II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 908/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_908/2012
Urteil vom 22. Februar 2013
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kernen, Präsident,
Bundesrichter Meyer, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiber Fessler.
Verfahrensbeteiligte
K.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Györffy,
Beschwerdeführer,
gegen
IV-Stelle des Kantons Zürich,
Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Invalidenversicherung
(unentgeltliche Rechtsverbeiständung; Verwaltungsverfahren),
Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons
Zürich
vom 25. September 2012.
Sachverhalt:
A.
Am 11. April 2011 teilte die IV-Stelle des Kantons Zürich K.________ mit, dass
im medizinischen Abklärungsinstitut X.________ eine Begutachtung durchgeführt
werde. Am 27. September 2011 wurde seinem Rechtsvertreter das Aufgebot des
medizinischen Abklärungsinstituts X.________ zugestellt, das u.a. die Namen der
begutachtenden Ärzte enthielt. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2011 lehnte dieser
die vorgesehenen Experten ab; gleichzeitig ersuchte er um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Nachdem sich die IV-Stelle mit K.________
bzw. seinem Rechtsanwalt auf eine andere Gutachtenstelle geeinigt hatte, wies
sie mit Verfügung vom 7. August 2012 das Gesuch um unentgeltlichen
Rechtsbeistand ab.
B.
Die Beschwerde des K.________ wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich unter Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege für sein Verfahren
mit Entscheid vom 25. September 2012 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt K.________,
der Entscheid vom 25. September 2012 sei aufzuheben und ihm für das
Verwaltungsverfahren ab 7. Oktober 2011 sowie für das erstinstanzliche
Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren;
eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen, unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das
bundesgerichtliche Verfahren.
Das kantonale Sozialversicherungsgericht und die IV-Stelle verzichten auf eine
Stellungnahme. Das Bundesamt für Sozialversicherungen hat sich nicht vernehmen
lassen.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid bestätigt die Verweigerung der unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung für das (laufende) Verwaltungsverfahren für die Zeit ab 7.
Oktober 2011 durch die IV-Stelle. Dabei handelt es sich um einen Endentscheid
im Sinne von Art. 90 BGG (vgl. SVR 2009 IV Nr. 5 S. 9, 8C_48/2007; vgl. auch
Urteil 9C_878/2012 vom 26. November 2012).
2.
2.1 Art. 29 Abs. 3 BV räumt jeder Person, die nicht über die erforderlichen
Mittel verfügt, soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist und ihr
Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint, einen Anspruch auf unentgeltlichen
Rechtsbeistand ein. Diese Garantie ist auch Ausfluss des Prinzips der
Waffengleichheit (Urteile 8C_292/2012 vom 19. Juli 2012 E. 8.3 und 8C_551/2011
vom 29. September 2011 E. 4.4).
2.2 Die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung im Besonderen ist auch
Voraussetzung des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im
sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren nach Art. 37 Abs. 4 ATSG (
BGE 132 V 200 E. 4.1 S. 201; SVR 2009 IV Nr. 3 S. 4, I 415/06 E. 4.2). Sie ist
namentlich mit Blick darauf, dass der Untersuchungsgrundsatz gilt, die
Versicherungsträger und Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen
also den rechtserheblichen Sachverhalt unter Mitwirkung der Parteien nach den
rechtsstaatlichen Grundsätzen der Objektivität, Neutralität und
Gesetzesgebundenheit (BGE 136 V 376) zu ermitteln haben (Art. 43 ATSG), nur in
Ausnahmefällen zu bejahen. Es müssen sich schwierige rechtliche oder
tatsächliche Fragen stellen und eine Interessenwahrung durch Dritte
(Verbandsvertreter, Fürsorgestellen oder andere Fach- und Vertrauensleute
sozialer Institutionen) muss ausser Betracht fallen (BGE 132 V 200 E. 4.1 in
fine S. 201; vgl. auch Urteil 9C_878/2012 vom 26. November 2012 E. 3.6, wonach
die IV-Stellen unter Umständen auf soziale Einrichtungen hinzuweisen haben, die
fachkundige Unterstützung im Verwaltungsverfahren bieten [würden], und darauf
aufmerksam zu machen, bei diesen ein entsprechendes Gesuch zu stellen). Von
Bedeutung ist auch die Fähigkeit der versicherten Person, sich im Verfahren
zurecht zu finden (BGE 132 V 200 E. 4.1 S. 201; 125 V 32 E. 4b und 4c S. 35 f.;
SVR 2009 IV Nr. 48 S. 144, 9C_991/2008 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteil 9C_639/2012
vom 20. November 2012 E. 3.1).
3.
