I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.585/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_585/2014
Arrêt du 29 mai 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung et Frésard.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Basile Schwab, avocat,
recourant,
contre
Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel,
Le Château, Rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation ordinaire; justes motifs),
recours contre le jugement de la Cour de droit public
du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 19 juin 2014.
Faits :
A.
A.a. A.________ a été engagé en qualité de secrétaire général auprès du
Département cantonal neuchâtelois de la gestion du territoire, devenu
entre-temps le Département du développement territorial et de l'environnement
(DDTE). Engagé tout d'abord à titre provisoire, il est entré en fonction le 1 ^
er juillet 2010. Par arrêté du Conseil d'Etat du 22 décembre 2010, il a été
nommé à titre définitif dès le 1 ^er janvier 2011. Il dépendait directement du
chef du département.
Dans une note du 15 novembre 2013, adressée au conseiller d'Etat B.________,
alors chef du DDTE, le Groupe de confiance de l'Etat de Neuchâtel (institué par
un arrêté du Conseil d'Etat) a fait état de "comportements inadéquats" de
A.________ à l'endroit de ses subordonnés. Le groupe de confiance exposait
qu'il avait été contacté, dès le mois de février 2013, par trois employés du
secrétariat général qui lui avaient fait part des difficultés qu'ils
rencontraient avec leur supérieur. Lors des entretiens menés, ces mêmes
personnes avaient notamment évoqué, de la part de A.________, un comportement
de type autoritaire, marqué par une volonté de tout contrôler et parfois de
manipuler son personnel, des sautes d'humeur, une attitude suspicieuse, des
consignes parfois contradictoires ou fluctuantes, autant d'éléments qui
entraînaient un climat de travail difficile, empreint d'insécurité, de défiance
et de craintes. Cette situation avait eu, toujours selon le groupe de
confiance, des répercussions sur l'état de santé de plusieurs personnes, qui
avaient fait état de craintes à l'idée de se rendre au travail.
Dans le courant des mois de novembre et décembre 2013, à la demande conjointe
du chef du DDTE et du service des ressources humaines, plusieurs membres du
personnel du secrétariat général ont rédigé une note dans laquelle ils
relataient certains faits à propos du fonctionnement du secrétariat général du
département.
A.b. Le 15 janvier 2014, le Conseil d'Etat a suspendu A.________ de sa fonction
avec effet immédiat et à titre superprovisoire. Cette mesure était assortie de
l'interdiction d'entrer en contact avec ses collaborateurs et de l'ouverture
d'une procédure de résiliation des rapports de service. Les mesures ont été
maintenues après que l'intéressé se fut déterminé à leur sujet (décision du 12
février 2014).
A.c. Le 3 mars 2014, A.________ s'est exprimé sur l'éventualité d'une
résiliation de ses rapports de service. Par décision du 12 mars 2014, le
Conseil d'Etat a mis fin à ceux-ci avec effet au 30 juin 2014. Il a libéré
l'intéressé de son obligation de travailler et a retiré l'effet suspensif à un
recours éventuel. Il était notamment reproché à A.________ un manque de volonté
de s'adapter à l'organisation de travail souhaité par le chef du DDTE, d'avoir
outrepassé ses compétences, d'avoir instauré et entretenu une ambiance de
travail pesante et un climat de suspicion, voire de crainte. Il était précisé à
ce propos que certains collaborateurs avaient dû consulter un psychologue et/ou
prendre des antidépresseurs en raison de leurs difficultés sur le lieu de
travail.
B.
A.________ a recouru tant contre la décision de suspension du 12 février 2014
que contre la décision de licenciement du 12 mars 2014. Il concluait à
l'annulation de ces deux décisions.
Statuant le 19 juin 2014, la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la
République et canton de Neuchâtel a rejeté le recours portant sur la
résiliation des rapports de service, déclaré sans objet la requête de
restitution de l'effet suspensif et ordonné le classement du recours concernant
la suspension provisoire.
C.
Contre ce jugement, A.________ interjette un recours en matière de droit public
dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et des décisions des
12 février et 12 mars 2014. Il demande au Tribunal fédéral de dire que ses
rapports de travail au service de l'Etat de Neuchâtel sont maintenus. Il a
requis, à titre préalable, l'attribution de l'effet suspensif à son recours.
D.
