I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.588/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_588/2014
Urteil vom 11. Mai 2015
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Maillard,
Gerichtsschreiberin Hofer.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Einwohnergemeinde Bern,
Sozialamt, Schwarztorstrasse 71, 3007 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Sozialhilfe,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern
vom 16. Juli 2014.
Sachverhalt:
A.
A.a. Mit Verfügung vom 29. Juli 2013 stellte die Einwohnergemeinde Bern die
Sozialhilfeleistungen von A.________ (geb. 1969) wegen Nichtantritts des
Testarbeitsplatzes (TAP) für die Dauer von drei Monaten ein. Gleichzeitig
entzog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Das
Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland hiess die dagegen eingereichte
Beschwerde mit Entscheid vom 18. März 2014 teilweise gut, indem es die
angefochtene Verfügung aufhob, soweit sie die Leistungseinstellung ab Mitte
Oktober 2013 betraf.
A.b. Am 25. November 2013 verfügte die Einwohnergemeinde Bern gegenüber
A.________ die Einstellung der Sozialhilfeleistungen per 30. November 2013 und
entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Mit
Zwischenverfügungen vom 20. Dezember 2013 und 14. Januar 2014 wies das
Regierungsstatthalteramt Bern-Mitteland die Gesuche um vorsorgliche Massnahmen
ab. Auf die gegen die Zwischenverfügung vom 20. Dezember 2013 eingereichte
Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 8.
Januar 2014 nicht ein. Die gegen die Zwischenverfügung vom 14. Januar 2014
erhobene Beschwerde wies es mit Entscheid vom 20. März 2014 ab. Das
Bundesgericht trat mit Urteil vom 26. August 2014 auf die dagegen eingereichte
Beschwerde nicht ein (8C_307/2014). Das Regierungsstatthalteramt
Bern-Mittelland wies die gegen die Verfügung vom 25. November 2013 erhobene
Beschwerde mit Entscheid vom 28. Mai 2014 ab, soweit es darauf eintrat.
B.
A.________ erhob gegen die Entscheide des Regierungsstatthalteramtes vom 18.
März 2014 und vom 28. Mai 2014 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Bern. Der Instruktionsrichter vereinigte die beiden Verfahren (Verfügung vom 6.
Juni 2014). Vorgängig hatte er mit prozessleitender Verfügung vom 16. Mai 2014
festgehalten, es sei insbesondere die Frage der gesundheitlichen
Beeinträchtigung des Leistungsansprechers und die damit verbundene
Einschränkung in der Arbeitsfähigkeit zu klären. Diesbezüglich sei die
medizinische Aktenlage unvollständig. A.________ wurde daher aufgefordert,
konkrete Angaben zu seinen die Arbeitsfähigkeit einschränkenden
gesundheitlichen Beeinträchtigungen und den behandelnden Ärzten bzw. den
Leistungserbringern zu machen und diese von der Schweigepflicht zu entbinden.