Die Vorinstanz hat erwogen, aufgrund der Vorbringen in der Beschwerde gehe es
um die Wahrung der Parteirechte im anstehenden Begutachtungsverfahren, wobei es
hauptsächlich um die Geltendmachung von Ablehnungs- und Ausstandsgründen gegen
die in Aussicht genommenen Experten gehe. Dazu sei in aller Regel indessen
keine anwaltliche Verbeiständung erforderlich. Es seien insofern auch keine
aussergewöhnlichen rechtlichen oder sachlichen Schwierigkeiten ersichtlich,
zumal nur der Betroffene das Vorhandensein von Ausstands- und Ablehnungsgründen
zu erkennen vermöge, da diese mit seiner Person - und nicht mit derjenigen
seines Rechtsvertreters - verbunden seien. Sodann erscheine wenig
nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer weiterhin konkret die Geltendmachung
von Ausstands- und Ablehnungsgründen ins Auge fasse, nachdem die IV-Stelle im
Bemühen um eine Einigung von der Auftragserteilung an die ursprünglich
vorgesehene Gutachtenstelle abgesehen habe. Schliesslich übersehe er, dass die
Begutachtung noch vor Erlass von BGE 137 V 210 angeordnet worden sei, weshalb
noch der alte Verfahrensstandard gelte. Alles in allem würden keine
ausserordentlichen Umstände geltend gemacht, unter denen die sachliche
Gebotenheit einer anwaltlichen Vertretung beim derzeitigen Stand des
Verwaltungsverfahrens zu bejahen wäre.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt vorab, der angefochtene Entscheid lasse überhaupt
keine Überprüfung der vorgetragenen Umstände erkennen, die für oder gegen die
sachliche Gebotenheit einer anwaltlichen Vertretung sprächen. Die Vorinstanz
habe (denn auch) keine Sachverhaltsfeststellungen getroffen, gestützt auf
welche die Frage entschieden werden könnte. Es sei nicht nachvollziehbar,
aufgrund welcher konkreter Überlegungen die Vorinstanz zum Schluss gelangt sei,
die sachliche Gebotenheit einer anwaltlichen Vertretung im Verwaltungsverfahren
sei zu verneinen. Dies verletze seinen Gehörsanspruch, insbesondere den
Anspruch auf Begründung des Entscheids.
4.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt unter
anderem die Pflicht der Behörden, ihre Entscheide zu begründen (ausdrücklich
auch Art. 61 lit. h ATSG und Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG; Urteil 9C_269/2012 vom
6. August 2012 E. 3.1), und zwar so, dass sie von den Betroffenen
gegebenenfalls sachgerecht angefochten werden können. Die Begründung muss kurz
die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sie sich hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich
ausdrücklich mit jeder Tatsachenbehauptung und jedem rechtlichen Einwand
auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen muss.
Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
beschränken (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236; 133 III 439 E. 3.3 S. 445; 124 V 180
E. 1a S. 181; Urteil 9C_874/2012 vom 17. Januar 2013 E. 4.1).
4.3 Die Vorinstanz hat die ihres Erachtens wesentlichen Vorbringen in der
Beschwerde zusammengefasst wiedergegeben und dargelegt, weshalb sie die
sachliche Gebotenheit einer Rechtsverbeiständung nicht darzutun vermögen. Der
Beschwerdeführer nennt keine Umstände, zu denen die Vorinstanz aufgrund ihrer
Entscheidwesentlichkeit unbedingt hätte Stellung nehmen müssen, die aber
ungewürdigt geblieben sind. Er macht denn auch nicht geltend, es sei ihm nicht
möglich gewesen, das vorinstanzliche Erkenntnis - unter Berücksichtigung der
Kognition des Bundesgerichts (Hansjörg Seiler und andere, Bundesgerichtsgesetz
[BGG], 2007, N. 9 f. zu Art. 112 BGG) - sachgerecht anzufechten (BGE 134 I 83
E. 4.1 S. 88; 133 III 439 E. 3.3 S. 445; 124 V 180 E. 1a S. 181; Urteil 9C_161/
2011 vom 3. Mai 2011 E. 3.2). Die Rüge der Gehörsverletzung ist somit
unbegründet.
5.
5.1 In materieller Hinsicht bringt der Beschwerdeführer richtig vor, dass
Administrativgutachten erfahrungsgemäss häufig streitentscheidend sind. An die
Unabhängigkeit und Unparteilichkeit medizinischer Sachverständiger wird daher
ein strenger Massstab angelegt (vgl. etwa BGE 132 V 93 E. 7.1 S. 109 f.).
