I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.130/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_130/2014
Arrêt du 22 janvier 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Geiser Ch.,
Juge suppléant.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
16. P.________,
17. Q.________,
18. R.________,
19. S.________,
20. T.________,
21. U.________,
22. V.________,
23. W.________,
24. X.________,
25. Y.________,
26. Z.________,
27. A1.________,
28. B1.________,
29. C1.________,
30. D1.________,
31. E1.________,
32. F1.________,
33. G1.________,
34. H1.________,
35. I1.________,
36. J1.________,
37. K1.________,
38. L1.________,
39. M1.________,
40. N1.________,
41. O1.________,
tous représentés par Me Romain Jordan, avocat,
recourants,
contre
Ville de Genève,
Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genève,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (notification irrégulière;
délai; horaire annuel de travail),
recours contre le jugement de la Cour de justice
de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 7 janvier
2014.
Faits :
A.
Les agents de la police municipale de la Ville de Genève ont été soumis à un
nouvel horaire de travail dès le 12 avril 2010. Depuis lors, ils doivent
effectuer un horaire prévoyant un cycle de trois semaines, comportant toutes
des journées de 10 heures de travail: la première semaine compte 3 jours de
travail (le mercredi, le jeudi et le vendredi); la deuxième semaine 4 jours (le
lundi, le mardi, le jeudi et le vendredi); la troisième semaine 5 jours (le
lundi, le mardi, le mercredi, le samedi et le dimanche). Par courriel du 1er
juillet 2011, le chef du service de la sécurité au sein du département de
l'environnement urbain et de la sécurité de la ville (ci-après: le département
municipal) a signifié aux agents susmentionnés que le nouvel horaire comprenait
63 heures de travail de moins que la durée de travail statutaire annuelle due
par tout collaborateur municipal.
Par lettre circulaire du 31 octobre 2011, le conseiller administratif en charge
du département municipal a informé les agents que chacun d'eux avait travaillé
105 heures de moins que la durée statutaire, à savoir 42 heures en 2010 et 63
heures en 2011. Le conseiller administratif indiquait qu'il proposerait au
Conseil administratif une compensation pour remettre les compteurs à zéro au
1er janvier 2012 et de majorer l'horaire de travail des agents de 63
annuellement à compter du début de l'année 2012. Dans sa séance du 23 novembre
2011, le Conseil municipal a pris acte de la décision du conseiller
administratif susmentionné et un extrait du procès-verbal de cette séance a été
diffusé dans les postes de la police municipale par courriel du 6 décembre
2011.
Agissant par un avocat commun, plusieurs agents, demeurant anonymes, ont
contesté, par courrier du 16 janvier 2012 adressé au conseiller administratif,
l'obligation de devoir effectuer 63 heures de plus par année et réclamé
l'indemnisation des jours de congés compensatoires coïncidant avec des jours
fériés légaux. Il s'en est suivi, entre le 23 janvier et le 7 mai 2012, un
échange de lettres entre le conseiller administratif et l'avocat, le premier
demandant en vain à obtenir l'identité des mandants du second.
Par acte du 31 mai 2012, A.________ et quarante-neuf consorts, tous agents de
police municipaux, ont saisi la Chambre administrative de la Cour de Justice de
la République et Canton de Genève d'un recours pour déni de justice, lequel a
été déclaré irrecevable par arrêt du 12 juin 2012. La juridiction cantonale a
considéré qu'il était impossible au Conseil administratif de rendre une
décision, faute de connaître l'identité des personnes concernées, et que son
silence ne pouvait pas être assimilé à une décision.
Finalement, par lettre du 20 juin 2012 adressée à l'avocat, le Conseil
administratif a fourni des explications détaillées et confirmé qu'il
n'existait, à ses yeux, aucune inégalité de traitement entre les agents de la
police municipale et les autres membres du personnel de la Ville de Genève. Il
a indiqué que l'horaire de travail en question avait fait l'objet d'une
décision communiquée en date du 6 décembre 2011 à tous les agents concernés.
