I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 1D.6/2014
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1D_6/2014
Arrêt du 7 mai 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli, Karlen, Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous les deux représentés par Me Ridha Ajmi, avocat,
recourants,
contre
Lieutenant de Préfet du district de la Sarine,
Grand-Rue 51, 1700 Fribourg,
Commune de Grolley, route de l'Eglise 2, 1772 Grolley.
Objet
Droit de cité,
recours constitutionnel contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de
Fribourg, Ie Cour administrative, du 27 mai 2014.
Faits :
A.
A.________ et B.________, ressortissants tunisiens mariés en 1989, sont arrivés
en Suisse en 1996 et résident à Grolley depuis 2011 où ils sont propriétaires
d'une maison. Ils ont trois enfants, C.________ née en 1994, D.________ né en
1996 et E.________ née en 1999. A.________ gère son propre atelier de couture
depuis 2001 et son épouse exerce la profession d'aide-soignante à temps
partiel.
Le 24 novembre 2008, les époux ont déposé une demande de naturalisation
ordinaire pour eux-mêmes et leurs enfants D.________ et E.________, le dossier
de naturalisation de leur fille C.________ étant distinct.
Les époux ont été entendus le 13 novembre 2012 par la Commission communale des
naturalisations (ci-après: la Commission) qui a préavisé négativement leur
demande. Sur la base de ce préavis et du rapport d'enquête du Service de l'état
civil et des naturalisations (SECiN), le Conseil communal de Grolley a, par
décision du 3 janvier 2013, refusé d'octroyer le droit de cité aux époux et à
leurs deux enfants. Le Conseil communal a notamment mis en évidence un manque
clair de connaissances générales des intéressés concernant certaines données
simples et basiques de la vie culturelle, politique et géographique du canton
de Fribourg et de la Suisse; l'autorité communale a également considéré que
leur intérêt culturel était plus tourné dans la direction de leur pays
d'origine que vers la Suisse. Le 29 février 2013, les intéressés ont déposé un
recours auprès du Préfet du district de la Sarine contre cette décision.
Celui-ci a confirmé, le 15 mai 2013, la décision communale. Selon le Préfet, si
l'intégration des intéressés sur le plan professionnel n'était pas contestée,
tel n'était pas le cas sur le plan social et culturel.
Par arrêt du 27 mai 2014, la I ^e Cour administrative du Tribunal cantonal a
rejeté le recours formé par les époux.
B.
Par acte du 4 juillet 2014, les époux A.________ et B.________ forment un
recours constitutionnel subsidiaire par lequel ils demandent l'annulation de
l'arrêt du Tribunal cantonal et le renvoi de la cause à celui-ci pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours en renvoyant aux considérants
de son arrêt. Le Préfet de la Sarine et le Conseil communal s'en remettent à
justice.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) n'est pas ouvert contre les
décisions relatives à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF). Le
recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF).
1.1. A qualité pour former un tel recours celui qui a pris part à la procédure
devant l'autorité précédente (art. 115 let. a LTF) et a un intérêt juridique à
l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 115 let. b
LTF). En l'espèce, les recourants, qui ont pris part à la procédure devant
l'instance précédente, peuvent se prévaloir d'un intérêt juridique protégé dans
la mesure où ils se prévalent non seulement de l'interdiction de la
discrimination (art. 8 al. 2 Cst.; cf. ATF 135 I 265 consid. 1.3 p. 269-270 et
les arrêts cités), mais également du principe de l'égalité de traitement et de
l'interdiction de l'arbitraire (art. 8 al. 1 Cst. et art. 9 Cst.; cf. ATF 138 I
305 consid. 1.4 p. 309 ss).
1.2. Le recours constitutionnel subsidiaire ne peut être formé que pour
violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). En vertu de l'art. 106
al. 2 LTF, applicable par renvoi de l'art. 117 LTF, les griefs y relatifs
doivent être invoqués et motivés de façon détaillée en précisant en quoi
consiste la violation, sous peine d'irrecevabilité (ATF 138 I 232 consid. 3 p.
237).
1.3. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité
précédente (art. 118 al. 1 LTF). Il peut néanmoins rectifier ou compléter les
constatations de cette autorité si les faits ont été établis en violation d'un
droit constitutionnel (art. 118 al. 2 LTF en relation avec l'art. 116 LTF), ce
que la partie recourante doit également démontrer d'une manière circonstanciée
et précise, conformément aux exigences de motivation accrue posées à l'art. 106
al. 2 LTF (par renvoi de l'art. 117 LTF; cf. ATF 133 III 439 consid. 3.2 p. 444
s.).
