I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.227/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_227/2014
Arrêt du 18 février 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard,
Maillard et Heine.
Greffière : Mme von Zwehl.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Charles Guerry, avocat,
recourant,
contre
Commune de V.________,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (droit public; droit privé),
recours contre le jugement de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal
fribourgeois, du 12 février 2014.
Faits :
A.
Par "contrat de travail pour le personnel auxiliaire" du 27 avril 2004, la
Commune de V.________ a engagé A.________, né en 1956, en qualité de
responsable de la déchetterie à partir du 1 ^er mai 2004. Le contrat faisait
explicitement référence aux art. 319 ss du Code des obligations. Le salaire
horaire brut convenu s'élevait à 22 fr. (vacances comprises). L'employé avait
droit en outre à une indemnité annuelle pour les frais de voiture et de
téléphone de 100 fr. Il était précisé que la commune s'engageait à annoncer
suffisamment à l'avance "toutes modifications futures du règlement, du cahier
des charges, directives et consignes".
Les 14 et 19 mars 2013, A.________ a été informé de la suppression de certaines
de ses tâches, impliquant une réduction de ses heures de travail. Après divers
échanges de correspondance, la commune a confirmé à l'intéressé la réduction de
son horaire de travail et lui a proposé un nouveau cahier des charges à partir
du 1er août 2013 (lettre du 10 mai 2013).
Le 20 mai 2013, A.________ a recouru devant le Préfet de X.________ en
contestant les motifs avancés par la commune pour justifier la diminution de
ses heures de travail. Statuant le 2 septembre 2013, le préfet a déclaré le
recours irrecevable au motif que les parties étaient liées par un contrat de
droit privé et que, par conséquent, la contestation relevait de la juridiction
des prud'hommes.
B.
A.________ a recouru en concluant à l'annulation de cette décision et au renvoi
de la cause au Préfet de X.________ pour qu'il statue au fond. Il faisait
valoir, en résumé, que son statut était soumis au droit public et qu'en
conséquence, la voie du recours administratif était ouverte à l'encontre de la
décision de la commune.
Par arrêt du 12 février 2014, la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal
fribourgeois a rejeté le recours.
C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public et un recours
constitutionnel subsidiaire dans lesquels il conclut à l'annulation de l'arrêt
cantonal et demande au Tribunal fédéral de constater que le contrat de travail
conclu le 27 avril 2004 entre les parties est soumis au droit public.
La Commune de V.________ n'a pas déposé de réponse.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 139 V
42 consid. 1 p. 44).
2.
2.1. La présente cause a ceci de particulier que le point de savoir si l'on est
en présence d'une cause de droit public relevant du droit de la fonction
publique au sens de l'art. 83 let. g LTF est une question qui constitue
précisément l'objet du litige porté devant le Tribunal fédéral. L'examen de la
recevabilité du recours suppose donc de résoudre une question qui se recoupe
avec le fond du litige. Dans un tel cas, il suffit, au stade de la
recevabilité, que le recourant rende vraisemblable que, sur la question
litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont remplies, le
point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite tranché, pour
autant que les autres conditions de recevabilité propres à la matière soient
réunies, avec l'examen de la cause au fond (application de la théorie de la
double pertinence; cf. arrêts 2C_11/2010 du 25 novembre 2010 consid. 1.1, non
publié in ATF 138 II 134; 2C_484/2008 du 9 janvier 2009 consid. 1.3 non publié
in ATF 135 II 49; 2C_134/2013 du 6 juin 2014 consid. 2.3).
2.2. Selon l'art. 83 let. g LTF, en matière de rapports de travail de droit
public (lorsque la question de l'égalité des sexes n'est pas en cause), le
recours en matière de droit public est irrecevable contre les décisions qui
concernent une contestation non pécuniaire. En matière pécuniaire, le recours
n'est en principe recevable que si la valeur litigieuse atteint 15'000 fr.
(art. 85 al. 1 let. b LTF). La valeur litigieuse est calculée en fonction de
celle de la cause au fond.
2.3. Une affaire doit être considérée comme pécuniaire dès lors qu'elle vise un
but économique et que son objet peut être apprécié en argent. Selon les
allégués non contestés du recourant, le litige au fond porte sur la suppression
de trois heures de travail par semaine, avec effet au 1 ^er août 2013. Son
objet vise un but économique qui peut être apprécié en argent. S'agissant d'une
mesure prise pour une durée indéterminée, il y a lieu d'admettre que le seuil
requis de 15'000 fr. est atteint (cf. art. 51 al. 4 LTF).
