l'objet d'un avertissement de la part de son employeur. Il lui était
reproché une attitude régulièrement négative, un comportement agressif à
l'égard de ses collègues et de ses supérieurs. La mesure était assortie d'une
menace de licenciement. Le 25 février suivant, l'employée a contesté
l'avertissement en demandant son annulation. Le 4 mars 2011, elle a eu une
entrevue avec des représentants de la commune. A cette occasion, il lui a été
signifié que l'avertissement avait valeur d'ultimatum. Elle était placée devant
l'alternative de quitter ses fonctions moyennant une indemnité de six mois de
salaire ou de consulter un médecin et de suivre des cours.
A.________ a souffert d'un burn-out et d'une dépression qui ont provoqué une
incapacité de travail totale à partir du 18 mars 2011 jusqu'au mois de juillet
2011. Elle a pu ensuite reprendre son activité à 20 %, puis à 50 % à partir du
mois de septembre 2011. Le 1 ^er mars 2012, une entrevue a réuni A.________,
assistée du secrétaire régional du syndicat SSP, un représentant de
l'assurance-invalidité, le chef des ressources humaines de la Ville de
B.________, le chef du service C.________, ainsi que la secrétaire de Ville.
Cette réunion n'a fait l'objet d'aucun procès-verbal.
Le 4 avril 2012, la Ville de B.________ a informé son employée qu'elle
envisageait de résilier les rapports de service dès lors qu'elle était en
d'incapacité, totale ou partielle, de travailler depuis plus de 360 jours. Le
droit au traitement ne prendrait toutefois fin qu'à l'expiration d'une période
de 720 jours, pour autant que l'incapacité de travail se poursuive.
L'intéressée s'est déterminée le 25 avril 2012. Elle s'étonnait de la mesure
envisagée, dès lors que tous les signaux envoyés jusqu'alors par la Ville
allaient dans le sens d'un encouragement à son rétablissement, afin qu'elle
puisse retrouver une pleine capacité de travail. A aucun moment, selon elle,
son attention n'avait été attirée sur le fait qu'elle pourrait être licenciée
en cas de prolongation de son incapacité de travail. Enfin, les besoins du
service n'exigeaient pas une résiliation des rapports de travail. Celle-ci
aurait d'ailleurs de graves conséquences sur son état de santé (perte de
confiance, dépression, risque de décompensation) et mettrait à mal les efforts
de réinsertion.
Par décision du 10 mai 2012, la Ville de B.________, par son Conseil communal,
a résilié les rapports de service de A.________ avec effet immédiat. Celle-ci
était libérée de l'obligation de fournir ses prestations de service à partir de
la communication de la décision. Son droit au traitement restait acquis
jusqu'au 720 ^ème jour de l'incapacité de travail, sur présentation d'un
certificat médical.
A.b. A.________ a recouru contre cette décision devant le Préfet du district
D.________. Par décision du 22 janvier 2014, le Lieutenant de Préfet a admis le
recours. Il a annulé la décision du 10 mai 2012 et a condamné la commune à
verser à son ancienne collaboratrice une indemnité de 33'413 fr. 10
représentant six mois de salaire, en raison d'un licenciement abusif.
L'autorité préfectorale a retenu, en bref, que l'administration des preuves
avait révélé l'existence d'un faisceau d'indices permettant d'admettre que la
commune voulait à tout prix se séparer de son employée et que, consciente des
aléas d'une procédure ordinaire de licenciement, elle avait pris prétexte de la
durée de son incapacité de travail pour la licencier.
B.
La Ville de B.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal
cantonal du canton de Fribourg. Par arrêt du 16 juillet 2014, celui-ci a admis
le recours. Il a annulé la décision attaquée et confirmé la décision communale
du 10 mai 2012.
C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public dans lequel elle
conclut à l'annulation de l'arrêt du 16 juillet 2014 et au renvoi de la cause à
l'autorité précédente pour nouvelle décision au sens des motifs.
Subsidiairement, elle conclut à la réforme de l'arrêt cantonal en ce sens que
le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité, que la décision du 22
janvier 2014 du Lieutenant de Préfet du district D.________ est confirmée et
que la Ville de B.________ est astreinte à lui verser l'indemnité de 33'413 fr.
10.
La Ville de B.________ conclut au rejet du recours, tandis que la juridiction
cantonale a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit :
1.
Le jugement entrepris a été rendu en matière de rapports de travail de droit
public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Il porte sur un litige de nature
pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion prévu par cette disposition
légale n'entre pas en considération. La valeur litigieuse dépasse par ailleurs
le seuil requis de 15'000 fr. (art. 51 al. 2 et 85 al. 1 let. b LTF). La voie
du recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF est donc ouverte
dans ce cas.