Dans la première partie de leur écriture intitulée "en fait", les recourants
présentent leur propre version des faits. Une telle argumentation, dans la
mesure où elle s'écarte des faits constatés dans l'arrêt attaqué ou les
complète, sans indiquer ni démontrer que ceux-ci seraient arbitraires, est
irrecevable, faute de satisfaire aux exigences de motivation précitées. Il n'y
a dès lors pas lieu de prendre en considération d'autres faits que ceux retenus
par la cour cantonale.
2.
Les conditions minimales d'aptitude à la naturalisation sont prévues par l'art.
14 de la loi fédérale sur la nationalité du 29 septembre 1952 (LN, RS 141.0;
cf. également art. 38 al. 2 Cst.). Selon cette disposition, pour déterminer si
un candidat est apte à la naturalisation, il convient en particulier d'examiner
s'il s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'il s'est accoutumé au
mode de vie et aux usages suisses (let. b), s'il se conforme à l'ordre
juridique suisse (let. c) et s'il ne compromet pas la sûreté intérieure ou
extérieure de la Suisse (let. d).
L'intégration au sens de l'art. 14 let. a LN se rapporte à l'accueil de la
personne étrangère dans la société suisse et à sa disposition à s'insérer dans
le contexte social suisse, sans pour autant abandonner son identité et sa
nationalité d'origine. L'intégration est généralement considérée comme un
processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la
population étrangère (cf. Message du 21 novembre 2001 concernant le droit de la
nationalité des jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité, FF
2002 p. 1844; cf. également Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité et
fédéralisme en Suisse, 2008, n. 556). Quant au critère de l'accoutumance au
mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. b LN), il suppose la
connaissance d'une des langues nationales, mais également certaines
connaissances sur le pays et ses habitants. Pour pouvoir participer à la vie
politique de la Suisse en qualité de citoyen, des connaissances sur les
fondements du système politique et social suisse sont également nécessaires (FF
2002 p. 1844; cf. également Message du 4 mars 2011 concernant la révision
totale de la LN, FF 2011 p. 2649; Gutzwiller, op. cit., n. 557). Les
connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système
politique, ainsi que l'insertion dans ses conditions de vie doivent être
suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après
qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut
et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui
sont liés (cf. ATF 137 I 235 consid. 3.1 p. 421 ss).
Enfin, les art. 6 et 6a de la loi cantonale du 15 novembre 1996 sur le droit de
cité fribourgeois (LDCF, RSF 114.1.1) précisent les conditions à la
naturalisation. Aux termes de l'art. 6a al. 1 LDCF, le droit de cité
fribourgeois peut être accordé au requérant qui en fait la demande s'il s'est
intégré à la communauté suisse et fribourgeoise (cf. également art. 34 al. 2
LDCF). Selon l'alinéa 2 de cette disposition, la notion d'intégration comprend
notamment la participation à la vie économique, sociale et culturelle (let. a),
l'observation de règles de comportement permettant une vie en société sans
conflit (let. b), le respect des principes constitutionnels fondamentaux et du
mode de vie en Suisse (let. c), la capacité de s'exprimer dans une des langues
officielles du canton (let. d) et des connaissances appropriées de la vie
publique et politique (let. e). Enfin, les autorités compétentes apprécient la
notion d'intégration au regard des capacités personnelles du requérant (al. 3).
Selon l'art. 34 al. 2 LDCF, la commune veille à ce que tout requérant soit
entendu par la commission des naturalisations, afin de s'assurer de son
intégration.
3.
Les recourants invoquent dans un premier grief une violation des principes de
l'égalité de traitement et de l'interdiction de la discrimination.
3.1. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à
l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances (ATF 137 V 121 consid. 5.3 p. 125; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et
les références citées). Au principe de l'égalité de traitement, l'art. 8 al. 2
Cst. ajoute une interdiction des discriminations. Aux termes de cette
disposition, nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son
origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation
sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou
politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. La
discrimination est une forme qualifiée d'inégalité de traitement. Elle n'est
donc pas réalisée du simple fait d'une inégalité injustifiée. Il y a
discrimination au sens de cette disposition lorsqu'une personne est traitée
comme un être inférieur ou lorsqu'elle subit un traitement différent sur la
seule base de son appartenance à un groupe déterminé qui, dans la réalité
historique ou dans la réalité sociale actuelle, a tendance à se trouver exclu (
ATF 135 I 49 consid. 4.1 p. 53), lui faisant ainsi subir un traitement
d'humiliation ou d'exclusion sur la seule base de critères liés à son identité.
Cela n'exclut pas de manière absolue que l'on puisse faire référence à des
critères tels que la race, le sexe, la situation sociale ou les convictions
religieuses ou politiques. Le fait de se fonder sur l'un de ces critères
implique une présomption de différenciation illicite, laquelle peut être
renversée par une justification suffisante, fondée sur des motifs objectifs et
soumise à une obligation de motiver particulièrement stricte (ATF 134 I 49
consid. 3.1 p. 53; 129 I 217 consid. 2.1 p. 223-224).