Par lettre du 25 juin 2012, l'avocat a répondu qu'il partait du principe que le
courrier du 20 juin 2012 valait décision générale statuant sur la question des
63 heures de travail supplémentaires et il a sollicité du conseil administratif
une décision sur les autres prétentions de ses mandants, à savoir la
compensation de jours fériés au 31 décembre 2011, le remboursement aux agents
ayant déjà effectué ce supplément horaire et le remboursement des frais engagés
pour la défense des intérêts de ses mandants. Le 28 juin 2012, le conseiller
administratif en charge du département de l'environnement urbain et de la
sécurité a adressé une missive à l'avocat confirmant la teneur de la décision
du 20 juin précédent, soutenant que celle-ci répondait à toutes les prétentions
des intéressés; toutefois, en ce qui concerne la compensation des jours fériés,
le conseiller administratif s'est référé à la décision du 23 novembre 2011,
notifiée aux intéressés le 6 décembre suivant.
B.
Le 31 juillet 2012, les cinquante agents susmentionnés, A.________ et consorts,
ont interjeté recours contre les actes du Conseil administratif du 20 juin 2012
et du Département de l'environnement urbain et de la sécurité de la Ville de
Genève du 28 juin 2012 devant la Chambre administrative de la Cour de Justice
de la République et Canton de Genève.
Par arrêt du 7 janvier 2014, cette juridiction a déclaré le recours irrecevable
en tant qu'il attaquait le courrier du conseiller administratif du 28 juin 2012
et l'a rejeté en tant qu'il entreprenait la décision du Conseil administratif
du 20 juin 2012.
C.
Le 10 février 2014, A.________ et quarante consorts ont déposé un recours en
matière de droit public contre ce jugement dont ils demandent l'annulation avec
renvoi de la cause à la cour cantonale pour qu'elle entre en matière sur leur
recours en tant qu'il concerne la compensation des jours fériés légaux,
concluant en outre à l'annulation de la décision du Conseil administratif du 20
juin 2012 et à ce qu'il soit dit que la majoration de l'horaire des recourants
dès le 1er janvier 2012 est illégale.
Dans sa réponse, la Ville de Genève, intimée, a proposé le rejet du recours,
sous suite de frais et dépens.
Considérant en droit :
1.
1.1. Selon l'art. 83 let. g LTF, en matière de rapports de travail de droit
public (lorsque, comme en l'espèce, la question de l'égalité des sexes n'est
pas en cause), le recours en matière de droit public est irrecevable contre les
décisions qui concernent une contestation non pécuniaire.
1.2. Le litige soumis à l'autorité précédente ne porte pas sur le versement
d'une somme d'argent, mais sur les modalités des conditions de travail, à
savoir l'obligation pour les recourants d'effectuer un certain nombre d'heures
par année, ainsi que sur la compensation des heures dues par les recourants
avec les jours fériés dus par l'intimée. Les conclusions des recourants
poursuivent toutefois un but économique qui peut être apprécié en argent, de
sorte qu'il y a lieu de considérer qu'il s'agit en l'espèce d'une contestation
de nature pécuniaire. Il s'ensuit que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g
LTF n'entre pas en considération.
1.3. Pour que le recours soit recevable, il faut encore, en principe, que la
valeur litigieuse minimale de 15'000 fr. soit atteinte (art. 85 al. 1 let. b
LTF). En cas de recours contre une décision finale - c'est-à-dire une décision
qui met fin à la procédure (art. 90 LTF) - la valeur litigieuse est déterminée
par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51
al. 1 let. a LTF). Si les conclusions ne tendent pas au paiement d'une somme
d'argent déterminée, le Tribunal fédéral fixe la valeur litigieuse selon son
appréciation (art. 51 al. 2 LTF).
1.4. Le jugement cantonal ne mentionne pas la valeur litigieuse (art. 112 al. 1
let. d LTF). Au regard des indications des recourants, lesquels mentionnent un
salaire de 6'500 francs par mois pour chaque fonctionnaire concerné, la
contre-valeur des heures de travail et des compensations litigieuses cumulées
(art. 52 LTF) représente de toute évidence un montant largement supérieur à la
limite de 15'000 francs exigée par la loi.
2.
2.1. Par un premier grief, les recourants reprochent à la juridiction cantonale
de n'être pas entrée en matière sur le recours qu'ils dirigeaient contre le
courrier du conseiller administratif de l'intimée du 28 juin 2012, lequel
renvoyait au contenu de la décision, prise par lui le 31 octobre 2011 et
ratifiée par le Conseil administratif le 23 novembre suivant, en matière de
compensation des heures dues par les agents avec les jours fériés dus par la
Ville de Genève.