Gleichzeitig wurde das Gesuch um Beiordnung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes mangels Notwendigkeit abgewiesen. A.________ reichte daraufhin
verschiedene Arztzeugnisse ein, weigerte sich aber unter Hinweis auf den
Datenschutz und das Verhältnismässigkeitsprinzip, eine Ermächtigungserklärung
auszustellen. Mit Verfügung vom 3. Juni 2014 gab ihm der Instruktionsrichter
Gelegenheit, den mit Verfügung vom 16. Mai 2014 angeordneten Prozesshandlungen
innert angesetzter Frist vollumfänglich nachzukommen, ansonsten auf die
Beschwerde nicht eingetreten werde und mit Verfahrenskosten zu rechnen sei. Da
sich mit der zwischenzeitlich eingereichten Beschwerde gegen den Entscheid des
Regierungsstatthalteramtes vom 28. Mai 2014 eine praktisch identische
Sachverhaltskonstellation präsentierte, verlängerte der Instruktionsrichter die
Eingabefrist und drohte erneut Nichteintreten bei Widersetzlichkeit und
allfällige Kostenfolgen an. Am 12. Juni 2014 stellte dieser fest, dass
A.________ den ihm auferlegten Prozesshandlungen nur teilweise nachgekommen
sei, und gewährte ihm Frist zur Einreichung der fehlenden Unterlagen. Diese
Verfügung verband er wiederum mit der Androhung des Nichteintretens im
Weigerungsfalle und möglichen Kostenfolgen. Am 25. Juni 2014 wies der
Instruktionsrichter nochmals auf die bereits angedrohten Rechtsfolgen im
Unterlassungsfall und den Beweiszweck hin, wie von A.________ gefordert,
Abklärungen bezüglich der gesundheitlichen Einschränkung und der
Arbeitsfähigkeit zu treffen. Mit Entscheid vom 16. Juli 2014 trat das
Verwaltungsgericht androhungsgemäss auf die Beschwerden nicht ein und
auferlegte A.________ wegen mutwilliger Prozessführung die Verfahrenskosten.
C.
A.________ reicht Beschwerde ein mit dem Rechtsbegehren, es sei der
vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und festzuhalten, inwieweit die vom
kantonalen Gericht eingeforderte Vollmacht den gesetzlichen
Datenschutzbestimmungen widerspreche. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz oder die Einwohnergemeinde Bern
zurückzuweisen.
Mit Verfügung vom 28. November 2014 wurde das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung zufolge Aussichtslosigkeit des Rechtsmittels
abgewiesen und A.________ aufgefordert, einen Kostenvorschuss von Fr. 500.-
einzuzahlen, was innert erstreckter Frist geschehen ist.
A.________ reichte dem Bundesgericht am 30. Januar 2015 weitere Eingaben ein.
Am 20. April 2015 ersuchte er um Beschleunigung des Verfahrens und beantragte
für die Dauer des Verfahrens Nothilfe.
Die vorinstanzlichen Akten wurden beigezogen. Auf die Durchführung eines
Schriftenwechsels wurde verzichtet.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein
Rechtsmittel zulässig ist (BGE 138 V 318 E. 6 S. 320; 135 III 1 E. 1.1 S. 3;
134 III 115 E. 1 S. 117).
2.
Die Beschwerde richtet sich gegen den Nichteintretensentscheid des
Verwaltungsgerichts. Mit diesem Entscheid ist das kantonale Gericht auf die
Beschwerde des Beschwerdeführers gegen die vorübergehende (Entscheid des
Regierungsstatthalteramtes vom 18. März 2014) bzw. unbefristete (Entscheid des
Regierungsstatthalteramtes vom 28. Mai 2014) Einstellung der
Sozialhilfeleistungen nicht eingetreten, weil sich der Beschwerdeführer in
Kenntnis der mehrmalig angedrohten Rechtsfolgen geweigert hat, bei der
Abklärung seines Gesundheitszustandes mitzuwirken. Ein
Nichteintretensentscheid, mit dem eine Verweigerung der Mitwirkungspflicht
sanktioniert wird, setzt dem Gerichtsverfahren ein Ende, indem er die Anträge
der Partei als nicht zulässig erklärt. Aus diesem Grund stellt er einen das
Verfahren abschliessenden Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG dar (vgl. BGE
131 V 42 E. 3 S. 47; SVR 2009 UV 43 S. 150, 8C_770/2008 E. 5.2; beide gestützt
auf Art. 43 Abs. 3 ATSG ergangene Nichteintretensverfügungen betreffend). Auf
die Beschwerde ist daher einzutreten.
3.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten richtet sich gegen
einen Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 ff.
BGG) einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), und sie
wurde innert der gesetzlich vorgeschriebenen Frist (Art. 100 BGG) eingereicht.
Sie ist daher zulässig. Aufgrund ihres subsidiären Charakters ist auf die
Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten (Art. 113 BGG).