La jurisprudence a ainsi considéré qu'un refus de naturalisation fondé sur la
seule origine des requérants, sans autre justification, était discriminatoire (
ATF 129 I 217). Le simple port du foulard, en tant que symbole religieux, ne
permettait pas non plus de refuser une naturalisation car il ne traduisait pas
en soi une attitude de manque de respect à l'égard des valeurs démocratiques et
constitutionnelles (ATF 134 I 49). L'exclusion de la naturalisation pour une
personne handicapée dépendant de l'aide sociale constitue, elle aussi, une
discrimination inadmissible (ATF 135 I 49).
3.2. L'instance précédente a considéré que l'intégration des recourants en
Suisse n'était pas suffisante. Elle a estimé que les intéressés n'étaient pas
parvenus à mener à terme le processus individuel et subjectif d'apprentissage
permettant une véritable participation à la vie publique et sociale du pays.
Elle retenait en particulier, qu'en dépit du temps écoulé dans le canton (18
ans), les recourants avaient une connaissance manifestement lacunaire du canton
et que leur intérêt pour l'actualité suisse était faible, tel que cela
ressortait du test qu'ils avaient effectué auprès du SECiN. Dans la mesure où
l'imprégnation à bon nombre de références de base de la vie en Suisse et dans
le canton faisait défaut, il n'était plus possible de ne pas accorder un poids
conséquent à certains faits qui marquaient dans de telles conditions une
distance significative avec la culture suisse. Ainsi, l'instance précédente
relevait notamment que la langue principale de la famille était l'arabe, que
ses goûts et traditions ne paraissaient pas avoir évolué pour se rapprocher de
ceux de leur pays d'adoption, que la famille se rendait en vacances, dès
qu'elle le pouvait, dans un pays arabophone, qu'elle n'avait réellement pu
citer que des noms d'amis arabophones, qu'elle fêtait pour l'essentiel la fête
du ramadan et la fête du mouton et que, hormis le téléjournal sur la RTS, voire
éventuellement l'émission Infrarouge, elle privilégiait avant tout les chaînes
et les sites internet arabes. Elle constatait également que le lieu de sortie
de prédilection de la famille était le centre de l'Association des Musulmans de
Fribourg (AMF), destiné non seulement aux prières, mais aussi aux rencontres et
aux loisirs.
3.3. Les recourants affirment avoir été victimes d'une discrimination basée sur
leur religion. En substance, ils soutiennent que la majorité des questions
portait sur le mode vie et les pratiques culturelles de la famille (activité
d'imam remplaçant du recourant, port du voile, ramadan, piscine, caricature du
prophète, etc.), ajoutant notamment que la Commission était allée beaucoup trop
loin en demandant à la recourante son point de vue sur le contenu du Coran, en
particulier sur la sourate des Femmes. Selon les intéressés, les nombreuses
questions sur la religion de la famille, les concepts et leurs pratiques
religieuses auraient influencé de façon négative le vote des membres de la
Commission, puis les décisions des instances précédentes.
Il est exact que les membres de la Commission ont posé un nombre important de
questions au sujet des pratiques et convictions religieuses des recourants.
Ceux-ci ont donc pu en retirer, dans une certaine mesure, l'impression que ce
sujet serait déterminant dans l'appréciation de leur demande de naturalisation.
A cet égard, il ne faut pas perdre de vue que de telles questions sont
justifiées, jusqu'à un certain point, pour permettre de s'assurer que les
candidats à la nationalité suisse respectent les valeurs de la Constitution
fédérale. Or, parmi ces valeurs, on trouve en particulier la liberté de
religion et de culte, l'égalité entre homme et femme, ainsi que le respect de
l'ordre juridique suisse (cf. FF 2011 p. 2647). En l'espèce, les craintes
ressenties par les recourants quant à l'insistance des questions posées sur le
sujet n'ont pas lieu d'être puisque le refus de naturalisation se fonde - comme
on le verra (consid. 4) - uniquement sur le défaut d'intégration des candidats.
Les recourants font également grief à la Commission d'avoir souligné et
apprécié dans son préavis les pratiques religieuses de la famille. En
l'occurrence, le préavis de la Commission indique en effet que chaque membre de
la famille décide librement et sans pression de faire le ramadan et les prières
et que la recourante et sa fille ont adopté en toute liberté le port du voile.