Zutreffend ist sodann, dass die Verwaltung über die Gutachterwahl eine überaus
starke Einflussmöglichkeit auf das Verfahren und dessen Ergebnis hat. Um hier
einen Ausgleich zu schaffen und den Anspruch auf ein faires Verfahren und auf
Waffengleichheit zu gewährleisten, sind mit BGE 137 V 210 die prozessualen
Rechte der Versicherten gestärkt worden. Unter anderem erfolgt seither die
Vergabe der Begutachtungsaufträge an MEDAS nach dem Zufallsprinzip (BGE 138 V
271 E. 1.1 S. 274). Allerdings kommt diese Neuerung vorliegend nicht zum
Tragen, da die Begutachtung (durch das medizinische Abklärungsinstitut
X.________) vor BGE 137 V 210 (Urteil 9C_243/2010 vom 28. Juni 2011) angeordnet
worden war. Das ist indessen insofern nicht von Bedeutung, als die IV-Stelle
aufgrund der Ablehnung der Experten der zunächst vorgesehenen Gutachtenstelle
eine andere mit der Begutachtung beauftragte, womit sich der Versicherte und
sein Rechtsvertreter offenbar einverstanden erklären konnten. Eine
Verpflichtung der IV-Stellen, vor Erlass einer anfechtbaren Verfügung sich um
eine einvernehmliche Gutachtenseinholung zu bemühen, besteht grundsätzlich erst
seit dem erwähnten Grundsatzurteil (vgl. BGE 138 V 271 E. 1.1 S. 275). In
diesem Zusammenhang ist dem Beschwerdeführer entgegenzuhalten, dass das
vorinstanzliche Argument gegen die Notwendigkeit einer unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung, die IV-Stelle habe im Bemühen um eine Einigung von der
Auftragserteilung an die ursprünglich vorgesehene Gutachtenstelle abgesehen
(vorne E. 3), nicht bundesrechtswidrig ist. In dieser Lage der einvernehmlichen
Bestimmung der Begutachtungsstelle erneut wieder zum Mittel der Ausstands- und
Ablehnungsgründe gegen die drei vorgesehenen Experten zu greifen, überzeugt
wenig.
5.2 Die hohe Bedeutung medizinischer Gutachten vermag indessen ebenso wenig wie
die Anforderungen an die Unbefangenheit der Sachverständigen für sich allein
genommen die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung zu begründen. Dies
gilt praxisgemäss nicht nur, wenn es um den Beweiswert der Expertise geht
(Urteil 9C_676/2012 vom 21. November 2012 E. 3.2.1), sondern auch in Bezug auf
die Geltendmachung allfälliger formeller Ausstandsgründe nach Art. 44 ATSG bzw.
triftiger Gründe für eine Ablehnung der in Aussicht genommenen Experten (Urteil
9C_161/2011 vom 3. Mai 2011 E. 3.3, Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts I
631/06 vom 16. Oktober 2006 E. 4.4). Die gegenteilige Auffassung liefe darauf
hinaus, dass der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in praktisch
allen Fällen bejaht werden müsste, in denen eine medizinische Begutachtung
angeordnet wird, was der Konzeption von Art. 37 Abs. 4 ATSG als einer
Ausnahmeregelung widerspräche (erwähnte Urteile, a.a.O.; vgl. auch Urteile
8C_717/2012 vom 8. November 2012 E. 3.5, 8C_370/2010 vom 7. Februar 2011 E. 7.1
und 9C_315/2009 vom 18. September 2009 E. 2.1). Es bedarf mithin weiterer
Umstände, welche die Sache als nicht (mehr) einfach und eine anwaltliche
Vertretung als notwendig erscheinen lassen (Urteil 9C_676/2012 vom 21. November
2012 E. 3.2.2).
5.3
5.3.1 Der Beschwerdeführer weist auf seine ungenügenden (mündlichen und
schriftlichen) Sprachkenntnisse und die geringe Schulbildung hin sowie darauf,
dass er über keinerlei Kenntnisse des Sozialversicherungsrechts verfügt und
dass sein psychischer Gesundheitszustand schlecht sei. Er kenne daher die
Rechte nicht, die ihm nach Art. 44 ATSG und Art. 6 EMRK zustünden. Er sei
darüber auch nicht zureichend informiert worden. In der die Begutachtung
ankündigenden Mitteilung vom 11. April 2011 sei lediglich erwähnt worden, er
könne gesetzliche Ausstands- und Ablehnungsgründe geltend machen. Dass darüber
hinaus auch andere triftige Ablehnungsgründe vorgebracht werden könnten, bleibe
ebenso unerwähnt wie die Möglichkeit, einen anderen Gutachter vorzuschlagen,
und dass die Frist von 10 Tagen erst zu laufen beginne, wenn die Namen der
konkreten Gutachter bekannt seien. Schliesslich treffe, entgegen der Auffassung
der Vorinstanz, nicht zu, dass Ausstands- und Ablehnungsgründe immer mit der in
Frage stehenden Person verbunden seien. Solche Gründe könnten auch in der
Person des Gutachters selbst liegen.