2.4. S'agissant d'un litige qui ressortirait au droit de la fonction publique,
la voie du recours en matière de droit public serait donc ouverte en l'espèce.
La recours constitutionnel subsidiaire est ainsi d'emblée irrecevable (art. 113
LTF).
3.
D'après l'art. 70 de la loi [du canton de Fribourg] du 25 septembre 1980 sur
les communes (LCo; RSF 140.1), les communes peuvent, sous réserve des
dispositions de la LCo, adopter, par un règlement de portée générale, leurs
propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d'un règlement communal
de portée générale et sous réserve de la LCo, les dispositions de la loi sur le
personnel de l'Etat, hormis les articles 4 à 23, 132 al. 1 et 2 et 133 al. 1,
ainsi que ses dispositions d'exécution s'appliquent par analogie au personnel
communal à titre de droit communal supplétif (al. 2). Conformément à l'art. 70
al. 1 LCo, la Commune de V.________ a adopté en mars 2004 le règlement du
personnel communal (RPers), dont l'art. 1 ^er al. 1 prévoit que ledit règlement
régit les rapports de travail, de droit public, du personnel communal.
L'ancienne version de l'art. 4 RPers - applicable au moment de l'engagement du
recourant - prévoyait ceci:
Le Conseil communal peut engager d'autres catégories de personnel, notamment
auxiliaire ou temporaire. Elles sont notamment soumises aux dispositions du
Code des obligations et de la Loi sur le travail et font l'objet d'un contrat
de travail spécifique (al. 1).
Pour la rémunération des autres catégories de personnel, le Conseil communal se
réfère aux salaires versés sur le marché du travail, aux conventions
collectives et à l'équité à respecter envers les autres collaborateurs et
collaboratrices de la commune (al. 2).
4.
4.1. Le recourant se prévaut de l'art. 8 al. 1 Cst. Selon lui, ce n'est que
dans des circonstances tout à fait exceptionnelles que le droit privé peut
s'appliquer à des employés d'une collectivité publique. Il faudrait, pour cela,
que les prestations d'une corporation de droit public présentent un caractère
lucratif industriel ou commercial et soient en concurrence avec celles qu'offre
ou pourrait offrir une entreprise privée. Dans ce cas, la corporation publique
se comporte alors comme n'importe quelle autre personne privée. Pour le reste,
le recours au droit privé ne pourrait viser que des situations exceptionnelles,
soit celles de personnes engagées pour une durée limitée ou dans un but
clairement défini qui nécessite de ce fait une réglementation spéciale. Selon
le recourant, ce type d'engagement doit rester exceptionnel et n'être utilisé
que lorsqu'il correspond au but recherché. Il ne saurait être prévu d'engager
par contrat de droit privé des personnes pour occuper des postes nécessaires au
fonctionnement de la collectivité publique.
4.2.
4.2.1. Bien que la plupart des cantons ou communes aient abandonné le régime de
la période administrative ou de la fonction de durée déterminée au profit
d'engagements des agents de l'Etat pour une période indéterminée, impliquant la
possibilité en tout temps d'une résiliation ordinaire, les statuts de la
fonction publique restent pour l'essentiel soumis au droit public. Cela
n'exclut pas que les réglementations applicables contiennent des renvois au
droit privé, mais celui-ci ne s'applique généralement qu'à titre de droit
public supplétif ( MAHON/ROSELLO, Les réformes en cours du droit de la fonction
publique: tendances et perspectives, in Les réformes de la fonction publique,
Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 28 sv; BELLANGER/ROY, Evolution du cadre
légal et réglementaire de la fonction publique suisse, in Manuel
d'administration publique suisse, 2013, p. 461 ss, plus particulièrement p. 474
ss; ATF 139 I 57 consid. 5.1 p. 59).
