I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.395/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_395/2014
Arrêt du 19 mai 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard,
Maillard et Heine.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Johanna Trümpy, avocate,
recourant,
contre
Centre social B.________,
intimé.
Objet
Aide sociale (accord sur la libre circulation des personnes),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de
droit administratif et public,
du 17 avril 2014.
Faits :
A.
A.________, de nationalité française, célibataire, est entré en Suisse le 22
mai 2007. Une autorisation de séjour UE/AELE de courte durée (permis L) lui a
été délivrée le 10 septembre 2007. D'autres permis L lui ont ensuite été
accordés, en dernier lieu un permis du même type valable jusqu'au 12 mai 2013.
Depuis le 23 avril 2012, A.________ travaillait au service de la société
C.________ ressources humaines SA, à U.________, en qualité d'automaticien
auprès de l'Entreprise D.________ dans le cadre d'une mission temporaire. Le 3
avril 2013, il a été placé en détention à la suite d'une enquête pénale. Le 7
avril 2013, le Tribunal des mesures de contrainte a ordonné sa détention
provisoire et a fixé la durée de celle-ci à trois mois. Par lettre du 23 avril
2013, C.________ ressources humaines SA a constaté qu'il avait mis fin de
manière abrupte à son emploi, sans avoir respecté le délai de résiliation.
Le 22 avril 2013, A.________ a demandé au Centre B.________ d'intervenir
financièrement en sa faveur. Le 23 mai 2013, il a expliqué au Centre B.________
qu'il n'avait plus aucun revenu et que le loyer du mois de mai de son
appartement n'avait pas été réglé. Il a requis l'octroi d'une aide financière
afin de pouvoir régler le loyer. Par décision du 7 juin 2013, le Centre
B.________ a refusé de lui accorder des prestations financières sous la forme
du revenu d'insertion.
A.________ a été libéré dans le courant du mois de juin 2013. Postérieurement à
sa libération, il a demandé et obtenu le renouvellement de son permis L
jusqu'au 11 décembre 2013. Il a perçu l'indemnité de chômage durant trois jours
contrôlés. Le 21 juin 2013, il a pris un nouvel emploi chez E.________ SA à
V.________ et a débuté le 24 juin suivant une mission temporaire en qualité
d'électricien-câbleur.
Le 3 août 2013, A.________ a déféré la décision du 7 juin 2013 au Service de
Prévoyance et d'aide sociales du canton de Vaud (SPAS) en concluant à l'octroi
du revenu d'insertion pour les mois d'avril à juin 2013. Il a présenté en même
temps une demande d'assistance judiciaire tendant à la désignation d'un avocat
d'office pour la procédure. Le 25 septembre 2013, le SPAS a rejeté le recours
et la demande d'assistance judiciaire.
B.
A.________ a recouru contre cette dernière décision devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud en concluant
derechef à l'attribution du revenu d'insertion pour les mois d'avril à juin
2013. Il a en outre contesté le refus de l'assistance judiciaire pour la
procédure administrative.
Par arrêt du 17 avril 2014, le tribunal cantonal a rejeté le recours.
C.
A.________ dépose à la fois un recours en matière de droit public et un recours
constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral. Il conclut à la réforme
de la décision attaquée dans le sens de ses conclusions précédentes.
Subsidiairement, il conclut à l'annulation du jugement cantonal et au renvoi de
la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision. Il demande à être mis
au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure fédérale.
Considérant en droit :
1.
Le jugement attaqué est un arrêt final (art. 90 LTF), rendu dans une cause de
droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance
(art. 86 al. 1 let. d LTF). En outre, il ne tombe pas sous le coup d'une
exception de l'art. 83 LTF. Dans la mesure où il a été déposé dans le délai
(art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi, le recours en
matière de droit public est donc recevable.
Partant, en raison de son caractère subsidiaire, le recours constitutionnel
n'est pas recevable (art. 113 LTF).
2.
Le recourant, de nationalité française, entre dans le champ d'application
personnel de l'Accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la
Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre
circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681).
3.
