I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.421/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_421/2014
Arrêt du 17 août 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Geiser Ch.,
Juge suppléant.
Greffier : M. Beauverd.
Participants à la procédure
Établissements X.________
représentés par Me Pierre Martin-Achard, avocat,
recourants,
contre
R.________,
représentée par Me Christian Dandres, avocat,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation dans le délai conventionnel;
indemnité de départ),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice
de la République et canton de Genève du 1er avril 2014.
Faits :
A.
A.a. R.________, née en 1948, a été engagée en qualité de psychologue par les
Institutions Y.________ à dater du 1er mars 1990. Celles-ci ont été par la
suite intégrées aux Établissements X.________. R.________ a été nommée
fonctionnaire avec effet au 1er mars 1993. Elle a été absente de son poste
depuis le 26 octobre 2009 pour raison de santé, sous réserve d'une tentative de
reprise entre le 8 et le 23 mars 2010. Un litige étant survenu entre
l'employeur et la fonctionnaire au sujet du bien-fondé de cette absence de
longue durée, le conseil d'administration des Établissements X.________ a
signifié à l'intéressée, par lettre du 22 octobre 2010, qu'il avait décidé de
la licencier pour le 31 janvier 2011.
A.b. Par mémoire du 1er décembre 2010, R.________ a déféré cette décision au
Tribunal administratif de la République et canton de Genève (aujourd'hui:
Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de
Genève). Au cours de la procédure cantonale, il est apparu que la prénommée
avait été mise à la retraite anticipée avec effet au 1er février 2011.
Par jugement du 21 août 2012, la juridiction cantonale a partiellement admis le
recours. Elle a constaté que la décision des Établissements X.________ du 22
octobre 2010 violait le droit d'être entendue de l'intéressée et condamné
l'employeur à verser à celle-ci une indemnité correspondant à vingt-quatre mois
de son dernier traitement brut, sous déduction des rentes perçues entre le 1er
février 2011 et le 31 janvier 2013.
A.c. Saisi d'un recours en matière de droit public par les Établissements
X.________, le Tribunal fédéral a annulé le jugement de la Chambre
administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève et
lui a renvoyé la cause, en application de l'art. 112 al. 3 LTF, pour qu'elle
complète la motivation en fait et en droit de sa décision (arrêt 8C_785/2012 du
5 mars 2013).
B.
Reprenant l'instruction de la cause, la cour cantonale a établi qu'à la suite
de la décision de licenciement litigieuse, R.________ avait reçu une lettre de
la Caisse de prévoyance du personnel des établissements publics médicaux du
canton de Genève (ci-après: la caisse de prévoyance), datée du 27 janvier 2011,
lui indiquant ses droits à l'égard de cette institution et que l'intéressée
avait répondu en remplissant une demande de prestations, optant de la sorte
pour une pension ordinaire de retraite à compter du 1er février 2011.
Dans son nouveau jugement, du 1er avril 2014, la cour cantonale a derechef
retenu que le droit d'être entendue de l'intéressée avait été violé par la
décision entreprise devant elle, sans qu'une réparation de ce vice soit
possible en procédure de recours. Les juges cantonaux ont considéré qu'ils ne
pouvaient pas annuler ce prononcé, mais seulement proposer à l'autorité intimée
la réintégration de R.________. Ils ont cependant constaté que cette dernière
était à la retraite anticipée, ce qui empêchait une telle réintégration. Ils
ont, malgré cela, fixé en faveur de l'intéressée une indemnité de quinze mois
de son dernier traitement brut, à la charge des Établissements X.________.
C.
Les Établissements X.________ ont déposé un recours en matière de droit public.
Sous suite de frais et dépens, ils concluent à l'annulation du jugement du 1er
avril 2014, subsidiairement avec renvoi à la juridiction cantonale. Les
recourants ont sollicité en outre l'octroi de l'effet suspensif à leur pourvoi.
R.________ a conclu au rejet du recours et s'en est rapportée à justice en ce
qui concerne l'attribution de l'effet suspensif.
D.
Par ordonnance du 6 octobre 2014, le juge instructeur a admis la requête
d'effet suspensif.
Considérant en droit :
1.
Selon l'art. 83 let. g LTF, en matière de rapports de travail de droit public,
lorsque, comme en l'espèce, la question de l'égalité des sexes n'est pas en
cause, le recours en matière de droit public est irrecevable contre les
décisions qui concernent une contestation non pécuniaire. Devant la juridiction
précédente, R.________, mettant en cause la validité de son licenciement, a
conclu à sa réintégration, à défaut au paiement d'une indemnité équivalant à
vingt-quatre mois de traitement, soit plusieurs dizaines de milliers de francs.