4.
4.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 f. BGG erhoben werden. Die Verletzung
kantonaler Bestimmungen bildet - abgesehen von den hier nicht gegebenen Fällen
gemäss Art. 95 lit. c-e BGG - nur dann einen zulässigen Beschwerdegrund, wenn
eine derartige Rechtsverletzung einen Verstoss gegen Bundesrecht im Sinne von
Art. 95 lit. a BGG, beispielsweise das Willkürverbot (Art. 9 BV), oder gegen
Völkerrecht im Sinne von Art. 95 lit. b BGG zur Folge hat (BGE 133 II 249 E.
1.2.1 S. 251 f.; Urteil 8C_110/2013 vom 2. September 2013 E. 2.1 mit weiteren
Hinweisen; vgl. auch BGE 136 I 241 E. 2.4 S. 249).
4.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten
Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind. Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten gilt eine
qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; zum Ganzen: BGE 138 I 274 E.
1.6 S. 280 mit Hinweisen). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt
zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann
deren Sachverhaltsfeststellung nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG).
5.
Einziger Verfahrensgegenstand bildet die Frage, ob das kantonale Gericht die
Verletzung der Mitwirkungspflichten seitens des Beschwerdeführers ohne
Bundesrecht zu verletzen, mit einem Nichteintretensentscheid sanktionieren
durfte. Auf alle materiellrechtlichen Ausführungen in der Beschwerdeschrift ist
deshalb zum Vornherein nicht einzugehen. Es betrifft dies insbesondere den
beschwerdeführerischen Einwand einer Verletzung der persönlichen Freiheit,
insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV),
weil er trotz attestierter körperlicher Behinderung gezwungen worden sei,
TAP-Einsätze zu leisten. Ebenfalls nicht einzugehen ist auf das rechtskräftig
abgeschlossene Verfahren bezüglich des Entzugs der aufschiebenden Wirkung einer
gegen die Verfügung der Einwohnergemeinde Bern vom 25. November 2013
(Einstellung sämtlicher Sozialhilfeleistungen per 30. November 2013)
gerichteten Beschwerde (vgl. das den Beschwerdeführer betreffende Urteil 8C_307
/2014 vom 26. August 2014).
6.
6.1. Der angefochtene Nichteintretensentscheid stützt sich auf Art. 18 und 20
des Gesetzes des Kantons Bern über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989
(VRPG; BSG 155.21). Gemäss Art. 18 VRPG stellen die Behörden den Sachverhalt
von Amtes wegen fest. Sie sind dabei an die Beweisanträge nicht gebunden. Bei
der Erhebung und Abnahme von Beweisen steht ihnen ein weiter Ermessensspielraum
zu. Diesen haben sie nach pflichtgemässem Ermessen auszuüben und bei Zweifeln
an der Vollständigkeit und Richtigkeit des Sachverhaltes weitere Untersuchungen
durchzuführen. Blosses Vermuten stellt keine genügende Sachverhaltsfeststellung
dar. Der in Art. 18 VRPG verankerte Untersuchungsgrundsatz findet seine Grenzen
in der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 20 VRPG). Sofern diese aus einem
Begehren eigene Rechte ableiten, sind sie verpflichtet, bei der Feststellung
des Sachverhalts mitzuwirken. Auf aufwendige Beweismassnahmen kann verzichtet
werden, wenn der Betroffene Unterlagen zum Beweis vorlegen könnte. Diese
Grundsätze gelten auch im kantonalen Gerichtsverfahren (vgl. Urteil 4P.65/2000
vom 31. August 2000). Wird die Mitwirkung verweigert, so wird gemäss Art. 20
Abs. 2 VRPG auf das Begehren nicht eingetreten, es sei denn, an dessen
Behandlung bestehe ein öffentliches Interesse. Grundsätzlich ist es nach der
bundesgerichtlichen Praxis nicht willkürlich, wenn eine Verletzung der
Mitwirkungspflicht gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht zu einem
Nichteintretensentscheid führt. Der Betroffene muss jedoch auf diese Folge in
der Aufforderung zur Nachbesserung unzweideutig hingewiesen worden sein; zudem
darf das Gesuch nicht aufgrund der bestehenden Aktenlage materiell behandelt
werden können (Urteil 2D_45/2013 vom 3. Februar 2014 E. 3.3). Die auf
Gesuchsverfahren zugeschnittene Nichteintretensfolge ist streng zu handhaben (
BGE 131 V 42 E. 3 S. 47; Urteil 8C_770/2008 vom 21. April 2009 E. 5.2). Im
Rechtsmittelverfahren kommt sie erst in Betracht, wenn eine Partei die
Mitwirkung selbst nach Androhung des Nichteintretens qualifiziert unterlässt (
MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 4 zu Art. 20 VRPG).