4.2.2. La Constitution fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports
de travail des employés des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en
faveur du rapport de droit public résident notamment dans la nature
particulière de l'Etat et des tâches exercées par son personnel, les
contraintes constitutionnelles qui pèsent sur l'Etat employeur, ainsi que
l'absence de besoin d'un recours au droit privé (voir p. ex. THIERRY TANQUEREL,
Droit public et droit privé: unité et diversité du statut de la fonction
publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.],
2012, p. 69 ss). Aussi bien la doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit
public pour régler les rapports de travail du personnel de l'Etat tout en
admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité de recourir aux
contrats de droit privé pour certains salariés ( THIERRY TANQUEREL, op. cit.,
p. 71 ss; MÜLLER/VON GRAFFENRIED, Unterschiede zwischen privatrechtlicher und
öffentlich-rechtlicher Anstellung, recht 2011, p. 156 ss; MARCO DONATSCH,
Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, in Jusletter 3.
mai 2010; PETER HÄNNI, Personalrecht des Bundes, in Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Organisationsrecht, 2e éd., 2004, n. 38 ss;
Felix Hafner, Rechtsnatur der öffentlichen Dienstverhältnisse, in Personalrecht
des öffentlichen Dienstes, 1999, p. 181 ss; MINH SON NGUYEN, Le recours par
l'administration au contrat de travail pour engager du personnel, in Le travail
et le droit, 1994, p. 3 ss; René A. Rhinow, Privatrechtliche
Arbeitsverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung, in Festschrift für Frank
Vischer, 1983, p. 429 ss, plus spécialement p. 442). Il n'existe donc pas d
'exclusion générale du recours au droit privé pour réglementer les rapports de
travail du personnel étatique. On notera d'ailleurs dans ce contexte que l'art.
6 al. 5 de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération
(LPers; RS 172. 220.1) prévoit que le Conseil fédéral peut soumettre au Code
des obligations certaines catégories de personnel, notamment le personnel
auxiliaire et les stagiaires, lorsque cette mesure se justifie.
4.2.3. Pour sa part, le Tribunal fédéral, sans se prononcer sur le point de
savoir si les cantons peuvent de manière générale soumettre les rapports de
travail qui les lient à des collaborateurs au droit privé, a précisé qu'un tel
engagement de droit privé suppose en tous les cas qu'il trouve un fondement
dans une réglementation cantonale (ou communale) claire et sans équivoque et
qu'il ne soit pas exclu par le droit applicable (ATF 118 II 213 consid. 3 p.
217; cf. aussi arrêt 2P.18/2006 du 19 mai 2006 consid. 2.3). Il a jugé
admissible le recours au droit privé s'agissant d'une directrice d'une crèche
gérée tout d'abord par une fondation, puis par un comité de gestion mandaté par
le conseil administratif d'une commune (arrêt 8C_597/2010 du 14 juillet 2011).
Dans l'arrêt 2P.181/2002 du 4 février 2003, il y avait un contrat de travail
qui avait été signé par les deux parties, à savoir une ergothérapeute et une
association subventionnée par le canton; ledit contrat renvoyait certes, pour
ce qui était du salaire, à la classification cantonale des traitements et il
avait été ratifié par l'exécutif cantonal; cependant, il n'était pas contesté
que l'intéressée avait été engagée sur la base d'un contrat de travail, et non
pas en qualité de fonctionnaire; par conséquent, le droit des obligations était
applicable à son cas, en particulier à la résiliation de ses rapports de
travail. Dans une autre affaire, concernant un employé du canton du Valais, le
Tribunal fédéral a précisé que pour déterminer si un rapport juridique relevait
du droit privé ou du droit public, on ne pouvait pas se fonder sur la
qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui était décisif, c'était
le contenu réel du rapport de droit (arrêt 2P.151/2005 du 9 février 2006
consid. 5). Dans cette affaire, l'Etat apparaissait comme l'employeur direct et
l'intéressé avait été traité comme un fonctionnaire soumis au droit public
pendant toute la durée de son engagement. Les éléments de droit public de ses
rapports de service l'emportaient ainsi sur l'élément "contrat de droit privé"
qui, formellement, était prédominant dans la décision d'engagement.
4.2.4. Dans le cas particulier, il est incontesté que le recourant a été engagé
sur la base d'un contrat de travail soumis au droit privé et non pas selon les
règles applicables au personnel communal en général. Il n'existe aucun élément
qui ferait apparaître que cette qualification ne correspondait pas à la volonté
des parties ou à la réalité du contenu de la relation. Il se pose dès lors la
question d'une éventuelle requalification du contrat de droit privé en une
relation de droit public (cf. MAHON/ROSELLO, op. cit., p. 30). Une
requalification peut se justifier s'il apparaît que la réglementation
applicable ne laisse pas de place au droit privé ou que les conditions posées
pour qu'il soit possible d'y recourir ne soient pas réalisées ( THIERRY
TANQUEREL, L'évolution du statut de la fonction publique dans l'administration
centrale, in Le droit du travail en pratique, vol. 18, Journées de droit
administratif 4 et 5 mars 1999, Gabriel Aubert [éd.], 2000, p. 16). Elle peut
aussi intervenir en application du principe de l'égalité de traitement s'il
n'existe aucune raison objective de faire coexister des statuts différents (de
droit privé et de droit public); il importe dans de tels cas de ne pas laisser
subsister des situations non conformes à la Constitution fédérale (cf. THIERRY
TANQUEREL, Droit public et droit privé: unité et diversité du statut de la
fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger
[éd.], 2012, p. 74).