Ces éléments sont toutefois favorables aux recourants dans la mesure où ils
témoignent du fait que le respect des préceptes de leur religion n'est pas
imposé par le père de famille (acte de soumission), mais émane bien d'une
décision indépendante de chaque membre de la famille. Il ressort ainsi
implicitement de ces constatations que les membres de la Commission ont
considéré que les pratiques et convictions religieuses de la famille - telles
qu'elles ressortaient des auditions - respectaient les valeurs défendues par la
Constitution. Le préavis négatif de la Commission est en l'occurrence fondé
essentiellement sur le manque clair de connaissances générales des recourants
concernant certaines données simples et basiques de la vie culturelle,
politique et géographique du canton et de la Suisse.
Le refus de la naturalisation n'apparaît donc pas fondé sur les convictions et
pratiques religieuses des recourants. Comme cela sera exposé ci-dessous, cette
décision est motivée par l'intégration insuffisante des intéressés. Le grief
tiré d'une violation des alinéas 1 et 2 de l'art. 8 Cst. doit dès lors être
rejeté.
4.
Dans un second grief, les recourants se plaignent d'une violation du principe
de l'interdiction de l'arbitraire dans la mesure où les instances précédentes
se seraient principalement, voire exclusivement, basées sur les résultats de
l'examen auprès du SECiN. Elles n'auraient pas suffisamment tenu compte de
l'activité sociale et associative des recourants au sein de l'Association
sportive de la Commune de Grolley et de l'AMF. Sur ce point, ils rappellent que
la communauté musulmane - qui comprend également des Suisses naturalisés ou
convertis - est la troisième communauté de Suisse; à cet égard, ils font grief
à l'instance précédente de considérer à tort l'AMF comme une "association hors
contexte suisse, émanant de l'étranger et s'adressant à des étrangers de
culture arabe".
4.1. Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement
la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe
juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le
sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait
qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale semble concevable,
voire préférable (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). Pour qu'une décision
soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit
insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son
résultat (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5 et les arrêts cités). S'agissant plus
précisément de l'appréciation des preuves et de l'établissement des faits, il y
a arbitraire lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison
sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se
trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se
fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations
insoutenables (ATF 136 III 552 consid. 4.2 p. 560 et les arrêts cités).
4.2. Pour refuser la naturalisation, les instances précédentes ont souligné les
connaissances générales trop lacunaires des recourants et leur faible intérêt
pour l'actualité suisse, en se basant notamment sur les résultats du test de
connaissances générales passé auprès du SECiN. Sur ce point, les recourants
affirment de manière purement appellatoire que les autorités précédentes
n'auraient pas tenu compte de leur niveau de formation scolaire dans
l'évaluation des résultats du test de connaissances générales, ni dans celle
des réponses données lors de leurs auditions. Ils ne proposent en outre aucune
démonstration du caractère arbitraire de l'appréciation de l'instance
précédente qui a précisément expliqué que, même en tenant compte du niveau
scolaire des recourants, il était impossible - avec un tel résultat et une
absence totale de réponse sur certains sujets simples de la vie courante du
canton - d'admettre que les époux soient imprégnés d'une part conséquente des
références de base de la vie du pays. La critique des recourants est dès lors
irrecevable et il n'y a pas lieu de s'écarter du constat selon lequel les
connaissances générales des recourants concernant en particulier la vie
courante et la vie politique en Suisse et dans le canton étaient trop
lacunaires.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'instance précédente a pris
en considération dans l'arrêt entrepris les activités sociales et associatives
des recourants au sein de l'association sportive de la Commune de Grolley et de
l'AMF (cf. arrêt entrepris p. 7). Elle a toutefois estimé implicitement que ces
éléments n'étaient en eux-mêmes pas suffisants pour démontrer une intégration
dans la communauté suisse et fribourgeoise. En l'occurrence, l'instance
précédente pouvait, sans verser dans l'arbitraire, accorder un poids important
au résultat du test de connaissances générales et aux réponses données par les
recourants lors des auditions au sujet d'éléments basiques de la vie courante
et de la vie politique en Suisse et dans le canton de Fribourg. Le refus de la
naturalisation fondé sur le manque d'intégration sociale et culturelle des
recourants n'apparaît dès lors pas arbitraire. Pour le surplus, les recourants
ne sauraient tirer parti du fait qu'ils ont pu continuer la procédure de
naturalisation, nonobstant l'échec au test de connaissances générales. Quant au
fait que les musulmans représentent la troisième communauté religieuse de
Suisse, il n'est pas déterminant pour la question de l'intégration dans la
communauté suisse et fribourgeoise. Le grief des recourants doit donc être
rejeté, dans la mesure où il est recevable.
5.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge
des recourants, qui succombent.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Lieutenant de
Préfet du district de la Sarine, à la Commune de Grolley et au Tribunal
cantonal du canton de Fribourg, I ^e Cour administrative.
Lausanne, le 7 mai 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Arn
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