Par ordonnance du 31 octobre 2014, le juge instructeur a rejeté la requête
d'effet suspensif.
Considérant en droit :
1.
Bien qu'il ait conclu à l'annulation du jugement attaqué dans son ensemble et
de la décision de mesures provisoires du 12 février 2014, le recourant ne
développe aucune motivation relative à ces mesures, contrairement aux exigences
de l'art. 42 al. 1 et 2 LTF. Sur cette question, le recours sera donc déclaré
irrecevable.
2.
Le jugement entrepris a été rendu en matière de rapports de travail de droit
public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Dans la mesure où la contestation porte
sur l'annulation d'une décision de résiliation des rapports de travail, elle
est de nature pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion prévu par cette
disposition légale n'entre pas en considération (voir par ex. les arrêts 8C_902
/2012 du 18 septembre 2013 consid. 1 et 8C_907/2010 du 8 juillet 2011 consid.
1.1). La valeur litigieuse dépasse par ailleurs le seuil requis de 15'000 fr.
(art. 51 al. 2 et 85 al. 1 let. b LTF). La voie du recours en matière de droit
public selon les art. 82 ss LTF est donc ouverte dans ce cas.
3.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits
établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter
que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui
correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 140 III 264
consid. 2.3 p. 266) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art.
105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible
d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
4.
Le Tribunal fédéral applique le droit fédéral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En
revanche, il ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et
communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire
lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la
justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est
l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des
dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a
été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre
solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 140 III 167 consid.
2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379 s.).
5.
5.1. Sous le chapitre "Cessation des rapports de service" et le titre marginal
"Renvoi pour justes motifs ou raisons graves", l'art. 45 de la loi [du canton
de Neuchâtel] du 28 juin 1995 sur le statut de la fonction publique (LSt; RS/NE
152.510), prévoit que si des raisons d'inaptitude, de prestations
insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou
d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de
service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de
fonction publique (al. 1). Sous réserve d'un licenciement avec effet immédiat,
l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique
et lui notifie la décision moyennant un préavis de trois mois pour la fin d'un
mois (art. 48 LSt). L'art. 46 LSt prévoit cependant que, lorsque les faits
reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque
les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de
service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui
fixer un délai raisonnable pour s'améliorer; il lui en suggère autant que
possible certains moyens (al. 1); faute d'amélioration constatée dans le délai
imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de nomination avec
ses observations (al. 2); il en informe par écrit l'intéressé en mentionnant
les faits ou omissions qui lui sont reprochés (al. 3).
5.2. Selon la jurisprudence, les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou
employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les
règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en
l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de
circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,
de comportements ou de situations qui lui sont imputables (arrêts 8C_621/2014
du 4 février 2015 consid. 5.2; 8C_780/2012 du 11 février 2013 consid. 5.2.1;
8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2 non publié in ATF 137 I 58).
6.
6.1. En l'espèce, le Conseil d'Etat a prononcé une résiliation ordinaire,
(préavis de trois mois; art. 48 LSt).
Selon les constatations du jugement attaqué, le comportement du recourant à la
fonction de secrétaire général du DDTE était à l'origine de problèmes d'ordre
relationnel sérieux avec plusieurs de ses subordonnés. Ce comportement - qui se
traduisait notamment par une volonté de tout contrôler et parfois de manipuler
le personnel, par des sautes régulières d'humeur, une attitude suspicieuse et
des consignes parfois contradictoires ou fluctuantes - était nuisible au
travail en commun. Même si des difficultés au sein du secrétariat général
existaient déjà avant l'arrivée du recourant et même si la mise en place de
plusieurs mesures a permis des améliorations, il n'en restait pas moins qu'en
2013 plus de la moitié des collaborateurs du secrétariat général du département
(quatre sur six employés, secrétaire général non inclus), avaient fait part de
doléances concernant le comportement de leur supérieur. Les premiers juges ont
par ailleurs écarté l'argument du recourant selon lequel la responsabilité des
dissensions devait être imputée aux absences répétées pour cause de maladie du
chef du département. On ne pouvait en effet établir aucune corrélation entre
les absences et les critiques formulées par les collaborateurs qui n'avaient
pas mentionné cette circonstance comme source des dysfonctionnements, mais
avaient uniquement mis en exergue le comportement du recourant.