4.2.5. En l'espèce, les conditions d'une requalification ne sont pas remplies.
Comme on l'a vu, le règlement communal applicable prévoyait la possibilité d'un
engagement selon le droit privé. Il n'est pas prétendu que le droit cantonal y
fasse obstacle. Sans doute l'emploi du recourant ne pouvait pas, à proprement
parler, être qualifié d'auxiliaire au sens de l'art. 4 RPers. Ce qualificatif
s'applique en effet lorsque l'employeur a besoin de temps en temps des
prestations d'un travailleur et présente certaines similitudes avec le contrat
de travail sur appel ( JEAN-PHILIPPE DUNAND, in Commentaire du contrat de
travail, Dunand/Mahon [éd.], 2013, n. 60 ad art. 319 CO; BRUNNER/BÜHLER/ WAEBER
/BRUCHEZ, Commentaire du contrat de travail, 3e éd., 2004, n. 1 ss p 407 ss;
voir aussi ATF 139 V 457 consid. 7.2.1 p. 462). De même, l'emploi du recourant,
de durée indéterminée, n'avait pas un caractère temporaire, permettant aussi,
selon le règlement, un engagement de droit privé. L'utilisation à l'art. 4
RPers de l'adverbe "notamment" laisse toutefois à l'autorité une certaine marge
d'appréciation quant à la possibilité de soumettre au Code des obligations
d'autres formes particulières de travail. Dans le cas particulier, le recourant
travaillait à temps très partiel. Dans un certificat de travail daté du 20 mai
2013, l'employeur a mentionné un horaire de travail de 30 heures "environ" par
mois. Il s'agissait d'une activité purement accessoire. En effet, comme cela
ressort du jugement attaqué, le recourant avait une activité principale à plein
temps comme fonctionnaire au service de l'Etat de Vaud. L'égalité de traitement
ne commande pas de soumettre à un même statut un employé communal qui est
engagé par une seule et même collectivité et une personne qui a un emploi à
plein temps au service de l'Etat, et qui, accessoirement et pour un nombre très
limité d'heures de travail, se met au service d'une commune pour y accomplir
une tâche spécifique. Dans ce dernier cas, le recours au droit privé peut se
justifier par le fait qu'une réglementation de droit public n'est guère adaptée
à ce genre très particulier de situation et qu'il peut être nécessaire
d'individualiser la relation de travail par une convention de droit privé. Le
fait qu'un emploi à temps partiel s'exerce en plus d'un horaire normal de
travail peut requérir une certaine flexibilité de la part de l'employé,
notamment quant au nombre d'heures de travail à fournir et quant à sa
disponibilité par rapport à son activité principale à plein temps. Il est
révélateur, à ce propos, que le contrat de travail conclu entre les parties ne
prévoit pas un temps de travail minimal à accomplir et que l'employeur l'a
estimé à 30 heures "environ" par mois. On peut en déduire que l'horaire
accompli dépendait du cahier des charges de l'intéressé que la commune,
d'ailleurs, se réservait de modifier tout en s'engageant à en informer
suffisamment tôt l'intéressé, ainsi que cela ressort du contrat.
4.2.6. D'autre part, les tâches assignées au recourant étaient certes des
tâches d'intérêt public. Cependant, contrairement à ce qu'il soutient, elles
n'étaient pas liées au bon fonctionnement de la collectivité au point qu'elles
ne pouvaient être confiées qu'à une personne soumise à un statut de droit
public. En effet, il est notoire que nombre de petites communes confient à des
entreprises privées tout ou partie de la collecte et de la gestion des déchets.
5.
En conclusion, il y a lieu d'admettre que la relation entre les parties était
soumise au droit privé, conformément au contrat qu'elles avaient conclu. On
n'est donc pas en présence d'un litige relevant de la fonction publique. Le
recours doit dès lors être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
6.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours constitutionnel est irrecevable.
2.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est
recevable.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Ie Cour administrative du
Tribunal cantonal fribourgeois.
Lucerne, le 18 février 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : von Zwehl
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