En résumé, l'instance cantonale a considéré que les recourants avaient été
dûment informés de cette décision dès le 6 décembre 2011 et que le recours
déposé contre elle, en date du 31 juillet 2012, était irrecevable pour cause de
tardiveté.
2.2.
2.2.1. Tout d'abord, les recourants soutiennent que les juges cantonaux ont
arbitrairement considéré la lettre circulaire du conseiller administratif du 31
octobre 2011 et l'extrait du procès-verbal du Conseil administratif du 23
novembre 2011 comme une décision administrative. Ce grief n'est pas fondé.
2.2.2. Dans l'acte en question, le conseiller administratif indiquait qu'il
était possible de mettre en balance les heures dues par les agents de police
municipaux (APM) et les jours fériés légaux qui ne leur sont pas rendus à ce
jour (31 octobre 2011), en raison d'une appréciation erronée du droit de
récupérer un jour férié légal coïncidant avec un jour de compensation, et qu'il
avait décidé de proposer au Conseil administratif la compensation pleine et
entière des heures dues, de manière à ramener tous les compteurs à zéro au 1er
janvier 2012. Quant au Conseil administratif, il a pris acte de la décision du
conseiller administratif en question de considérer que le déficit d'heures
généré par l'horaire des APM depuis le 12 avril 2010 est globalement compensé
par les jours fériés légaux qui n'ont pas été restitués au personnel concerné
(extrait du procès-verbal du 23 novembre 2011). Ainsi, l'on est en présence
d'une décision collective (ou décision générale) qui, d'une part, s'adresse à
un cercle relativement indéterminé de personnes et, d'autre part, règle un cas
concret. Une telle décision, à tout le moins en ce qui concerne la possibilité
de l'entreprendre, doit être traitée comme une décision ordinaire lorsqu'elle
peut être appliquée et exécutée sans autre mesure concrète d'une autorité (ATF
139 V 143 consid. 1.2 p. 145 et les références). Tel est le cas en
l'occurrence. D'ailleurs, les recourants qualifient eux-mêmes l'acte en cause
de décision générale (v. recours, p.8, ch. 21). Ils se méprennent toutefois en
soutenant qu'une décision générale appelle une individualisation ultérieure (
ATF 134 II 272 consid. 3.2 p. 280).
2.3.
2.3.1. Deuxièmement, les recourants, dans une argumentation assez confuse,
indiquent avoir agi dans les trente jours suivant la notification de l'acte
mentionné plus haut (consid. 2.2), reconnaissant que celle-ci est intervenue le
6 décembre 2011. Ils reprochent à la cour cantonale d'avoir fait preuve de
formalisme excessif en exigeant une réaction face à un acte dont la
notification est intervenue sous la forme - non admise - d'un courrier
électronique.
2.3.2. Selon l'art. 47 de la loi genevoise sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 (LPA/GE; RSG E 5 10), une notification irrégulière ne peut
entraîner aucun préjudice pour les parties. La jurisprudence de la cour
cantonale sur cette disposition, pratique rappelée dans l'arrêt entrepris
(consid. 2 b) et qui n'est pas remise en cause par les recourants, correspond
aux principes de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux art. 38 PA,
49 LTF et 49 al. 3 LPGA).
La jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices
dans la notification; la protection des parties est suffisamment garantie
lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité.
Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie
intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la
notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de
s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du
vice de forme; ainsi l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il
a connaissance, de quelque manière que ce soit, de la décision qu'il entend
contester ( ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 99, 111 V 149 consid. 4c p. 150 et
les références; RAMA 1997 n° U 288 p. 444 s. consid. 2b/bb). Cela signifie
notamment qu'une décision, fût-elle notifiée de manière irrégulière, peut
entrer en force si elle n'est pas déférée au juge dans un délai raisonnable (SJ
2000 I p. 118). Les mêmes principes s'appliquent en cas de défaut de toute
notification d'une décision administrative; les exigences plus sévères dégagées
par la jurisprudence s'agissant du défaut de notification d'un jugement civil
ne se justifient pas eu égard à la procédure simple et dénuée de formalisme
connue du droit administratif. Tant qu'elle ne leur a pas été notifiée, la
décision n'est pas nulle mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû en
être les destinataires et elle ne peut dès lors les lier (cf. Moor/Poltier,
Droit administratif, volume II, 3e éd., 2011, p. 374). Aussi, la personne à qui
l'acte n'a pas été notifié doit s'en prévaloir en temps utile, dès lors que,
d'une manière ou d'une autre, elle est au courant de la situation; attendre
passivement serait contraire au principe de la bonne foi (arrêts 9C_202/2014 du
11 juillet 2014 consid. 4.2 et les références; 8C_188/2007 du 4 mars 2008
consid. 4.1.2 et la référence).