3.1. L'octroi de l'aide aux personnes dans le besoin relève essentiellement de
la compétence cantonale, sauf exceptions qui n'entrent pas en considération ici
(cf. les art. 40 al. 2, 114 al. 5 et 121 al. 1 Cst.). L'action sociale
cantonale vaudoise comprend la prévention, l'appui social et le revenu
d'insertion (art. 1 al. 2 de la loi [du canton de Vaud] du 2 décembre 2003 sur
l'action sociale vaudoise [LASV; RS/VD 850.051]). Le revenu d'insertion (RI)
comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également
comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou
professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée à toute
personne qui se trouve dépourvue de moyens nécessaires pour satisfaire les
besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34
LASV).
Selon l'art. 4 al. 2 LASV, la loi "ne s'applique pas aux personnes visées par
la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers
(LARA; RS/VD 142.21) et aux ressortissants communautaires à la recherche d'un
emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à
l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence". Les directives du
Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS) pour l'année
2013, intitulées "Normes relatives à l'octroi du RI", énumèrent les conditions
mises à l'octroi du revenu d'insertion aux titulaires d'une autorisation de
séjour de courte durée (permis/livret CE/AELE L). Ces conditions (alternatives)
sont les suivantes:
a. versement en complément d'une activité salariée exercée à 100 % ou 160
heures par mois;
b. requérant en incapacité de travail mais encore au bénéfice d'un contrat de
travail;
c. requérant en incapacité permanente de travail à la suite d'un accident du
travail ou d'une maladie professionnelle pouvant ouvrir droit à une rente
entière ou partielle et jusqu'à droit connu sur sa demande de prestations à
l'assurance-invalidité;
d. requérant qui, alors qu'il réside dans le canton depuis plus de 2 ans, cesse
d'exercer un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail
non liée à un accident ou à une maladie professionnelle;
e. versement en complément d'indemnités de chômage.
3.2. Les premiers juges considèrent que le recourant, à la période
déterminante, ne se trouvait pas dans une des situations visées par cette
directive, du moment qu'il avait perdu son emploi sans que cela soit dû à une
maladie ou à une invalidité et qu'il n'avait pas droit aux prestations de
l'assurance-chômage, faute d'aptitude au placement durant sa détention. Il
n'avait plus la qualité de travailleur depuis la fin du contrat qui le liait à
son précédent employeur. Dès lors, il devait être considéré comme étant à la
recherche d'un emploi qui aurait pu être occupé dès la fin de la détention.
Ayant perdu son statut de travailleur, il ne pouvait pas non plus se prévaloir
de la garantie d'égalité de traitement prévue à l'art. 9 par. 2 Annexe I ALCP,
en relation avec les avantages fiscaux et sociaux reconnus aux travailleurs
salariés nationaux. Tout au plus le recourant aurait-il eu droit à l'aide
d'urgence conformément à la garantie de l'art. 12 Cst. Or cette aide ne lui a
pas été refusée et, du reste, l'Etat lui a garanti des conditions minimales
d'existence durant sa détention.
3.3. Le recourant ne prétend pas, à juste titre, qu'il remplissait l'une des
conditions précitées prévues par les directives du DSAS. Il fait en revanche
valoir qu'il a toujours travaillé en Suisse. Il avait une situation
parfaitement régulière sous l'angle du droit des étrangers au moment de son
arrestation. A peine libéré, il a retrouvé un emploi et obtenu le
renouvellement de son permis L. Il soutient donc qu'il n'avait à aucun moment
perdu son statut de travailleur lui permettant d'obtenir l'aide sociale.
L'autorité précédente aurait fait une fausse application de l'art. 9 par. 2
Annexe I ALCP.
4.
4.1. Selon cette disposition de l'Annexe, le travailleur salarié et les membres
de sa famille visés à l'art. 3 de l'annexe bénéficient des mêmes avantages
fiscaux et sociaux que les travailleurs salariés nationaux et les membres de
leur famille. La notion d'avantage social doit être interprétée au regard de la
jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE; anciennement
des Communautés européennes). Elle recouvre tous les avantages qui, liés ou non
à un contrat d'emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux en
raison, principalement, de leur qualité objective de travailleurs ou du simple
fait de leur résidence ordinaire sur le territoire national, et dont
l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres Etats membres apparaît dès
lors comme de nature à faciliter leur mobilité à l'intérieur de l'Union
européenne (ATF 138 V 186 consid. 3.4.1 p. 194; 137 II 242 consid. 3.2.1 p.