De leur côté, les Établissements X.________ se sont opposés à toute indemnité.
Dans cette mesure, il s'agit d'une contestation pécuniaire, de sorte que le
motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération.
La valeur litigieuse est déterminée, en cas de recours contre une décision
finale, par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente
(art. 51 al. 1 let. a LTF). On doit ainsi admettre que le seuil requis par
l'art. 85 al. 1 let. b LTF est largement dépassé.
Pour le surplus, interjeté en temps utile et dans les formes requises contre
une décision finale prise par un tribunal cantonal, le recours respecte a
priori les exigences des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF. Il est
par conséquent recevable.
2.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement sur la base des faits établis par
la juridiction précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si
ces faits ont été établis de façon manifestement inexacte - à savoir arbitraire
( ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
3.
Les recourants font valoir que la cour cantonale a fait une application
arbitraire de l'art. 31 de la loi générale relative au personnel de
l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics
médicaux (LPAC; RSG B 5 05). Singulièrement, ils lui font grief d'avoir procédé
à un changement de jurisprudence injustifié à propos de cette disposition
légale cantonale.
3.1. Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du
droit cantonal n'est pas un motif de recours. Elle peut en revanche être
constitutive d'une violation du droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF,
telle que l'interdiction de l'arbitraire à teneur de l'art. 9 Cst. (cf. par ex.
ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349 consid. 3 p. 351; 133 III 462
consid. 2.3 p. 466). Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale
sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste
avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs
objectifs ou en violation d'un droit certain (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p. 148;
133 I 149 consid. 3.1 p. 153). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la
décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit
arbitraire dans son résultat (ATF 135 V 2 consid. 1.3 p. 4), ce qu'il revient
au recourant de démontrer conformément aux exigences de motivation déduites de
l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400).
3.2. L'art. 31 LPAC prévoit que peut recourir à la Chambre administrative de la
Cour de justice pour violation de la loi tout membre du personnel dont les
rapports de service ont été résiliés (al. 1). Si la Chambre administrative de
la Cour de justice retient que la résiliation des rapports de service est
contraire au droit, elle peut proposer à l'autorité compétente la réintégration
(al. 2). En cas de décision négative de l'autorité compétente, la Chambre
administrative de la Cour de justice fixe une indemnité dont le montant ne peut
être inférieur à un mois et supérieur à vingt-quatre mois du dernier traitement
brut à l'exclusion de tout autre élément de rémunération (al. 3, 1ère phrase).
3.3.
3.3.1. Ainsi que le Tribunal fédéral a eu l'occasion de le constater dans
l'arrêt 8C_785/2012 du 5 mars 2013 susmentionné, la Chambre administrative de
la Cour de justice avait, de manière constante, considéré que la LPAC, à son
art. 31, prévoit le versement d'une indemnité, non pas dans le but de réparer
un éventuel tort moral ou de sanctionner un licenciement abusif, mais
uniquement dans celui de pallier le refus de l'employeur de réintégrer la
personne qui aurait été licenciée à tort (ATA/530/2012 du 21 août 2012, consid.
8; ATA/335/2012 du 5 juin 2012, consid. 4; ATA/525/2011 du 30 août 2011,
consid. 7; ATA/413/2011 du 28 juin 2011, consid. 3; v. aussi ATA/755/2012 du 6
novembre 2012, consid. 4h et 8). Elle avait en outre posé pour principe que les
conclusions en paiement d'une indemnité sont prises en considération uniquement
si la réintégration peut encore intervenir (ATA/530/2012 précité, consid. 8 in
initio et les références). En outre, appliquant l'art. 60 let. b de la loi
cantonale genevoise sur la procédure administrative (LPA/GE; RSG E 5 10), aux
termes duquel a qualité pour recourir toute personne qui est touchée
directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée, l'autorité de recours cantonale avait
diversement jugé la recevabilité des prétentions d'un agent public à être
indemnisé selon l'art. 31 al. 3 LPAC. Dans le cas d'une fonctionnaire dont les
rapports de service avaient été résiliés pour le 30 avril 2011 et qui avait
retrouvé un emploi dès le 1er juin suivant, la Chambre administrative de la
cour de justice - sans entrer en matière sur la conformité au droit de la
résiliation en cause -, a déclaré irrecevables les conclusions de l'intéressée
tendant au paiement d'une telle indemnité, faute d'intérêt actuel, au motif que
sa réintégration n'était plus possible au moment du jugement (ATA/413/2011
précité). Le 21 avril 2009, le Tribunal administratif de la République et
canton de Genève avait rendu un arrêt allant dans le même sens à propos d'une
employée de la Ville de Genève dont l'engagement avait été résilié pour le 30
septembre 2008 et qui avait été engagée par une autre collectivité publique à
compter du 1er février 2009; dans ce cas, l'intéressée prétendait être
indemnisée à raison de la perte de salaire découlant de la différence entre son
dernier traitement et les indemnités de chômage perçues (ATA/192/2000).
