I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.558/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_558/2014
Urteil vom 13. März 2015
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard, Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiber Lanz.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Rüegg,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Luzern,
Bildungs- und Kulturdepartement,
Bahnhofstrasse 18, 6002 Luzern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (Besoldung),
Beschwerde gegen den Entscheid
des Kantonsgerichts Luzern
vom 11. Juni 2014.
Sachverhalt:
A.
Die öffentlichen Berufsschulen im Kanton Luzern wurden teils durch den Kanton
und teils durch Gemeinden geführt. Am 1. Januar 2003 wurden die kommunalen
Berufsschulen der Trägerschaft des Kantons unterstellt ("kantonalisiert"). Die
betroffenen Berufsschullehrpersonen, unter ihnen A.________ und C.________,
wurden in Besitzstandsgarantie mit der Lohnklasse und -stufe übernommen, in der
sie in diesem Zeitpunkt eingereiht waren. B.________ war in diesem Zeitpunkt
bereits an einer kantonalen Berufsschule tätig. Gröbere Unterschiede bei den
übernommenen Besoldungseinreihungen korrigierte der Kanton in der zweiten
Jahreshälfte 2003. Auf den 1. August 2006 wurde das kantonale Besoldungsrecht
für die Lehrpersonen und die Fachpersonen der schulischen Dienste revidiert.
A.________, B.________ und C.________ wurden unter Fortführung ihrer bisherigen
Lohnentwicklung neu eingereiht. Per 1. Februar 2011 beschloss der Regierungsrat
bei den Lehrpersonen der Sekundarstufe II eine Stufenharmonisierung. Die
Lehrpersonen wurden gestützt auf hiefür geschaffene Kriterien neu eingestuft.
Dies führte auf den 1. Februar 2011 bei verschiedenen Berufsschullehrpersonen,
unter ihnen A.________, B.________ und C.________ zu einer höheren Einstufung
und entsprechenden Mehrentlöhnung. Einige Berufsschullehrpersonen, worunter die
genannten, verlangten daraufhin, sie seien auch rückwirkend ab 1. August 2006
so einzustufen. Ein Schlichtungsverfahren, in welchem ein Gutachten des Dr.
D.________, Professor für Personalmanagement, vom 3. Mai 2013 eingeholt wurde,
endete ohne Einigung.
B.
A.________, B.________ und C.________ reichten gemeinsam Klage beim
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern ein. Sie beantragten, ihnen seien für die
Zeit vom 1. August 2006 bis 31. Januar 2011 Löhne von Fr. 34'608.50, Fr.
19'260.45 resp. Fr. 28'998.30 je nebst Zins nachzuzahlen. Das
Verwaltungsgericht wies die Klage mit Entscheid vom 11. Juni 2014 ab.
C.
A.________, B.________ und C.________ führen gemeinsam Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, es sei der
vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das
kantonale Gericht zurückzuweisen.
Der Kanton Luzern beantragt, auf die Beschwerde von B.________ sei nicht
einzutreten; im Übrigen seien die Beschwerden abzuweisen.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid einer letzten kantonalen
Instanz, der nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann (Art.
86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Der angefochtene Entscheid betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis und somit eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Es handelt sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben
ist. Der nach Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG erforderliche Streitwert ist erreicht.
Die übrigen Voraussetzungen für das Eintreten auf die Beschwerde sind ebenfalls
erfüllt. Soweit der Beschwerdegegner die Beschwerdebefugnis von B.________
bestreitet, kann ihm nicht gefolgt werden. Geltend gemacht wird, diese sei von
der Kantonalisierung der kommunal geführten Berufsschulen gar nicht betroffen
worden. Das beschlägt indessen nicht die Frage der letztinstanzlichen
Beschwerdelegitimation.
2.
2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 f. BGG, insbesondere wegen Verletzung von
Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), erhoben werden. Die Verletzung kantonaler
Bestimmungen bildet - abgesehen von den hier nicht gegebenen Fällen gemäss Art.
95 lit. c und d BGG - nur dann einen zulässigen Beschwerdegrund, wenn eine
derartige Rechtsverletzung einen Verstoss gegen Bundesrecht im Sinne von Art.
95 lit. a BGG, beispielsweise das Willkürverbot (Art. 9 BV), oder Völkerrecht
im Sinne von Art. 95 lit. b BGG zur Folge hat (BGE 137 V 57 E. 1.3 S. 60; 136 I
241 E. 2.4 S. 249; 133 II 249 E. 1.2.1 S. 251 f.).
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten
Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind. Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten gilt eine
qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; zum Ganzen: BGE 138 I 274 E.
1.6 S. 280 f. mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).
3.