244). Une prestation sociale garantissant de façon générale un minimum de
moyens d'existence constitue, précisément, un tel avantage social (arrêt de la
CJCE du 27 mars 1985, Vera Hoeckx contre Centre public d'aide sociale de
Kalmthout, C-249/83, Rec., 1985 p. 973). L'aide sociale accordée par la
législation vaudoise sous la forme d'un revenu d'insertion doit donc être
considérée comme un avantage social au sens de l'art. 9 par. 2 Annexe I ALCP.
4.2. Le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante qui occupe
un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de
l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à
dater de sa délivrance (autorisation de séjour B UE/AELE). Il est
automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier
renouvellement, sa durée de validité peut être limitée sans pouvoir être
inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de
chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs (art. 6 par. 1
Annexe I ALCP). Le travailleur salarié (d'une partie contractante) qui occupe
un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service
d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale
à celle prévue dans le contrat (autorisation de courte durée L UE/AELE; art. 6
par. 2 Annexe I ALCP).
4.3. Si l'ALCP, singulièrement son Annexe I (art. 9 par. 2), permet notamment à
des travailleurs salariés ressortissants d'un Etat membre d'obtenir de l'aide
sociale en Suisse, il autorise la Suisse à exclure d'autres catégories de
personnes. C'est le cas, en particulier, des chercheurs d'emploi au sens de
l'art. 2 par. 1 al. 2 Annexe I ALCP. Selon cette disposition, les
ressortissants des parties contractantes ont le droit de se rendre dans une
autre partie contractante ou d'y rester après la fin d'un emploi d'une durée
inférieure à un an pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai
raisonnable, qui peut être de six mois qui leur permette de prendre
connaissance des offres d'emplois correspondant à leurs qualifications
professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux
fins d'être engagés. Les chercheurs d'emploi ont le droit, sur le territoire de
la partie contractante concernée, de recevoir la même assistance que celle que
les bureaux d'emploi de cet Etat accordent à ses propres ressortissants. Ils
peuvent être exclus de l'aide sociale pendant la durée de ce séjour.
4.4. Les chercheurs d'emploi sont non seulement des ressortissants de l'une des
parties contractantes qui se rendent sur le territoire d'une autre partie
contractante pour y trouver du travail, mais également ceux qui y ont déjà
travaillé pour une durée inférieure à douze mois et y demeurent afin de
retrouver un emploi. Cette catégorie concerne donc aussi bien les personnes qui
se rendent en Suisse en vue d'y chercher un premier emploi que celles qui ont
perdu la qualité de travailleur à la suite de la perte de leur travail et qui
cherchent un nouvel emploi sur le territoire helvétique (Astrid Epiney/Gaëtan
Blaser, L'accord sur la libre circulation des personnes et l'accès aux
prestations étatiques in: Libre circulation des personnes et accès aux
prestations étatiques, 2015, p. 42; Silvia Gastaldi, ibidem, L'accès à l'aide
sociale dans le cadre de l'ALCP, p. 147). Elle vise aussi les cas de perte
prématurée de l'emploi, c'est-à-dire avant l'expiration de la durée prévue de
l'engagement. Dans ces situations de perte d'emploi, l'intéressé peut encore
rester six mois en Suisse pour y chercher du travail. Il n'a pas droit à l'aide
sociale, mais seulement à l'aide d'urgence (Nadine Zimmermann, Die
Personenfreizügigkeit tangiert die Sozialhilfe, in: ZESO 2/2012, p. 23). Les
cantons sont toutefois libres d'accorder des prestations plus étendues (Andreas
Zünd/Thomas Hugi Yar, Staatliche Leistungen und Aufenthaltsbeendigung unter dem
FZA, in: Libre circulation des personnes et accès aux prestations étatiques, p.
197).
4.5. Il faut toutefois réserver l'application de l'art. 6 par. 6 Annexe I ALCP,
selon lequel le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au
travailleur salarié du seul fait qu'il se trouve en situation de chômage
involontaire dûment constaté par le bureau de main-d'oeuvre compétent. Cette
disposition doit être considérée comme permettant à un chômeur de conserver son
ancienne qualité de travailleur ainsi que les droits qui découlent de cette
qualité, en particulier l'aide sociale (Gastaldi, op. cit., p. 138; Alvaro
Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, 2010, p.
71).