Par la suite, la Chambre administrative a modifié cette dernière jurisprudence.
Lorsqu'il s'était écoulé un certain temps entre la fin des rapports de service
résiliés de manière contraire au droit et l'entrée en fonction dans un nouvel
emploi de la personne concernée, les conclusions de cette dernière ont été
jugées recevables pour ce laps de temps; des indemnités, au sens de l'art. 31
LPAC, ont été allouées à raison d'un montant équivalent au dernier traitement
brut, prorata temporis (ATA/525/2011 précité, ATA/335/2012 précité, ATA/336/
2012 du 5 juin 2012). Ainsi, qu'elle examine une cause sous l'angle du but de
la norme ou sous celui de l'intérêt pour recourir, la Chambre administrative
avait toujours considéré qu'une des conditions essentielles de l'octroi d'une
indemnité, au sens de l'art. 31 al. 3 LPAC, était la possibilité effective pour
l'agent public de réintégrer sa fonction.
3.3.2. Dans le jugement entrepris, la Chambre administrative a procédé à une
nouvelle interprétation de l'art. 31 al. 3 LPAC. Elle a tout d'abord indiqué
qu'elle avait régulièrement rappelé, dans ses derniers arrêts en matière de
licenciement d'agents publics cantonaux, que cette disposition n'avait pas pour
but de réparer un éventuel tort moral ou de sanctionner un licenciement abusif,
mais de pallier le refus de l'employeur de réintégrer une personne licenciée à
tort; que, par conséquent, il n'y avait lieu d'entrer en matière sur le
paiement d'une telle indemnité que si la réintégration du collaborateur
licencié pouvait encore intervenir. Elle a ensuite considéré que les travaux
législatifs préparatoires ayant conduit à l'adoption de la disposition en
question (tout comme à celle de la disposition antérieure qui avait une teneur
similaire) n'apportent pas d'information permettant d'appréhender le but
poursuivi par cette indemnité; qu'en revanche, il ressort clairement des débats
parlementaires la volonté de prévoir des procédures de résiliation des rapports
de service qui protègent les agents publics contre l'arbitraire, en échange
d'un certain assouplissement du droit de licenciement. La Chambre
administrative a estimé qu'une application trop stricte de la jurisprudence
qu'elle avait récemment développée au sujet du lien entre le droit à une
indemnité et l'absence d'emploi reviendrait à écarter par trop l'aspect
sanctionnateur (dont elle voyait un rappel dans un arrêt du Tribunal fédéral
[2P.181/2006 du 28 novembre 2006, in SJ 2007 I p. 393]) de ce moyen d'obtenir
réparation du caractère infondé d'un licenciement. Selon la cour cantonale, une
telle restriction dans l'application du droit à l'indemnité pourrait par trop
conduire l'employeur étatique à ne pas respecter ses obligations légales et le
fonctionnaire licencié à ne pas rechercher le plus rapidement possible un
emploi. Elle a encore estimé pouvoir se référer à une jurisprudence du Tribunal
fédéral en matière de droit disciplinaire des fonctionnaires pour revenir sur
l'absence d'intérêt pour agir en indemnisation qu'elle voyait antérieurement
chez la personne licenciée ayant retrouvé un emploi. En conclusion, la Chambre
administrative a considéré que, dans la fixation de l'indemnité en question, il
y avait lieu désormais de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas
d'espèce et de les apprécier sans donner une portée automatiquement
prépondérante à certains aspects, comme le fait d'avoir ou non retrouvé un
emploi en cours de procédure.
3.4.
3.4.1. Un changement de jurisprudence ne contrevient pas à la sécurité du
droit, au droit à la protection de la bonne foi ni à l'interdiction de
l'arbitraire lorsqu'il s'appuie sur des motifs sérieux et objectifs, tels
qu'une connaissance plus exacte ou plus approfondie de l'intention du
législateur, la modification des circonstances extérieures, une évolution des
conceptions juridiques ou des moeurs (ATF 135 II 78 consid. 3.2 p. 85; 130 V
492 consid. 4.1 p. 495 et les arrêts cités; 122 I 57 consid. 3c/aa p. 59 et les
arrêts cités), afin de rétablir une pratique conforme au droit et de mieux
tenir compte des divers intérêts en présence (ATF 135 I 79 consid. 3 p. 82; 132
III 770 consid. 4 p. 777).