6.2. Eine bundesrechtswidrige Anwendung und Auslegung kantonalrechtlicher
Verfahrensbestimmungen durch die Vorinstanz wird vom Beschwerdeführer nicht
gerügt. Dieser macht vielmehr Gründe geltend, weshalb die verlangte Vollmacht
rechtswidrig und die fehlende Mitwirkung daher entschuldbar sei.
6.2.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, angesichts der Komplexität der Sachlage
sei es ihm ohne anwaltliche Verbeiständung im kantonalen Verfahren nicht
möglich gewesen, seine Rechte zu wahren und die Zulässigkeit der von der
Vorinstanz verlangten Vollmacht zu beurteilen. Die Vorinstanz hat im
angefochtenen Entscheid dargelegt, dass sich der Beschwerdeführer bezüglich der
von ihm verlangten Mitwirkung bei der Beschaffung von Auskünften über den
Gesundheitszustand und die Arbeitsfähigkeit nicht mit Erfolg darauf berufen
kann, dass ihm im kantonalen Verfahren kein unentgeltlicher Rechtsbeistand
zugestanden worden sei. Dies ist zutreffend, denn es geht in erster Linie um
die vom Beschwerdeführer geltend gemachte zuverlässige Abklärung des
medizinischen Sachverhalts, was ohne dessen Mitwirkung nicht möglich ist.
6.2.2. Der Beschwerdeführer rügt, die von der Vorinstanz verlangte
"Generalvollmacht" stehe im Widerspruch zum gesetzlichen Datenschutz. Die
vorformulierte "Ermächtigung zur Erteilung von Auskünften und der Herausgabe
von Dokumenten" hat folgenden Wortlaut: "Der Unterzeichnende, A.________, geb.
6.10.1969, ermächtigt hiermit die nachfolgend angekreuzten Leistungserbringer
und Sozialversicherungsträger, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern zwecks
Klärung der Frage, ob und inwiefern Herr A.________ in seiner Arbeitsfähigkeit
eingeschränkt ist bzw. an welchen körperlichen Beeinträchtigungen Herr
A.________ leidet, die hierfür erforderlichen Auskünfte zu erteilen und
Einsichtnahme in die hierfür relevanten Akten (insb. echtzeitliche
KG-Aufzeichnungen in der Zeit ab Juni 2013, Rezepte, Kostengutsprachen und
Verfügungen betr. orthopädisches Schuhwerk, Arztberichte etc.) zu gewähren".