Die Beschwerdeführer wurden anlässlich der per 1. Februar 2011 beschlossenen
Stufenharmonisierung höher eingestuft mit entsprechendem Lohnanstieg. Sie
machen geltend, sie hätten bereits ab 1. Januar 2003 Anspruch auf eine
entsprechende Höhereinstufung und den damit verbundenen Mehrlohn. Letzterer sei
ab 1. August 2006 zuzusprechen.
4.
Die Lehrpersonen an den luzernischen kantonalen und kommunalen Berufsschulen
waren seit je nach den kantonalen personalrechtlichen Gesetzen und Verordnungen
angestellt. Zu erwähnen sind die Besoldungsordnung für die Lehrpersonen vom 23.
März 1999 (G 1999 68; nachfolgend: BOL) sowie die Personal- und
Besoldungsverordnung für die Lehrpersonen vom 27. April 1999 (G 1999 89;
nachfolgend: PBVOL). Im in diesen Erlassen enthaltenen System von
Besoldungsklassen und -stufen waren für die Lehrpersonen der Sekundarstufe II,
unter ihnen die Berufsschullehrpersonen, die Besoldungsklassen 15-23
vorgesehen (§ 2 BOL, Funktionsgruppe C). Die Lehrperson wurde bei der
erstmaligen Einreihung in der Regel in eine Besoldungsstufe der
Bewährungsklasse eingereiht und stieg nach einer gewissen Zeit in die
Zielklasse auf (§ 7 PBVOL). Innerhalb der Besoldungsklasse erfolgte nach
regierungsrätlichen Vorgaben jedes Jahr ein Anstieg um mindestens eine Stufe (§
8 Abs. 1 und 2 PBVOL). Die kantonalen Richtlinien betreffend Einreihung der
Lehrpersonen in das kantonale Personalrecht hingegen galten für die kommunal
angestellten Lehrpersonen nicht.
5.
Die Beschwerdeführer wurden vor dem 1. Januar 2003 als kommunale resp.
kantonale Berufsschullehrpersonen angestellt und besoldungsmässig eingereiht.
Sie machen nicht geltend, hiebei seien Rechtsvorschriften verletzt worden.
Vielmehr bemängeln sie "ihre kantonalen Ersteinreihungen ab 1.1.2003" als zu
tief. Die gegenteilige Beurteilung der Vorinstanz verletze zum einen das
Willkürverbot gemäss Art. 9 BV und das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1
BV und zum anderen das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV.
5.1. Die Beschwerdeführer beziehen sich mit den "kantonalen Ersteinreihungen"
auf die am 1. Januar 2003 erfolgte Kantonalisierung der kommunalen
Berufsschulen. Es ist indessen nicht nachvollziehbar, was sich hiebei für
B.________ geändert haben soll, war diese doch bereits kantonal angestellt.
Darauf braucht aber nicht weiter eingegangen zu werden, da die Beschwerde
ohnehin abzuweisen ist, wie die folgenden Erwägungen zeigen.
5.2. Bei den kommunalen Berufsschullehrpersonen übernahm der Kanton ab 1.
Januar 2003 als neuer Arbeitgeber die zwischen dem Gemeindeschulträger und der
Lehrperson vereinbarten Anstellungsbedingungen, wobei die Besoldung in
Besitzstandswahrung keine Veränderung erfuhr. Das ergibt sich aus einer
Aktennotiz vom 15. Januar 2002, einem Informationsblatt vom 17. Mai 2002 und
einem Schreiben an die Lehrpersonen vom Juni 2002.
5.3.
5.3.1. Die Vorinstanz hat erkannt, der Kanton habe aus mehreren Gründen darauf
verzichten dürfen, die Berufsschullehrpersonen anlässlich der Kantonalisierung
neu einzureihen. Die Arbeitssituation habe sich für die bisherigen Lehrpersonen
nicht geändert. Sie hätten an den gleichen Schulen unterrichtet sowie die
gleiche Stelle bekleidet und seien hierarchisch gleich eingeordnet gewesen.
Selbst das anwendbare kantonale Recht sei unverändert geblieben. Einzig der
öffentlich-rechtliche Arbeitgeber habe gewechselt. Die bisherigen Lehrpersonen
seien nach der PBVOL 99 (insbes. § 7) eingereiht worden, welche auch nach der
Überführung gültig geblieben und erst per 1. August 2006 durch ein neues
Besoldungsreglement abgelöst worden sei. Die Beschwerdeführer machten nicht
geltend, ihre Ersteinreihung sei nicht korrekt gewesen, sondern bestätigten
vielmehr deren Richtigkeit. Unter diesen Umständen sei nicht zu beanstanden,
dass der Kanton damals auf eine Neueinreihung sämtlicher Lehrpersonen
verzichtet und die Arbeitsverhältnisse unter Gewährung der Besitzstandsgarantie
in den kantonalen Schuldienst überführt habe.