3.4.2. En l'occurrence, le changement de jurisprudence concernant l'art. 31 al.
3 LPAC est inspiré avant tout par le souci d'éviter que l'employeur étatique ne
respecte pas ses obligations légales et que la personne licenciée renonce à
rechercher activement un emploi, même moins bien rémunéré, pour ne pas risquer
de perdre son droit à l'indemnité. En outre tout licenciement injustifié est
susceptible de causer un préjudice à l'intéressé. L'indemnité apparaît dès lors
comme la contrepartie de l'absence d'un droit à la réintégration et du refus de
l'employeur public de réintégrer l'employé. Si celui-ci retrouve un emploi,
c'est un élément qui pourrait être pris en considération dans la fixation du
montant de l'indemnité, en plus des autres circonstances, comme la durée des
rapports de service, la gravité des manquements de l'employé, la profession de
monopole, l'âge, etc. D'ailleurs, la nouvelle jurisprudence de la cour
cantonale s'inscrit dans les solutions récentes de la loi fédérale du 24 mars
2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172. 220.1), en
particulier l'art. 34b LPers (en vigueur depuis le 1er juillet 2013). Sous
l'empire des anciennes dispositions de cette loi - qui conféraient un droit à
la réintégration -, le Tribunal fédéral a jugé que ce droit pouvait être exercé
même si l'employé avait retrouvé entretemps un nouvel emploi (arrêt 8C_808/2010
du 28 juin 2011 consid. 5). En d'autres termes, un employé est réintégrable
même dans cette éventualité.
Vu ce qui précède, on ne saurait dire que ce changement de jurisprudence soit
dénué de motifs sérieux et objectifs, de sorte qu'il n'apparaît pas
critiquable. Les griefs soulevés par les recourants se révèlent ainsi mal
fondés.
4.
Par un autre moyen, les recourants font valoir que l'octroi d'une indemnité
correspondant à quinze mois de traitement viole les principes de
proportionnalité, d'égalité de traitement et d'interdiction de l'arbitraire.
4.1. En ce qui concerne l'indemnité allouée, la juridiction précédente a
constaté que les Établissements X.________ refusaient d'emblée toute idée de
réintégration si d'aventure le licenciement était annulé. Ils ont d'ailleurs
averti la caisse de prévoyance que l'intimée cessait ses activités. Cette
constatation n'est pas remise en cause par les recourants. Aussi bien la cour
cantonale a-t-elle fixé directement le montant de l'indemnité. Cette manière de
faire - qui peut trouver une justification dans des impératifs d'économie de
procédure - ne procède pas d'une application arbitraire de l'art. 31 LPAC.
4.2. Quant au montant de l'indemnité, il y a lieu de relever que le
licenciement prononcé par les recourants a été invalidé par la cour cantonale
en raison de la violation d'une garantie de procédure. Sur le fond, il n'a pas
été constaté que ce licenciement était injustifié. En outre, l'intéressée a été
mise au bénéfice d'une pension de retraite, ce qui est de nature à atténuer les
conséquences de la perte de son emploi. Étant donné ces circonstances, le
montant de l'indemnité - correspondant à quinze mois de son dernier traitement
brut - fixé par la juridiction précédente va au-delà des limites admissibles
sous l'angle de l'arbitraire. En l'occurrence, il y a lieu d'admettre une
indemnisation correspondant à six mois de traitement (voir p. ex. arrêt 8C_158/
2009 du 2 septembre 2009 consid. 6.6, non publié in ATF 136 I 39).
Le recours se révèle ainsi partiellement bien fondé.
5.
Vu l'issue du litige, il se justifie de répartir les frais entre les parties à
raison de la moitié chacune (art. 66 al. 1 LTF) et d'allouer à l'intimée une
indemnité de dépens réduite à la charge des recourants (68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis partiellement et le jugement du 1er avril 2014 de la
Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de
Genève est réformé en ce sens que les recourants doivent verser à l'intimée une
indemnité d'un montant correspondant à six mois de son dernier traitement brut.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3000 fr., sont mis à la charge des parties à
raison de la moitié chacune.
3.
Une indemnité de dépens de 1800 fr. (y compris la taxe à la valeur ajoutée) est
allouée à l'intimée à la charge des recourants.
4.
La cause est renvoyée à la juridiction cantonale pour nouvelle décision sur les
dépens de la procédure antérieure.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de
la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lucerne, le 17 août 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
Le Greffier : Beauverd
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