2.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits
établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter
que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui
correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 140 III 264
consid. 2.3 p. 266 et les arrêts cités) - ou en violation du droit au sens de
l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice
soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
L'appréciation des preuves est arbitraire lorsque l'autorité ne prend pas en
compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la
décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou
encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des
constatations insoutenables, ce qu'il appartient au recourant de démontrer (ATF
140 III 264 consid. 2.3 p. 266 et les arrêts cités).
3.
Le Tribunal fédéral applique le droit fédéral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En
revanche, il ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et
communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire
lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la
justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est
l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des
dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a
été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation cantonale ou communale en cause, elle sera confirmée, même si
une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 140 III
167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1
p. 379 s.).
4.
La décision de licenciement de la recourante se fonde sur l'art. 39 du
Règlement du personnel communal du 10 mars 1998 (ci-après: RP), ainsi libellé:
1 En cas de maladie ou d'accident entraînant une incapacité totale ou partielle
de travail, le collaborateur ou la collaboratrice a droit au versement de son
traitement au maximum durant 720 jours, dans une période de 900 jours
consécutifs;
2 Indépendamment des procédures et motifs prévus aux art. 12 à 24, les rapports
de service peuvent être résiliés à la fin des 360 premiers jours d'absence
totale ou partielle, lorsque les besoins du service l'exigent. Dans ce cas, le
droit du collaborateur ou de la collaboratrice à la poursuite du versement de
son traitement jusqu'au 720 ^ème jour reste réservé;
3 Dans tous les cas, les rapports de service cessent de plein droit dès
l'extinction du droit au traitement.
Les art. 12 à 24 du règlement auxquels fait référence l'alinéa 2 de cette
disposition traitent notamment de la résiliation par l'employeur pour des
motifs liés aux aptitudes ou au comportement (art. 18) et du renvoi pour justes
motifs (art. 19). Comme aucune disposition du règlement ne traite des
conséquences d'un licenciement injustifié fondé les art. 18 et 19 RP, le
Lieutenant de préfecture a fait application de l'art. 41 de la loi [du canton
de Fribourg] du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF
122.70.1) qui prévoit dans cette hypothèse et si une réintégration n'est pas
possible, le versement d'une indemnité dont le montant maximal est égal à une
année.
5.
En l'espèce, il est incontesté que la résiliation est intervenue à la fin des
360 premiers jours d'une absence totale ou partielle de la recourante pour
cause de maladie. La question est de savoir si la condition relative aux
"besoins du service" au sens de l'art. 39 al. 2 RP était également remplie. La
recourante le conteste et demande le versement de l'indemnité prévue par l'art.
41 LPers, conformément à la décision préfectorale.
6.
6.1. La recourante soutient qu'elle a reçu de la part de l'autorité la promesse
qu'elle serait maintenue à son poste, nonobstant la durée de son incapacité de
travail. Ce fait n'aurait pas été retenu par la juridiction cantonale. La
recourante se plaint d'une constatation manifestement inexacte des faits. En
lien avec ce grief, elle invoque une violation de son droit d'être entendue, au
motif que la cour cantonale n'a pas administré les preuves requises par elle en
vue d'établir la réalité de cette garantie (soit l'audition de deux témoins).
En l'espèce, la juridiction cantonale pouvait toutefois se dispenser d'entendre
ces deux témoins sur des faits qui n'apparaissaient pas pertinents dans le cas
particulier. En effet, la recourante ne prétend pas qu'elle a pris, sur la base
de la promesse alléguée, des dispositions irréversibles sur lesquelles elle ne
pouvait pas revenir sans subir de préjudice (cf. ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p.
72 s.; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Le grief tiré d'une violation du
droit à la protection de la bonne foi eût donc été été, quoi qu'il en soit, mal
fondé.
6.2.
6.2.1. De manière plus générale, la recourante se plaint d'un établissement
manifestement inexact des faits (art. 97 al. 1 LTF). Elle reproche aux premiers
juges d'avoir retenu à sa charge l'avertissement qu'elle a reçu (celui-ci
aurait dû être considéré comme "caduc" étant donné qu'aucune suite n'avait été
donnée à sa contestation par l'intéressée) et d'avoir aussi pris en
considération ses rapports d'évaluation annuels. Les premiers juges auraient
méconnu le contexte professionnel dans lequel elle évoluait, à savoir des
dysfonctionnements graves du service et une ambiance délétère qui y régnait.