2.3.3. En l'espèce, les recourants ne soutiennent pas avoir interjeté recours
dans un délai raisonnable, mais rappellent avoir interpellé leur hiérarchie par
courrier du 16 janvier 2012. Cette réaction ne leur est d'aucun secours, car
ils agissaient alors par l'intermédiaire d'un avocat censé connaître les voies
de droit idoines pour attaquer l'acte qu'ils contestaient. Les recourants ne
remettent au demeurant pas en cause, à juste titre, l'appréciation des juges
cantonaux selon laquelle un recours déposé plus de six mois après connaissance
de la décision querellée est tardif.
2.4.
2.4.1. Enfin, les recourants soutiennent que la cour cantonale a perdu de vue
que l'autorité intimée a rendu un prononcé sur la question litigieuse (de la
compensation des jours fériés légaux) les 20 et 28 juin 2012, ce qui devait
conduire les premiers juges à entrer en matière. Ils ne peuvent pas être
suivis.
2.4.2. L'acte du 28 juin 2012, ici en cause, renvoie à la décision communiquée
le 6 décembre 2011. Il ne s'agit pas d'un nouveau prononcé, mais d'une simple
confirmation de cette décision. L'acte en question n'indique aucune voie de
recours. Ainsi, même s'il y avait lieu d'admettre qu'il a été procédé à une
nouvelle notification de la décision du 6 décembre 2011, celle-ci serait sans
effet juridique (v. ATF 119 V 89 consid. 4b/aa p. 94; arrêt 8C_184/2010 du 27
avril 2010 consid. 3.2 et les références).
3.
3.1. Les recourants reprochent, par ailleurs, à la cour cantonale d'avoir
arbitrairement retenu comme conforme à la loi la décision du Conseil
administratif imposant aux agents de police municipaux la planification de 63
heures en sus de leur horaire annuel déjà fixé, c'est-à-dire 2'151 heures au
total, lorsque 2'088 heures sont planifiées pour les autres fonctionnaires
communaux avec un horaire de huit heures par jour, pour autant que l'horaire
desdits agents comporte des journées de dix heures.
3.2.
3.2.1. Selon le Statut du personnel de la Ville de Genève (ci-après: le Statut;
LC 21 151), la durée normale du travail est de 39 heures par semaine en
moyenne, soit 2'036 heures par année. La durée des vacances et des congés
statutaires est imputée sur les heures de travail (art. 90 al. 1 et 2). Le
Conseil administratif fixe l'horaire de travail en fonction des nécessités des
différents services (art. 91 al. 1, 1ère phrase). Selon l'art. 65 du Statut,
les membres du personnel ont droit à des vacances annuelles rémunérées, à
raison de 25 jours par année civile pour ceux dont la semaine de travail est de
5 jours. Cette durée est portée à 30 jours dès l'âge de 59 ans. La durée des
vacances est fixée par analogie pour les membres du personnel dont la semaine
est de plus ou de moins de 5 jours (al. 1 à 4). A l'occasion du pont de fin
d'année, les membres du personnel ont congé du 26 décembre au 30 décembre
compris (art. 68 al. 5 du Statut). Les membres du personnel qui assurent, dans
le cadre de leur horaire normal, un service permanent ou de nécessité un jour
férié ou de congé sont mis au bénéfice d'un congé de remplacement sans
majoration (art. 68 al. 7 du Statut).
Aux termes de l'art. 103 al. 1 du Règlement d'application du statut du
personnel de la Ville de Genève (REGAP; LC 21 152.0), les membres du personnel
continuent à travailler 40 heures par semaine et bénéficient de 6,5 jours de
congés compensatoires pour un taux d'activité de 100 %. Ces jours sont ajoutés
au droit aux vacances annuelles.
