I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.298/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_298/2014
Urteil vom 4. Mai 2015
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard, Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiber Lanz.
Verfahrensbeteiligte
A.________, Rüttihardstrasse 9,
4127 Birsfelden, vertreten durch
Advokat Dr. Michael Kull,
Beschwerdeführerin,
gegen
Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Leimenstrasse 1, 4051 Basel,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht (Besoldung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht vom 10. März 2014.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist seit 1. August 1994 als Kindergartenlehrperson beim
Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt angestellt. Im Mai 2012
beantragte sie die Überprüfung ihrer Lohneinstufung, da die von ihr geleistete
Familienarbeit bislang nicht berücksichtigt worden sei. Mit Verfügung vom 24.
Oktober 2012 entsprach die Schulkreisleitung Volksschulen des Kantons
Basel-Stadt dem Begehren insofern, dass sie A.________ per 1. Juni 2012 unter
Berücksichtigung von sieben Lohnstufen für die Familienarbeit neu in die Stufe
25 der Lohnklasse 12 einstufte. Die Schulkreisleitung lehnte es hingegen ab,
diese Einstufung antragsgemäss schon ab 1. September 2000 vorzunehmen. Das
wurde vom Erziehungsdepartement mit Rekursentscheid vom 8. April 2013
bestätigt.
B.
A.________ erhob hiegegen beim Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht Rekurs mit dem Antrag, der Entscheid des
Erziehungsdepartements sei teilweise aufzuheben und sie sei unter Leistung der
entsprechenden Nachzahlungen durch den Kanton Basel-Stadt rückwirkend bereits
ab 1. September 2000 in die Lohnstufe 25 der Lohnklasse 12 einzustufen. Das
Appellationsgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 10. März 2014 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A.________ die
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides beantragen und ihr Begehren
betreffend rückwirkende Einstufung und Lohnnachzahlungen erneuern; eventuell
sei die Sache zur Neubeurteilung an das kantonale Gericht zurückzuweisen.
Das Erziehungsdepartement verzichtet unter Hinweis auf seinen Entscheid vom 8.
April 2013 und auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung. Das
Appellationsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid einer letzten kantonalen
Instanz, der nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann (Art.
86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Der angefochtene Entscheid betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis und somit eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Es handelt sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben
ist. Der nach Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG erforderliche Streitwert ist erreicht.
Die übrigen Voraussetzungen für das Eintreten auf die Beschwerde sind ebenfalls
erfüllt.
2.
2.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen
Rechtsverletzung gemäss Art. 95 f. BGG, insbesondere wegen Verletzung von
Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), erhoben werden. Die Verletzung kantonaler
Bestimmungen bildet - abgesehen von den hier nicht gegebenen Fällen gemäss Art.
95 lit. c und d BGG - nur dann einen zulässigen Beschwerdegrund, wenn eine
derartige Rechtsverletzung einen Verstoss gegen Bundesrecht im Sinne von Art.
95 lit. a BGG oder Völkerrecht im Sinne von Art. 95 lit. b BGG zur Folge hat (
BGE 137 V 57 E. 1.3 S. 60; 136 I 241 E. 2.4 S. 249; 133 II 249 E. 1.2.1 S. 251
f.).
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten
Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind. Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von
kantonalem oder interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art.
106 Abs. 2 BGG; zum Ganzen: BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f. mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).
3.
Das kantonale Gericht hat erkannt, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf die
am 1. September 2000 in Kraft getretene Regelung gemäss § 12 Abs. 2 der
Verordnung über die Einreihung von Funktionen sowie die Einstufung von
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt vom 31. Oktober 1995
(Einreihungsverordnung; SG 164.150) einen Anspruch auf Anrechnung der
geleisteten Familienarbeit bei der Lohneinstufung hat. Nach dieser Bestimmung
wird berufsförderliche Erfahrung, einschliesslich Erfahrung aus Familienarbeit,
bei der Einstufung angerechnet.
Streitig und zu prüfen ist, ab wann dies hier gelten soll. Das kantonale
Gericht hat entschieden, die mit der Familienarbeit begründete höhere
Lohneinstufung sei im Mai 2012 verlangt worden und daher erst ab 1. Juni 2012
wirksam. Die Beschwerdeführerin postuliert, die höhere Einstufung sei bereits
ab 1. September 2000, dem Zeitpunkt, in welchem die besagte Verordnungsregelung
in Kraft getreten ist, wirksam. Sie beruft sich hiebei auf das Gebot der
rechtsgleichen Behandlung laut Art. 8 Abs. 1 BV, auf Treu und Glauben nach Art.