Ils auraient tu l'origine de sa maladie, pourtant imputable, selon elle, à
l'employeur et à un mobbing professionnel. Ils auraient aussi passé sous
silence le fait que son état de santé était en voie de rémission complète et
qu'il s'est aggravé après le licenciement seulement. De même, ils n'auraient
pas retenu que le 29 mai 2012, la Ville de B.________ avait confié à la société
E.________ Sàrl le mandat de restructurer le service C.________ de la Ville.
Or, les procès-verbaux des séances tenues dans l'exécution de ce mandat
faisaient apparaitre de nombreux dysfonctionnements (nombreuses absences pour
cause de maladie; introduction de mesures de "coaching" en faveur des
collaborateurs; désorganisation complète; responsable du service dépassé par sa
tâche, etc). La recourante fait en outre état d'actes de procédure postérieurs
aux premiers échanges d'écritures ayant trait notamment aux rapports de cette
société chargée de la restructuration. En résumé, les premiers juges n'auraient
pas tenu compte de tous les faits déterminants pour l'application de l'art. 39
al. 2 RP.
6.2.2. Ce faisant, et tout au long de son écriture d'ailleurs, la recourante
discute librement les faits constaté par le tribunal cantonal et énumère ceux
qui auraient dû être retenus. Un tel procédé est inadmissible devant le
Tribunal fédéral. Il ne suffit pas de déclarer un état de fait arbitraire pour
permettre une critique appellatoire de l'arrêt attaqué (ATF 133 II 249 consid.
1.4.3 p. 255; 130 III 136 consid. 1.4 p. 140). On ajoutera que sous le couvert
d'un état de fait manifestement inexact, la recourante s'en prend en partie à
l'appréciation des preuves par le tribunal cantonal, sans toutefois en
démontrer l'arbitraire. Aussi bien le Tribunal fédéral examinera-t-il
l'application du droit sur la base des seuls faits retenus par l'autorité
précédente.
On ajoutera, au demeurant, que les allégations de mobbing ne sont pas étayées.
Le Lieutenant de préfet les a écartées de manière explicite dans sa décision.
Il est certes vrai que la doctoresse F.________, médecin traitant de
l'intéressée, a indiqué que la pathologie présentée par cette dernière (état
dépressif sévère [F 32.2] et difficultés liées à l'emploi [Z 56]) avait été
provoquée "de manière prépondérante" par une situation professionnelle, en
précisant qu'en 2011-2012 la patiente avait été victime de mobbing dans son
travail. En l'absence d'autres indices, on est toutefois fondé à considérer que
cette attestation repose dans une très large mesure sur les seules affirmations
de la recourante concernant le mobbing dont elle prétend avoir été victime. Par
ailleurs, on précisera encore que les premiers juges, comme on le verra, n'ont
pas méconnu le contexte professionnel dans lequel la recourante a travaillé.
6.3.
6.3.1. La recourante se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal.
Elle reproche aux premiers juges d'avoir retenu, sans autre examen, qu'une
absence de longue durée d'un collaborateur ou d'une collaboratrice était de
nature à perturber la bonne marche d'une administration communale. Le tribunal
cantonal aurait méconnu, de façon arbitraire, que le droit communal applicable
supposait la réalisation de deux conditions légales objectives, soit l'absence
de longue durée et les impératifs liés aux besoins du service. Il aurait dû,
selon la recourante, analyser concrètement les besoins actuels du service au
moment de la résiliation. Ceux-ci n'auraient été en rien affectés par son
absence: d'autres facteurs auraient contribué à la surcharge du service,
notamment une mauvaise administration, de nombreuses absences pour cause de
maladie ou encore des départs "en cascade".
6.3.2. La juridiction cantonale a certes relevé dans ses considérants qu'une
absence de longue durée d'une collaboratrice ou d'un collaborateur était en
principe propre à perturber le bon fonctionnement d'une administration
cantonale. Son raisonnement ne repose toutefois pas sur la seule expérience
générale de la vie, mais découle de la mise en évidence de circonstances de
fait concrètes qui faisaient apparaître que la perte d'un poste à mi-temps sur
le long terme était préjudiciable aux intérêts du service. Il ressort en effet
des constatations du jugement attaqué que le service C.________ de la Ville de
B.________ devait faire face à une surcharge de travail. Depuis des années, il
présentait des signes de dysfonctionnements et connaissait des difficultés dans
le domaine du personnel. Il est également constaté que des collaborateurs et
des collaboratrices ont été amenés à accomplir des heures supplémentaires
durant la période d'incapacité de travail de la recourante. Par ailleurs, à
réception de la lettre du 4 avril 2012, l'employée n'avait aucunement manifesté
son intention de reprendre une pleine activité, ce qui ne laissait pas
entrevoir un changement de sa situation à court ou moyen terme.