3.2.2. Constatant que le nombre d'heures annuelles prévu part l'art. 90 du
Statut est fixe, sans tenir compte de la fluctuation du nombre de jours de
travail selon les années, la cour cantonale a estimé que la seule application
possible de cette disposition consistait à se fonder sur le nombre d'heures
fixé par semaine en moyenne (39 heures) qui ne varie pas en fonction du
calendrier, pour extrapoler le nombre d'heures à planifier par année. Elle a
pris en considération, pour trancher le litige, une année standard de 52
semaines à 5 jours de travail de 8 heures, soit 260 jours pour 2'080 heures de
travail, dont à déduire 25 jours de vacances et 6,5 jours de congés
compensatoires, mais sans tenir compte de la réglementation des jours fériés,
ni du pont de fin d'année de l'art 68 du Statut. Ainsi, convertissant les jours
de vacances et les congés en heures (à raison de 8 heures par jour), les
premiers juges ont retenu que tout employé de la Ville de Genève devait
accomplir effectivement 1'828 heures de travail par année (2'080 - 200 - 52).
La cour cantonale a ensuite considéré que si l'on planifiait 2'080 heures de
travail pour les agents de police municipaux et si on leur accordait 25 jours
de vacances ainsi que 6,5 jours de congés compensatoires (de 10 heures) par
année, ils ne travailleraient effectivement que 1'765 heures annuellement
(2'080 - 250 - 65), soit 63 heures de moins (1'828 - 1'765 = 63) que les autres
employés communaux (arrêt entrepris, consid. 8 a et b).
Les premiers juges ont rappelé que la Ville de Genève, dans sa décision du 20
juin 2012, s'était fondée sur une année de 261 jours de travail, soit 2'036
heures à raison de 39 heures hebdomadaires ou 2'088 heures à raison de 40
heures par semaine, dont il faut déduire 200 heures de vacances et 52 heures de
congés compensatoires pour les employés effectuant 8 heures quotidiennement,
pour obtenir 1'836 heures de travail effectives. Pour les agents de police
municipaux, il faut planifier 2'151 heures par année pour arriver au même
nombre d'heures de travail effectives (2'151 - 250 - 65). La cour cantonale en
a déduit que l'égalité de traitement entre les employés communaux était dès
lors sauvegardée par ladite décision (arrêt entrepris, consid. 8 c).
3.2.3. Sur ces points, l'argumentation des recourants tend à faire passer la
motivation des juges cantonaux pour arbitraire parce qu'elle conduit à exiger
des agents de police municipaux qu'ils accomplissent 41,2 heures de travail par
semaine alors que les normes communales fixeraient la durée de travail
hebdomadaire à 40 heures au maximum. Les recourants invoquent en particulier le
texte de l'art. 90 du Statut qu'ils qualifient de clair.
Cette argumentation n'est cependant pas suffisante pour faire apparaître comme
arbitraire la solution au litige apportée par l'arrêt attaqué. En effet, l'art.
90 du Statut détermine la durée "normale" du travail des employés communaux.
Or, l'horaire appliqué aux recourants n'est pas un horaire ordinaire, à mesure
qu'il prévoit des périodes de trois semaines au cours desquelles les intéressés
doivent accomplir 12 journées de travail de 10 heures chacune et bénéficient de
9 journées de congé, soit, par semaine, en moyenne 40 heures de travail, comme
ce qui est exigé des autres employés communaux en 5 journées, mais avec 3 jours
de congés hebdomadaires en moyenne, au lieu de 2 pour ces derniers. De plus,
les recourants admettent eux-mêmes que la réglementation communale fixe un
temps de travail de 2'088 heures pour tous les employés de la Ville intimée
(recours, p. 11, ch. 42 ss), ce qui ne correspond pas à la lettre de l'art. 90
al. 1 du Statut.
Pour le surplus, les recourants reprochent en vain à la cour cantonale d'avoir
raisonné abstraitement sur la base d'une année standard (arrêt attaqué, consid.
8 a) puisque, dans une motivation alternative (ibid., consid. 8 c), laquelle
doit être confirmée au regard de ce qui précède, les premiers juges ont
approuvé la décision querellée du Conseil administratif.
4.
Le recours se révèle ainsi mal fondé et doit être rejeté. Les frais de la
procédure doivent, par conséquent, être supportés par les recourants (art. 66
al. 1, 1ère phrase, LTF). Bien qu'elle obtienne gain de cause, l'intimée n'a
pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 8'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lucerne, le 22 janvier 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Fretz Perrin
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