9 BV sowie auf das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 BV.
4.
4.1. Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich.
Rechtsprechungsgemäss gilt deshalb, dass Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere
verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen
unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden
müssen (BGE 136 V 231 E. 6.1 S. 237; vgl. auch BGE 140 I 77 E. 5.1 S. 80; je
mit Hinweisen).
Vom allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV zu unterscheiden
ist der geschlechtsbezogene Grundsatz der Gleichberechtigung von Mann und Frau
nach Art. 8 Abs. 3 BV (vgl. auch: Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die
Gleichstellung von Frau und Mann [Gleichstellungsgesetz; GlG; SR 151.1]). Eine
Verletzung dieses Grundsatzes wird hier nicht geltend gemacht.
4.2. Das kantonale Gericht hat erwogen, das Anstellungsverhältnis und die
anfängliche Lohneinstufung der Beschwerdeführerin beruhten auf einer Verfügung.
Mit der Verfügung vom 24. Oktober 2012 sei diese formell rechtskräftige, aber
nachträglich aufgrund der Änderung von § 12 Einreihungsverordnung vom 1.
September 2000 fehlerhaft gewordene Dauerverfügung angepasst worden. Das
bewirke aber nicht automatisch, dass die entsprechende Besserstellung auch
rückwirkend auf den Zeitpunkt der früheren Einstufung vorzunehmen sei. Eine zu
tiefe Einreihung oder Einstufung und entsprechend ein zu tiefer Lohn hätten
Geltung, bis sie als Folge der eigenen Aktivität oder der Aktivität Dritter
anzuheben seien. Dabei finde keine Rückwirkung statt, wenn Mitarbeitende, und
sei es aus Unkenntnis der gesetzlichen Situation, selbst keinen Antrag auf
Neueinreihung gestellt und bei ihren Vorgesetzten auch nicht darauf gedrängt
hätten, dass diese einen entsprechenden Antrag einreichten. Das entspreche der
kantonalen Gerichtspraxis, welche das Bundesgericht in BGE 131 I 105 als
verfassungskonform beurteilt habe.
4.3. In BGE 131 I 105 hat das Bundesgericht entschieden, dass der Anspruch auf
gleiche Entlöhnung von Mann und Frau aufgrund von Spezialnormen in Art. 4 Abs.
2 Satz 3 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 BV sowie des Gleichstellungsgesetzes als
subjektives Individualrecht ausgestaltet ist; bei Nachweis einer
ungerechtfertigten Diskriminierung besteht damit ein direkter Anspruch auf
einen diskriminierungsfreien Lohn, der im Rahmen der (bundesrechtlichen)
Verjährungsregeln auch rückwirkend geltend gemacht werden kann. Bei ungleichen
Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch bedingt diskriminierend sind,
liegen die Dinge anders: Hier gilt als Schranke lediglich das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV, welches nicht unmittelbar ein
subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn verschafft, sondern nur einen
Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit und lediglich indirekt zur Folge
haben kann, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung
einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss (BGE 131 I 105 E.
3.6 S. 109 f.). Aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV
ergibt sich daher kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende
Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Von Verfassungs wegen kann
lediglich ein Anspruch auf Korrektur der rechtsungleichen Besoldung auf
geeignete Weise und innert angemessener Frist geltend gemacht werden. Was die
Angemessenheit der Frist anbelangt, so darf in vertretbarer Weise
berücksichtigt werden, wann sich ein Betroffener erstmals gegen die
beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat. Es ist nicht unhaltbar, einen
rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in
dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren überhaupt gestellt worden
ist. Auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden können,
erscheint es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der
allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der
Geltendmachung des entsprechenden Anspruches zu gewähren. Das lässt sich ohne
weiteres begründen, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in
Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden ist, doch kann die
Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum auch dann eine
verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn der
rechtsungleiche Lohn vom Betroffenen bis zur Geltendmachung des Anspruches
widerspruchslos akzeptiert worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7 S. 110 f.).
4.4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Gegensatz zu diesem Präjudiz habe
sie nicht von der falschen Einreihung gewusst und auch keinen Grund gehabt,
deren Richtigkeit anzuzweifeln. Ihre Ersteinreihung sei korrekt erfolgt und
erst durch die Gesetzesänderung fehlerhaft geworden. Sie habe den
rechtsungleichen Lohn gar nicht widerspruchslos akzeptieren können, da dies
Kenntnis von der möglichen Fehlerhaftigkeit voraussetzen würde. Die Untätigkeit
der Beschwerdeführerin könne mithin nicht zu deren Ungunsten ausgelegt werden.