Ces constatations lient le Tribunal fédéral. Sur la base de celles-ci, le
tribunal cantonal a retenu de manière soutenable que les besoins du service
justifiaient une résiliation. Ils n'ont donc pas fait une application
arbitraire de l'art. 39 RP. Même si les dysfonctionnements et difficultés
susmentionnés étaient indéniables, cela n'était pas un motif pour renoncer à
appliquer cette disposition du règlement. On ne pouvait guère exiger du service
qu'il prît sur lui une difficulté supplémentaire en renonçant, dans un contexte
de surcharge, à repourvoir un poste à plein temps.
6.4.
6.4.1. La recourante dénonce également le comportement de la Ville de
B.________, qu'elle qualifie de contraire à la bonne foi, de constitutif d'un
abus de droit et de contradictoire. Elle invoque l'art. 5 al. 3 Cst. en
corrélation avec l'art. 9 Cst. En substance, elle soutient que son licenciement
n'est pas la conséquence des besoins du service mais qu'il s'est agi en réalité
d'un licenciement ordinaire déguisé. Elle en veut pour preuve le fait que la
Ville lui a tout d'abord adressé un avertissement, qui valait ultimatum. Dans
ses observations des 10 juillet 2012 et 21 février 2013 à l'intention du
Lieutenant de Préfet, elle a indiqué que le licenciement n'avait aucun
caractère disciplinaire. Ultérieurement, dans des déterminations du 2 octobre
2013, elle a toutefois fait mention de l'avertissement signifié à la recourante
dans le but, affirme cette dernière, "d'asseoir sa position". En outre, le
refus (initial) de l'employeur de lui délivrer un certificat de travail
mentionnant la qualité de ses prestations attesterait aussi du caractère
disciplinaire du congédiement. La recourante invoque encore un courriel du 6
juin 2011, par lequel le chef des ressources humaines de la Ville l'a
encouragée à reprendre ses fonctions dans les meilleures conditions possibles.
Elle invoque enfin les garanties qui lui auraient été données lors de la séance
du 1 ^er mars 2012. Ces contradictions démontreraient à elles seules que le
congé n'est pas intervenu pour les besoins du service, mais pour d'autres
motifs, liés à la personnalité de l'employée.
6.4.2. Même en admettant que les supérieurs de la recourante ont pu
l'encourager à prendre le temps de se soigner, il n'en reste pas moins qu'elle
était objectivement incapable de travailler après la limite réglementaire de
360 jours. La juridiction cantonale en conclut qu'il n'y a pas de relation de
causalité entre les déclarations prêtées à ses supérieurs et le dépassement de
cette limite. Elle tient par ailleurs pour établi, sur la base des évaluations
périodiques produites, que le comportement de l'intéressée n'a pas toujours été
exemplaire. Elle rappelle que celle-ci a travaillé dans un service traversé par
des tensions et des conflits entre clans. Dans ce contexte, la recourante ne
s'est pas privée de donner son avis tranché sur les compétences de ses
supérieurs. Toujours est-il, selon les premiers juges, qu'à partir du moment où
les besoins du service permettaient et commandaient de repourvoir à plein temps
le poste qu'elle n'occupait plus que partiellement depuis une année, les
tensions et les conflits ne faisaient pas obstacle à l'application de l'art. 39
RP. Sinon, poursuivent les premiers juges, il faudrait admettre qu'à la
différence d'une personne au service d'une commune donnant entière
satisfaction, celle qui rencontre des problèmes avec sa hiérarchie ne pourrait
être congédiée que par le biais d'une procédure disciplinaire même en cas
d'absence de longue durée pour raison de santé.
Fort de ces considérations, qui ne sont pas insoutenables non plus, le tribunal
cantonal pouvait, sans tomber dans l'arbitraire, écarter la thèse d'un
licenciement disciplinaire déguisé. Du moment qu'on peut tenir pour établi que
la mesure était commandée par les besoins du service (cf. supra consid.
6.3.2), il n'est pas déraisonnable de fonder le licenciement sur l'art. 39 RP,
même si l'employeur croit - à tort ou à raison - avoir des motifs fondés qui
justifieraient une résiliation ordinaire ou pour justes motifs. L'applicabilité
de l'art. 39 al. 2 RP n'est pas subsidiaire par rapports aux cas de résiliation
visés par les art. 18 et 19 du règlement. Le texte de l'art. 39 al. 2 RP
("indépendamment des procédures et motifs prévus aux art. 12 à 24") donne à
penser que c'est plutôt un ordre de priorité inverse qui prévaut.
7.
Vu ce qui précède, le jugement attaqué n'est pas critiquable et le recours se
révèle mal fondé.
8.
La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Ire Cour administrative du
Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
Lucerne, le 10 juillet 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Castella
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