6.2. Au regard de l'ensemble des éléments figurant au dossier, la juridiction
cantonale est parvenue à la conclusion que le comportement de l'intéressé
compliquait considérablement, voire empêchait un dialogue serein et constructif
avec ses subordonnés et était de nature à nuire à la bonne marche du service.
La cour cantonale a encore noté que deux collaborateurs avaient fait l'objet
d'une situation de stress: un collaborateur avait dû consulter un psychologue,
tandis qu'une collaboratrice, qui exerçait deux activités à temps partiel,
avait même été déclarée en incapacité de travail pour sa seule activité au sein
du secrétariat général. Aussi bien la cour cantonale a-t-elle confirmé la
décision de licenciement.
7.
7.1.
7.1.1. Sous une rubrique consacrée à sa relation avec son chef de département,
le recourant soutient que l'argumentation du Conseil d'Etat démontrerait une
volonté de se "débarrasser" du secrétaire général à n'importe quel prix, en
prétextant une rupture de confiance avec le conseiller d'Etat chef du DDTE. Ce
dernier lui aurait au contraire, par ses déclarations, témoigné de sa pleine
confiance. Le recourant conteste également le reproche du Conseil d'Etat
d'avoir outrepassé ses compétences à plusieurs reprises, alors que lui-même et
ses collaborateurs ont dû "improviser" pour combler au mieux les absences du
chef de département. De même, il conteste le grief d'un manque d'adaptation aux
méthodes de travail du conseiller d'Etat.
7.1.2. Sur ces divers points, les griefs du recourant, qui sont en réalité
dirigés contre la décision du Conseil d'Etat, sont la reprise pratiquement mot
pour mot de l'argumentation que le recourant a développée devant l'instance
cantonale. Un pareil procédé est d'emblée inadmissible sous l'angle de l'art.
42 al. 2 LTF, car il n'y a pas de lien entre la motivation attaquée et les
griefs exposés dans le recours au Tribunal fédéral; ces derniers ne sont pas
recevables (ATF 134 II 244 consid. 2.3 p. 246 s.). Au demeurant, comme cela
ressort de ses constatations relatées plus haut, la cour cantonale n'a pas
retenu les reproches du Conseil d'Etat selon lequel le recourant aurait
outrepassé ses compétences ni le grief de mésentente avec le chef du
département et encore moins celui de difficultés d'adaptation aux méthodes de
travail de son supérieur. S'agissant par ailleurs de la confiance que lui
aurait témoignée ce dernier, on précisera que la décision de licencier le
recourant relevait de la compétence du Conseil d'Etat et n'était donc pas
nécessairement liée à une éventuelle rupture du rapport de confiance entre le
recourant et le chef du département.
7.2. Le recourant consacre une autre partie de son écriture à la situation
relationnelle au sein du secrétariat du DDTE ainsi qu'à son propre comportement
professionnel. Sur ces deux questions, il reprend, ici également et presque
textuellement son recours à l'autorité cantonale de sorte que, dans cette
mesure également, le recours ne satisfait pas aux exigences requises. Il n'y a
dès lors pas lieu d'examiner les griefs qu'il soulève de manière réitérée dans
ce contexte.
7.3.
7.3.1. Le recourant s'en prend également à la procédure suivie par le Conseil
d'Etat, qui aurait fait abstraction de "tous les principes légaux ou
procéduraux", plus précisément en relation avec l'administration des preuves.
7.3.2. Selon l'art. 106 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral n'examine la violation
de droits fondamentaux, ainsi que celle des dispositions de droit cantonal, que
si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. L'acte de recours doit,
sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits
constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi
consiste la violation. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de
vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 140 III 385 consid. 2.3
p. 387; 138 I 171 consid. 1.4 p. 176; 134 I 83 consid. 3.2 p. 88; 133 II 249
consid. 1.4 p. 254; 133 III 393 consid. 6 p. 397). En l'espèce, la motivation
du recourant est insuffisante au regard de ces exigences. En effet, ce dernier
se livre à une critique très générale et ne consacre aucun développement sur
les irrégularités de procédure alléguées. En particulier, il n'expose pas en
quoi les autorités précédentes auraient, le cas échéant, appliqué de manière
arbitraire le droit cantonal en lien avec la procédure administrative suivie,
pas plus qu'il ne démontre, en détail et avec précision, en quoi le déroulement
de cette procédure aurait consacré une violation de ses droits
constitutionnels.