5.3.2. Die vorinstanzliche Beurteilung ist entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer widerspruchs- und willkürfrei. Selbst wenn eine andere
Betrachtungsweise allenfalls ebenfalls vertretbar wäre, genügte dies nicht, um
den angefochtenen Entscheid als willkürlich erscheinen zu lassen (BGE 140 III
167 E. 2.1 S. 168; 138 I 305 E. 4.3 S. 319 mit Hinweis). Es fehlt im
massgeblichen Zeitraum an einer kantonalrechtlichen Grundlage, welche eine
Neueinreihung und die beantragte höhere Einstufung geboten hätte. Die
Vorinstanz hat hiebei insbesondere auch erwogen, die Grundsätze für die
Ersteinstufung gemäss den internen kantonalen Richtlinien
"Besoldungseinstufungen Schuljahr 2002/2003" seien für erstmals als
Lehrpersonen Tätige und nicht für das Kollektiv der früher kommunal
angestellten Berufsschullehrpersonen bestimmt gewesen. Die Beschwerdeführer
könnten sich daher nicht darauf berufen. Diese Beurteilung ist jedenfalls nicht
unhaltbar. Daran ändert auch die Berufung der Beschwerdeführer auf einen Fall
"E.________" nichts. Die Vorinstanz hat in vertretbarer Weise dargelegt,
weshalb ihre dortige Beurteilung hier zu keinem anderen Ergebnis führt. Die
weiteren Vorbringen der Beschwerdeführer hiezu rechtfertigen keine andere
Betrachtungsweise. Entgegen der in der Beschwerde sodann vertretenen Auffassung
hat das kantonale Gericht auch die übrigen kantonalen Besoldungsvorschriften
weder willkürlich angewendet noch in Verletzung des Legalitätsprinzips nicht
angewendet. Aus den massgeblichen Erlassen ergibt sich namentlich, dass die
konkrete Einstufung jeweils auf einem Zusammenspiel verschiedener Kriterien
beruhte, welches je nach deren Gewichtung nicht zwingend eine bestimmte
"richtige" Stufe zur Folge hatte. Das gilt nicht nur für die am 1. Januar 2003
in Kraft gestandenen besoldungsrelevanten Erlasse, sondern auch für das am 1.
August 2006 in Kraft getretene revidierte Besoldungsrecht. Entsprechend können
sich die Beschwerdeführer auf keine Rechtsnorm berufen, welche die von ihnen
postulierte Lohnstufe als richtig und eine andere Betrachtungsweise als
willkürlich erscheinen liesse. Das Gutachten D.________ vom 3. Mai 2013
rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise, zumal der Experte ausdrücklich von
einem erheblichen Ermessensspielraum der für die Einreihung zuständigen
Behörden ausgeht. Die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge, das kantonale
Gericht habe den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV verletzt, indem es sich zu wenig mit dem Gutachten D.________
auseinandergesetzt und beantragte Beweismitteln nicht abgenommen habe, ist
nicht stichhaltig. Der angefochtene Entscheid ist auch bezüglich der Expertise
hinreichend begründet und von weiteren Beweismassnahmen ist kein
entscheidrelevanter neuer Aufschluss zu erwarten, weshalb die Vorinstanz zu
Recht davon abgesehen hat. Der Einwand, das kantonale Gericht sei
fälschlicherweise davon ausgegangen, die Beschwerdeführer opponierten ihrer
Einreihung ab 1. Januar 2003 nicht, verfängt ebenfalls nicht. Die entsprechende
Erwägung im angefochtenen Entscheid kann vielmehr zwanglos so verstanden
werden, dass die Beschwerdeführer ihre Ersteinreihung anlässlich ihrer - vor
dem 1. Januar 2003 erfolgten - Anstellung nicht beanstanden wollten, was
jedenfalls zutrifft.
5.4. Zu prüfen bleibt das Vorbringen, Art. 8 Abs. 1 BV gebiete, den
Beschwerdeführern die per 1. Februar 2011 erfolgte Höhereinstufung und den
entsprechenden Mehrlohn auch rückwirkend zuzusprechen.
5.4.1. Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich.
Rechtsprechungsgemäss gilt deshalb, dass Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere
verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen
unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden
müssen (BGE 136 V 231 E. 6.1 S. 237; vgl. auch BGE 140 I 77 E. 5.1 S. 80; je
mit Hinweisen).