5.3.2 Es kann von den Versicherten erwartet werden, dass sie von ihrem Recht
auf Information (Art. 27 Abs. 2 ATSG) Gebrauch machen, wenn ihnen im Kontext
einer Gutachtenseinholung etwas unklar sein sollte. Das ist für die Frage der
sachlichen Gebotenheit einer anwaltlichen Vertretung von Bedeutung. Der Begriff
Ablehnungsgründe wird auch umgangssprachlich weit verstanden und umfasst alle
Umstände, welche gegen eine Begutachtung durch den betreffenden
Sachverständigen sprechen. Darunter fallen nicht nur Gründe, welche die Frage
der Unparteilichkeit beschlagen, sondern auch solche, die in der Person des
Gutachters liegen, etwa ungenügende fachliche Qualifikation. Der fehlende
Hinweis auf die Möglichkeit, Gegenvorschläge zu machen, in der Mitteilung vom
11. April 2011 über die Notwendigkeit einer Begutachtung ist insofern nicht von
Belang, als die versicherte Person keinen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch
auf einen Sachverständigen ihrer Wahl hat (BGE 132 V 93 E. 6.5 S. 108). Im
Übrigen ist ohne weiteres klar, dass die Frist zur Geltendmachung von
Ablehnungsgründen erst mit Kenntnis der Person des Gutachters zu laufen
beginnen kann. Hinsichtlich aller dieser Fragen hätte ein einfacher
telefonischer Anruf bei der Beschwerdegegnerin genügt.
Nach dem Gesagten verletzt die vorinstanzlich bestätigte Verweigerung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Verwaltungsverfahren ab 7. Oktober
2011 mangels sachlicher Gebotenheit einer anwaltlichen Vertretung kein
Bundesrecht.
6.
Die Vorinstanz hat das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das
erstinstanzliche Beschwerdeverfahren abgewiesen mit der Begründung, die
Gewinnaussichten des eingelegten Rechtsmittels seien (ex ante betrachtet) als
beträchtlich geringer einzustufen als die Verlustgefahren. Damit wird
bundesrechtswidrig ein zu strenger Massstab an das Erfordernis der
Nichtaussichtslosigkeit der Prozessbegehren (Art. 61 lit. f ATSG; BGE 129 I 129
E. 2.3.1 S. 135; Urteil 9C_196/2012 vom 20. April 2012 E. 4.1 und 4.2.1)
angelegt, wie der Beschwerdeführer sinngemäss rügt und wie die Darlegungen in
E. 5 hievor zeigen. Im Verfahren vor den kantonalen Versicherungsgerichten sind
an die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung weniger strenge
Anforderungen zu stellen als für das Verwaltungsverfahren (SVR 2011 EL Nr. 2 S.
5, 9C_822/2009 E. 4.1; Urteil 8C_370/ 2010 vom 7. Februar 2011 E. 7.1). Die
Vorinstanz wird die weiteren Voraussetzungen des Anspruchs auf unentgeltliche
Verbeiständung (sachliche Gebotenheit, Bedürftigkeit) zu prüfen haben und
danach neu darüber entscheiden.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten zu drei Fünfteln dem
Beschwerdeführer und zu zwei Fünfteln dem Kanton Zürich aufzuerlegen (Art. 66
Abs. 1 BGG). Vom Kanton sind indessen keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
BGG); er hat jedoch als unterliegende Partei in Bezug auf die Frage der
unentgeltlichen Verbeiständung für das vorinstanzliche Verfahren dem insoweit
obsiegenden Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu bezahlen (Urteil
8C_662/2009 vom 9. Dezember 2009 E. 8 mit Hinweisen). Von diesem sind ebenfalls
keine Kosten zu erheben, da seinem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für
das bundesgerichtliche Verfahren entsprochen werden kann (Art. 64 BGG; BGE 125
V 201 E. 4a S. 202). Es wird indessen ausdrücklich auf Art. 64 Abs. 4 BGG
hingewiesen, wonach er der Gerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn er später
dazu in der Lage ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des
Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 25. September 2012 wird
aufgehoben, soweit er die unentgeltliche Verbeiständung für das vorangegangene
Verfahren betrifft. Die Sache wird zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren
wird gutgeheissen und es wird dem Beschwerdeführer Rechtsanwalt Viktor Györffy
als Rechtsbeistand beigegeben.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 300.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt, indes
einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
4.
Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 1'100.- zu entschädigen.
5.
Rechtsanwalt Viktor Györffy wird aus der Gerichtskasse eine Entschädigung von
Fr. 1'700.- ausgerichtet.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 22. Februar 2013
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kernen
Der Gerichtsschreiber: Fessler