Das gelte insbesondere unter dem Aspekt, dass die Anstellungsverfügung bei
deren Erlass und während der Rechtsmittelfrist korrekt und somit auch nicht
anfechtbar gewesen sei. Werde wie hier eine Anstellungsverfügung durch einen
neuen Akt ungültig, könne vom öffentlichen Arbeitgeber erwartet werden, dass er
die Verfügung anpasse oder zumindest den Betroffenen die Möglichkeit gebe, die
Verfügung zu überprüfen. Der Empfänger einer staatlichen Dauerverfügung sei
nicht gehalten, andauernd die Gesetzeslage zu überprüfen, da er aufgrund des
Vertrauensschutzes davon ausgehen könne, dass ihm neue Ansprüche auch gewährt
würden. Die von der Vorinstanz zitierte kantonale und bundesgerichtliche Praxis
sei daher nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar. Hier seien keine Gründe
ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführerin rechtsungleich zu den richtig
eingestuften Arbeitnehmern eingestuft werden sollte. Die Ungleichbehandlung
gegenüber diesen Arbeitnehmern stelle eine Verletzung von Art. 8 BV dar. Der
Arbeitgeber sei zudem auch aufgrund des Grundsatzes von Treu und Glauben
gehalten, die Arbeitnehmer über eine erfolgte Gesetzesänderung zu informieren.
Die Nichtinformation der Mitarbeiter und die anschliessende Verweigerung der
rückwirkenden Auszahlung des gesetzlich geschuldeten Lohnes verstiessen somit
gegen Art. 9 BV. Verletzt sei auch das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 BV. Denn
dieses gebiete, dass die Behörden die Anstellungsbedingungen selbstständig
anpassten.
4.5. Das kantonale Gericht hat hiezu namentlich erwogen, die Mitarbeitenden
seien u.a. durch die Publikation der Rechtsänderung hinreichend über diese
informiert worden. Eine Rechtspflicht zur weitergehenden Information existiere
nicht. Es bestehe auch keine allgemeine Pflicht zur selbstständigen Anpassung
der Anstellungsbedingungen durch den Arbeitgeber. Eine neue Einstufung sähen
die §§ 15 Einreihungsverordnung nur bei einem Funktionswechsel oder einer
Beförderung vor. Die Einreihungsverordnung verschaffe dem Personal somit kein
subjektives Recht auf Neueinstufung bei veränderten Bedingungen. Vor diesem
Hintergrund und auf der Basis der bisherigen Rechtsprechung komme die Praxis
zur ursprünglichen Fehlerhaftigkeit einer Einstufungsverfügung in allen Fällen
zur Anwendung, in denen eine betroffene Person einen rechtsungleichen Lohn bis
zur Geltendmachung des Anspruchs widerspruchslos akzeptiert habe.
Die Vorinstanz differenziert demnach auch bei einer nach der Anstellung
erfolgten Änderung der Besoldungsregelung danach, ob die betroffene Person
einen Antrag auf entsprechende Anpassung ihres Lohnes gestellt hat. So hat auch
bereits das Erziehungsdepartement im Rekursentscheid vom 6. April 2013 erwogen,
es entspreche der kantonalen Gerichtspraxis, in solchen Fällen § 4
Einreihungsverordnung analog anzuwenden, der in jedem Fall eine Antragsstellung
voraussetze und eine Lohnkorrektur frühestens ab dem Zeitpunkt der
Antragsstellung vorsehe. Ein solches kantonalrechtliches Antragserfordernis
kann als sachlich begründetes Unterscheidungskriterium betrachtet werden. Zu
berücksichtigen ist dabei auch der grosse Ermessensspielraum, der den
kantonalen Behörden in Besoldungsfragen zukommt (vgl. BGE 139 I 161 E. 5.3.1 S.
166 mit Hinweisen; 125 II 385 E. 5b S. 390). Sodann wird keine kantonale
Rechtsgrundlage dargetan, wonach der Kanton Basel-Stadt gehalten gewesen wäre,
die Beschwerdeführerin weitergehend über die erfolgte Rechtsänderung zu
informieren und/oder die Anstellungsbedingungen ohne Antrag zu ändern. Alleine
aus Treu und Glauben sowie dem Legalitätsprinzip ergibt sich keine solche
Verpflichtung. Die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Die Kosten des Verfahrens sind von der unterliegenden Beschwerdeführerin zu
tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 4. Mai 2015
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Der Gerichtsschreiber: Lanz
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