Vom allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV zu unterscheiden
ist der geschlechtsbezogene Grundsatz der Gleichberechtigung von Mann und Frau
nach Art. 8 Abs. 3 BV (vgl. auch: Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die
Gleichstellung von Frau und Mann [Gleichstellungsgesetz; GlG; SR 151.1]). Eine
Verletzung dieses Gebots wird hier nicht geltend gemacht.
Das kantonale Gericht hat eine auf Art. 8 Abs. 1 BV gestützte rückwirkende
Höhereinstufung mit Hinweis auf BGE 131 I 105 abgelehnt.
5.4.2. In BGE 131 I 105 hat das Bundesgericht entschieden, dass der Anspruch
auf gleiche Entlöhnung von Mann und Frau aufgrund von Spezialnormen in Art. 4
Abs. 2 Satz 3 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 BV sowie des Gleichstellungsgesetzes als
subjektives Individualrecht ausgestaltet ist; bei Nachweis einer
ungerechtfertigten Diskriminierung besteht damit ein direkter Anspruch auf
einen diskriminierungsfreien Lohn, der im Rahmen der (bundesrechtlichen)
Verjährungsregeln auch rückwirkend geltend gemacht werden kann. Bei ungleichen
Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch bedingt diskriminierend sind,
liegen die Dinge anders: Hier gilt als Schranke lediglich das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV, welches nicht unmittelbar ein
subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn verschafft, sondern nur einen
Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit und lediglich indirekt zur Folge
haben kann, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung
einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss (BGE 131 I 105 E.
3.6 S. 109 f.). Aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV
ergibt sich daher kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende
Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Von Verfassungs wegen kann
lediglich ein Anspruch auf Korrektur der rechtsungleichen Besoldung auf
geeignete Weise und innert angemessener Frist geltend gemacht werden. Was die
Angemessenheit der Frist anbelangt, so darf in vertretbarer Weise
berücksichtigt werden, wann sich ein Betroffener erstmals gegen die
beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat. Es ist nicht unhaltbar, einen
rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in
dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren überhaupt gestellt worden
ist. Auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden können,
erscheint es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der
allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der
Geltendmachung des entsprechenden Anspruches zu gewähren. Das lässt sich ohne
weiteres begründen, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in
Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden ist, doch kann die
Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum auch dann eine
verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn der
rechtsungleiche Lohn vom Betroffenen bis zur Geltendmachung des Anspruches
widerspruchslos akzeptiert worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7 S. 110 f.; vgl.
auch E. 3.8 S. 111).
5.4.3. Die Vorinstanz hat erwogen, gestützt auf diese Rechtsprechung hätten die
Beschwerdeführer einen Anspruch auf Behebung einer allfälligen
Rechtsungleichheit. Weitergehende Ansprüche, insbesondere auf eine rückwirkende
Lohnzahlung, könnten sie aber aus Art. 8 Abs. 1 BV nicht ableiten. Die Behebung
der Rechtsungleichheit habe sodann innert angemessener Frist zu erfolgen. Die
Beschwerdeführer seien im Rahmen der Stufenharmonisierung auf Sekundarstufe II
per Anfang Februar 2011 neu eingereiht bzw. eingestuft worden. Seit diesem
Zeitpunkt seien allfällige Ungleichheiten, die seit der Überführung der
Berufsschulen in die kantonale Trägerschaft per 1. Januar 2003 bestanden
hätten, ausgeräumt. Entsprechend brauche die Frage nach der angemessenen Frist
nicht weiter verfolgt zu werden.
Diese Beurteilung hält sich in allen Teilen an die Grundsätze gemäss BGE 131 I
105. Das wird auch nicht bestritten. Die Beschwerdeführer beanstanden aber die
in BGE 131 I 105 bezüglich Rückwirkung getroffene Differenzierung zwischen Art.
8 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 3 BV. Diese Rechtsprechung sei, auch im Sinne von LGVE
2008 II Nr. 1, zu revidieren. Weder aus dem dort Gesagten noch aus den weiteren
Ausführungen der Beschwerdeführer ergeben sich aber ernsthafte sachliche Gründe
(vgl. hiezu: BGE 138 III 359 E. 6.1 S. 361 mit Hinweisen), welche eine Änderung
der bundesgerichtlichen Praxis zu rechtfertigen vermöchten. Diese trifft eine
verfassungsmässige und sachgerechte Unterscheidung zweier voneinander
abgrenzbarer Regelungsbereiche. Festzuhalten bleibt, dass das kantonale Gericht
hier ebenfalls zu Recht von Beweisergänzungen abgesehen hat. Die Beschwerde ist
mithin abzuweisen.
6.
Die Kosten des Verfahrens sind von den unterliegenden Beschwerdeführern zu
tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung,
schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 13. März 2015
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Der Gerichtsschreiber: Lanz
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