4.6. On notera dans ce contexte que la diversité des réglementations cantonales
a conduit le Conseil fédéral à ouvrir une procédure de consultation le 2
juillet 2014 (date limite: 22 octobre 2014) sur un projet de loi portant
modification de la LEtr (RS 142.20) afin d'harmoniser l'octroi de l'aide
sociale aux demandeurs d'emploi. Le projet de loi (sur le site admin.ch/ch/f/gg
/pc/ind2014.html#DFJP; consulté le 27 avril 2015) établit une distinction
importante entre le traitement des titulaires de permis de courte durée et les
bénéficiaires d'une autorisation de séjour de cinq ans. Pour ce qui est des
titulaires de permis de courte durée se retrouvant au chômage involontaire, le
projet prévoit que leur droit de séjour acquis en qualité de travailleur
s'éteint à l'échéance de la durée de validité de leur permis (art. 61a al. 1 du
projet). Si le versement d'indemnités de chômage perdure à l'échéance du
permis, le projet prescrit le maintien de la qualité de travailleur au-delà de
l'échéance du permis jusqu'à la fin du droit aux indemnités (art. 61a al. 3).
Dans un cas comme dans l'autre, les intéressés peuvent dans ces limites
temporelles percevoir l'aide sociale. Savoir ce qu'il en sera dans le futur ne
saurait toutefois être décisif dans le cas particulier.
4.7. En l'espèce, le recourant était au bénéfice d'une autorisation de courte
durée L, délivrée pour les séjours supérieurs à trois mois et inférieurs à un
an. La validité de l'autorisation correspondait à la durée du contrat de
travail (Borghi, op. cit., p. 85). Placé en détention, l'intéressé avait perdu
son emploi. Il ne se trouvait pas en situation de chômage au sens de l'art. 6
par. 6 Annexe I ALCP. Sa situation était assimilable à celle d'un chercheur
d'emploi et il pouvait donc, conformément à l'ALCP, être exclu de l'aide
sociale. Le fait qu'il avait obtenu auparavant plusieurs permis de courte durée
L n'y saurait rien changer, car il était chaque fois réputé chercheur d'emploi
au terme des emplois de courte durée qu'il était seulement autorisé à occuper.
4.8. En conclusion, le recourant ne peut exciper d'aucun droit à l'aide sociale
de l'ALCP.
5.
Le recourant soutient que l'autorité cantonale a appliqué de manière arbitraire
l'art. 4 al. 2 LASV. Selon lui, l'exclusion prévue par cette disposition ne
concerne que les personnes qui, compte tenu de leur activité en Suisse,
n'auraient pas acquis un droit aux prestations de l'assurance-chômage. Cette
restriction ne ressort toutefois nullement du texte de la disposition invoquée,
de sorte que l'on ne voit pas en quoi les premiers juges l'auraient appliquée
de façon arbitraire. Il est d'ailleurs admis en doctrine que le canton de Vaud,
au travers précisément de l'art. 4 al. 2 LASV, exclut de l'aide sociale et sur
son territoire les chercheurs d'emploi, cela de manière explicite et sans
autres distinctions ( Gastaldi, op. cit., p. 148 et note de bas de page 120).
6.
6.1. Le recourant invoque la violation de l'art. 60 al. 1 de la Constitution du
canton de Vaud (Cst-VD; RS/VD 101.01), selon lequel l'Etat et les communes
assurent à chaque personne habitant dans le canton les conditions d'une vie
digne par la prévention de l'exclusion professionnelle et sociale, par une aide
sociale en principe non remboursable et par des mesures de réinsertion. Il
soutient que cette disposition va au-delà des garanties minimales qu'offre
l'art. 12 Cst. Le recourant invoque également diverses dispositions de la LASV
(art. 8, 27 et 34), ainsi que l'art. 17 de la loi [du canton de Vaud] du 7
novembre 2006 sur l'exécution de la détention avant jugement (LEDJ; RS/VD
312.07). Il se plaint, par rapport à ces dispositions, d'une application
arbitraire du droit cantonal.
6.2. Selon l'art. 106 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral n'examine la violation de
droits fondamentaux, ainsi que celle de dispositions de droit cantonal, que si
ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. L'acte de recours doit, sous
peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels
ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation.
Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de
renvoyer aux actes cantonaux (ATF 134 I 83 consid. 3.2 p. 88; 133 II 249
consid. 1.4 p. 254; 133 III 393 consid. 6 p. 397).