7.4. Le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu (art. 29
al. 2 Cst.). Il reproche au tribunal cantonal d'avoir refusé d'entendre
plusieurs témoins, soit un ancien conseiller d'Etat, un employé de l'entreprise
C.________, le chef du service cantonal des transports et la
secrétaire-comptable du secrétariat général du DDTE. Le tribunal cantonal a
exposé en détail les raisons pour lesquelles il considérait que l'audition de
ces témoins n'était pas nécessaire: les pièces au dossier (les déclarations
écrites de collaborateurs du secrétariat général, ainsi que d'un ancien chef de
service, des courriers électroniques et des extraits de SMS), qui confirmaient
de manière convergente les constatations faites par le groupe de travail, le
renseignaient suffisamment sur le fait que le recourant était à l'origine de
sérieux problèmes d'ordre relationnel avec plusieurs de ses subordonnés. Ces
éléments faisaient état de divers incidents - dont la réalité n'était pas
contestée par l'intéressé - et démontraient un comportement du recourant
nuisible au travail en commun. Etant convaincu de ces faits, le tribunal
cantonal pouvait à bon droit estimer, par une appréciation anticipée des
preuves, que les témoignages proposés étaient superflus (ATF 136 I 229 consid.
5.3 p. 236; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
7.5. A la lumière des faits constatés par la juridiction cantonale ( supra
consid. 6.1 et 6.2), on doit admettre que celle-ci n'a pas fait une
application arbitraire du droit cantonal en retenant l'existence d'un motif de
licenciement au sens de l'art. 45 LSt.
7.6.
7.6.1. Le recourant se plaint enfin d'une application arbitraire de l'art. 46
LSt. Il reproche au Conseil d'Etat et à la cour cantonale d'avoir renoncé à
l'exigence de l'avertissement préalable pourtant prévu par cette disposition.
7.6.2. Se référant à la jurisprudence cantonale et fédérale rendue à propos de
l'art. 46 LSt, les premiers juges ont considéré que la procédure de
l'avertissement préalable n'était pas indispensable lorsque le seul intérêt du
service motivait le renvoi ou lorsque, compte tenu de la fonction en cause, de
la nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-ci,
on ne pouvait vraisemblablement pas s'attendre à ce que le comportement
incriminé ou les prestations insuffisantes s'améliorent de manière à assurer
durablement la bonne marche du service (Recueil de jurisprudence neuchâteloise
[RJN] 1997 p. 218; cf. également arrêt 8C_369/2012 du 22 août 2012 consid.
4.3).
7.6.3. Dans le cas particulier, le recourant - qui ne discute pas cette
jurisprudence - exerçait une fonction importante dans l'administration avec une
position stratégique, impliquant une totale confiance non seulement du chef du
DDTE et du Conseil d'Etat dans son ensemble, mais également de ses subordonnés.
A ce niveau de responsabilités, le fonctionnement de l'Etat exige de l'employé
des décisions rapides qui ne peuvent guère s'accommoder de l'octroi d'un délai
d'observation en vue d'évaluer une amélioration de comportement, à la
différence, par exemple, d'un employé sans fonction dirigeante élevée et qui
fournirait des prestations insuffisantes, mais néanmoins susceptibles
d'amélioration. D'ailleurs, l'art. 46 LSt, qui donne la compétence au "chef de
service" de formuler un avertissement et de fixer un délai raisonnable au
fonctionnaire pour s'améliorer montre que ce préalable, aux yeux du législateur
cantonal, n'est pas sans plus transposable à des hauts fonctionnaires qui n'ont
d'autre supérieur hiérarchique que le chef du département ou qui dépendent
directement du Conseil d'Etat.
Aussi bien les premiers pouvaient-ils admettre que la seule présence du
recourant était objectivement de nature à provoquer des perturbations qui non
seulement ne permettaient plus le maintien des rapports de travail mais
pouvaient aussi justifier, dans l'intérêt du service, un licenciement sans
avertissement préalable.
8.
Vu ce qui précède, le jugement attaqué n'est pas critiquable et le recours se
révèle mal fondé.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal de la
République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public.
Lucerne, le 29 mai 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Castella
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