Damit wird vom Beschwerdeführer nicht eine unbegrenzte, pauschale
Generalvollmacht verlangt. Der Kreis der Betroffenen ist nicht abstrakt,
sondern bezieht sich auf namentlich genannte Leistungserbringer und
Versicherer. Mit der Unterzeichnung der Vollmacht ermächtigt der
Beschwerderührer diese, dem kantonalen Gericht konkrete Auskünfte zu seinem
Gesundheitszustand und seiner Arbeitsfähigkeit zu erteilen. Diese erweisen sich
insofern als notwendig, als der Beschwerdeführer geltend macht, er leide unter
einem mehrdimensionalen, vielschichtigen Krankheitsbild, das nicht einfach zu
umschreiben sei. Er moniert auch, es sei unbestritten, dass die
Einwohnergemeinde bei Vorliegen einer hinreichenden ärztlichen Bescheinigung
seine Vorbringen bezüglich der Zumutbarkeit eines TAP-Einsatzes berücksichtigen
müsste. Nach
Feststellung der Vorinstanz liegen keine medizinischen Unterlagen bei den
Akten, welche eine zuverlässige Beurteilung der Arbeitsfähigkeit ermöglichen.
Inwiefern diese Betrachtung offensichtlich unrichtig sein soll, vermag der
Beschwerdeführer nicht darzutun. Es sollen somit jene Daten erhoben werden, die
für die Beurteilung des Leistungsanspruchs erforderlich sind. Die Transparenz
der Massnahme ist aufgrund der Vollmacht gewahrt, da für den Beschwerdeführer
erkennbar ist, welche Daten über ihn beschafft werden. Die Vollmacht erweist
sich zudem als verhältnismässiges und zweckmässiges Mittel der
Informationsgewinnung und stellt keinen unerlaubten Eingriff in die
Privatsphäre dar (Art. 13 BV). Im vom Beschwerdeführer erwähnten BGE 138 I 331
(Urteil 8C_949/2011) hat das Bundesgericht Art. 8b Abs. 3 des
kantonalbernischen Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe
(Sozialhilfegesetz; SHG; BSG 860.1) betreffend Einholung einer Vollmacht bei
der Einreichung des Gesuchs um Gewährung von Sozialhilfe als verfassungs- und
konventionskonform bezeichnet. Inwiefern dies nicht auch bezüglich der von der
Vorinstanz vorgelegten, wesentlich weniger weit reichenden Vollmacht der Fall
sein soll, ist nicht ersichtlich und vermag auch der Beschwerdeführer nicht
darzutun. Die Missbrauchsgefahr aufgrund der Vollmachterteilung hat das
Bundesgericht als äusserst gering eingeschätzt.
6.2.3. Soweit sich der Beschwerdeführer auf Bestimmungen des ATSG (Art. 28 Abs.
3, Art. 33, Art. 47 ATSG) beruft, ist er nicht zu hören, da der vorliegende
Streit nicht in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fällt (vgl. dazu Art. 1
f. ATSG). Ebenfalls nicht einschlägig sind die Bestimmungen des IVG, des AHVG
und des AVIG. Im vorliegenden Verfahren, bei dem es um die Überprüfung des
vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids geht, ist auch der Einwand
unbehelflich, Arbeitgeberin oder Einwohnergemeinde bzw. SUVA oder IV-Stelle
hätten gesundheitliche Abklärungen in Auftrag geben und die entsprechenden
Kosten übernehmen müssen.
6.2.4. Das Grundrecht auf Existenzsicherung (Art. 12 BV) wird von der Weigerung
der Vollmachterteilung nicht berührt und ist immer zu beachten (BGE 138 I 331
E. 7.3 S. 343). Dass dem Beschwerdeführer auf entsprechendes Gesuch hin die
eigentliche Nothilfe nicht gewährt worden wäre, wird nicht geltend gemacht.
6.3. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist daher
abzuweisen.
7.
Das vom Beschwerdeführer eingereichte Gesuch um Beschleunigung des Verfahrens
wird mit dem Entscheid in der Sache gegenstandslos. Dasselbe gilt bezüglich des
gleichzeitig gestellten Gesuchs um Ausrichtung von Nothilfe im Sinne von Art.
12 BV während des hängigen Verfahrens.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig
(Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 11. Mai 2015
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Die Gerichtsschreiberin: Hofer
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