6.3. En l'espèce, le recourant n'expose pas exactement quelle est la portée des
dispositions qu'il invoque ni quels sont les droits constitutionnels qu'il
pourrait en tirer. Sur ces points, le recourant ne satisfait pas aux exigences
de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF. Au demeurant, il est pour le moins
douteux que le recourant puisse se prévaloir valablement de l'art. 60 Cst-VD
pour obtenir l'aide sociale qu'il réclame. En effet, cette disposition qui ne
se trouve pas au titre II de la Constitution du canton de Vaud consacrant les
droits fondamentaux, ne paraît pas impliquer un droit subjectif à des
prestations de l'Etat. Figurant au chapitre relatif à la politique sociale et à
la santé publique du titre III de ladite constitution, intitulé "Tâches et
responsabilité de l'Etat et des communes", cette disposition concerne plutôt
des buts sociaux qui ne sont pas invocables directement devant les tribunaux
(arrêt 1C_539/2008 du 4 mai 2009 consid. 3.2). Quant à l'art. 17 al. 1 LEDJ, il
prévoit que les détenus ont droit à des soins médicaux ainsi qu'à une
assistance sociale et spirituelle. Mais on ne saurait en déduire qu'il confère
un droit au revenu d'insertion selon la LASV. Le recourant ne le démontre en
tout cas pas.
7.
Le recourant conteste également le jugement attaqué dans la mesure où celui-ci
confirme le refus de l'assistance judiciaire (assistance d'un avocat) pour la
procédure de recours devant le SPAS.
7.1. Le principe, l'étendue et les limites du droit à l'assistance judiciaire
gratuite sont déterminés en premier lieu par les prescriptions du droit
cantonal, dont le Tribunal fédéral revoit l'application et l'interprétation
sous l'angle de l'arbitraire. En l'occurrence, le recourant se contente
d'invoquer l'art. 18 de la loi [du canton de Vaud] du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RS/VD 173.36), sans toutefois démontrer que
les premiers juges en auraient fait une application arbitraire. Le recourant
semble en outre se plaindre d'une violation de l'art. 29 al. 3 Cst. Selon cette
disposition, toute personne qui ne dispose pas des ressources suffisantes a
droit à l'assistance judiciaire gratuite, à moins que sa cause n'apparaisse
dépourvue de toute chance de succès; elle a en outre droit à l'assistance
gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le
requiert. Selon la jurisprudence, il se justifie en principe de désigner un
avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est
susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans
être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en
cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des
difficultés en fait et en droit que le requérant ou son représentant légal ne
peuvent surmonter seuls (ATF 130 I 180 consid. 2.2 p. 182 et les arrêts cités).
Dans le domaine de l'aide sociale, la nécessité d'une représentation par un
avocat en procédure administrative ne doit être admise qu'avec retenue dès lors
qu'il s'agit avant tout pour l'intéressé de fournir des indications relatives à
sa situation personnelle et/ou à celle de ses proches (arrêts 8C_292/2012 du 19
juillet 2012 consid. 8.2 et 8C_781/2012 du 11 avril 2013 consid. 3.2).
7.2. Dans le cas particulier, comme l'ont relevé les premiers juges, le
recourant pouvait accomplir lui-même les démarches auprès des autorités
dispensatrices de l'aide sociale. On notera, au demeurant, que dans son recours
du 3 août 2013 au SPAS, le recourant ne s'est pas prévalu de l'ALCP et de son
Annexe I pour fonder sa prétention à l'aide sociale. On ne peut donc pas dire
qu'à ce stade de la procédure, le litige présentait des difficultés
particulières liées à l'application de la réglementation internationale.
8.
Il suit de là que le recours est mal fondé.
Le recourant a déposé pour la procédure fédérale une demande d'assistance
judiciaire visant à la dispense des frais judiciaires et à la désignation d'un
avocat d'office. Les conditions d'octroi étant réalisées (art. 64 al. 1 et 2
LTF), celle-ci lui est accordée. Son attention est cependant attirée sur le
fait qu'il devra rembourser la caisse du tribunal s'il devient en mesure de le
faire ultérieurement (art. 64 al. 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours constitutionnel est irrecevable.
2.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
3.
La demande d'assistance judiciaire est admise.
4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge du recourant.
Ils sont toutefois provisoirement supportés par la caisse du tribunal.
5.
Maître Johanna Trümpy est désignée comme avocate d'office du recourant et une
indemnité de 2'800 fr. lui est allouée à titre d'honoraires, à payer par la
caisse du Tribunal fédéral.
6.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lucerne, le 19 mai 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Fretz Perrin
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