II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 500/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
9C_500/2012
Urteil vom 28. Februar 2013
II. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kernen, Präsident,
Bundesrichter Meyer, Borella,
Bundesrichterinnen Pfiffner Rauber, Glanzmann,
Gerichtsschreiber Fessler.
Verfahrensbeteiligte
1. Einwohnergemeinde Aristau,
Chilerain 2, 5628 Aristau,
2. Einwohnergemeinde Arni, 8905 Arni,
3. Einwohnergemeinde Birr,
Pestalozzistrasse 10, 5242 Birr,
4. Einwohnergemeinde Birrhard,
Dorfstrasse 39, 5244 Birrhard,
5. Einwohnergemeinde Bremgarten,
Rathausplatz 1, 5620 Bremgarten,
6. Einwohnergemeinde Bünzen,
Bremgartenstrasse 20, 5624 Bünzen,
7. Einwohnergemeinde Dottikon, 5605 Dottikon,
8. Einwohnergemeinde Ehrendingen,
Brunnenhof 6, 5420 Ehrendingen,
9. Einwohnergemeinde Endingen, 5304 Endingen,
10. Einwohnergemeinde Frick,
Hauptstrasse 48, 5070 Frick,
11. Einwohnergemeinde Gebenstorf,
Vogelsangstrasse, 5412 Gebenstorf,
12. Einwohnergemeinde Gontenschwil,
5728 Gontenschwil,
13. Einwohnergemeinde Hendschiken,
Schulweg 5, 5604 Hendschiken,
14. Einwohnergemeinde Islisberg,
Bonstetterstrasse 2, 8905 Islisberg,
15. Einwohnergemeinde Kaiseraugst,
4303 Kaiseraugst,
16. Einwohnergemeinde Kaisten, 5082 Kaisten,
17. Einwohnergemeinde Killwangen,
Schürweg 2, 8956 Killwangen,
18. Einwohnergemeinde Leuggern, 5316 Leuggern,
19. Einwohnergemeinde Leutwil, 5725 Leutwil,
20. Einwohnergemeinde Mägenwil, 5506 Mägenwil,
21. Einwohnergemeinde Meisterschwanden,
5616 Meisterschwanden,
22. Einwohnergemeinde Muri,
Seetalstrasse 6, 5630 Muri,
23. Einwohnergemeinde Oberkulm, 5727 Oberkulm,
24. Einwohnergemeinde Rudolfstetten,
Friedlisbergstrasse 11, 8964 Rudolfstetten,
25. Einwohnergemeinde Spreitenbach,
8957 Spreitenbach,
26. Einwohnergemeinde Staufen,
Zopfgasse 2, 5603 Staufen,
27. Einwohnergemeinde Teufenthal, 5723 Teufenthal,
28. Einwohnergemeinde Widen,
Bremgartenstrasse 1, 8967 Widen,
29. Einwohnergemeinde Windisch, 5210 Windisch,
30. Einwohnergemeinde Wohlen,
Kapellstrasse 1, 5610 Wohlen,
31. Einwohnergemeinde Würenlos,
Schulstrasse 26, 5436 Würenlos,
32. Einwohnergemeinde Zofingen, 4800 Zofingen,
33. Kreisschule Mutschellen,
Bahnhofstrasse 34, 8965 Berikon,
34. Spitex-Verein Windisch-Mülligen,
Bergstrasse 2, 5210 Windisch,
35. Energie Freiamt AG, Seetalstrasse 4, 5630 Muri,
36. Verein Familienberatung Bezirk Muri,
Bahnhofstrasse 7b, 5630 Muri,
37. StWZ Energie AG, Mühlegasse 7, 4800 Zofingen,
38. Abwasserverband Oberes Surbtal,
5420 Ehrendingen,
39. Abwasserverband Reuss-Schachen,
5634 Merenschwand,
40. Sanavita AG, Gesamtrechtsnachfolgerin der Stiftung Altersheim Windisch,
Lindenhofstrasse 2, 5210 Windisch,
41. A.________,
42. B.________,
43. B.________,
44. B.________,
45. B.________,
46. B.________,
47. B.________,
48. B.________,
49. B.________,
50. D.________,
51. E.________,
52. H.________,
53. H.________,
54. H.________,
55. H.________,
56. H.________,
57. H.________,
58. H.________,
59. I.________,
60. J.________,
61. K.________,
62. K.________,
63. K.________,
64. K.________,
65. K.________,
66. K.________,
67. K.________,
68. K.________,
69. L.________,
70. L.________,
71. M.________,
72. M.________,
73. M.________,
74. M.________,
75. M.________,
76. O.________,
77. O.________,
78. O.________,
79. P.________,
80. R.________,
81. R.________,
82. S.________,
83. S.________,
84. S.________,
85. S.________,
86. S.________,
87. S.________,
88. S.________,
89. S.________,
90. S.________,
91. W.________,
92. W.________,
93. W.________,
94. W.________,
95. W.________,
96. B.________,
97. B.________,
98. H.________,
99. H.________,
100. M.________,
101. S.________,
102. S.________,
103. S.________,
104. T.________,
105. Z.________,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Peter Rösler,
Beschwerdeführer,
gegen
APK Aargauische Pensionskasse,
Hintere Bahnhofstrasse 8, 5000 Aarau,
vertreten durch Advokatin Elisabeth Ruff Rudin,
Beschwerdegegnerin,
BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Aargau,
Bleichemattstrasse 7, 5001 Aarau.
Gegenstand
Berufliche Vorsorge
(Teilliquidation; Prozessvoraussetzung),
Beschwerde gegen den Entscheid
des Bundesverwaltungsgerichts
vom 8. Mai 2012.
Sachverhalt:
A.
Die Aargauische Pensionskasse (APK) ist eine selbstständige
öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit im Sinne von
Art. 48 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40). Sie versichert
im Rahmen der bundesrechtlichen Vorschriften die Mitglieder des Obergerichts,
die Angestellten und Beamten des Kantons und seiner selbstständigen Anstalten
sowie die Angestellten der Gemeinden, deren Lohn direkt durch den Kanton
ausgerichtet wird, gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und
Invalidität (§ 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 des Dekrets vom 5. Dezember 2006 über
die Aargauische Pensionskasse [Pensionskassendekret; SAR 163.120]).
Vor dem Hintergrund einer Ausfinanzierung durch den Kanton Aargau mit Übergang
zum Beitragsprimat per 1. Januar 2008 verabschiedete der Vorstand der APK am
27. August 2008 das Reglement über die Durchführung einer Teilliquidation
(Voraussetzungen und Verfahren bei einem Stichtag zwischen 1. Januar 2005 und
31. Dezember 2007). Am 17. Oktober 2008 genehmigte das Amt für berufliche
Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Aargau (heute: BVG- und
Stiftungsaufsicht des Kantons Aargau; nachfolgend: Aufsichtsbehörde) das
Teilliquidationsreglement).
B.
Dagegen erhoben mehrere bis Ende Dezember 2007 angeschlossene Arbeitgeber sowie
einzelne bis zu diesem Zeitpunkt aktive Versicherte und Rentner der AKP
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragten, die Verfügung vom 17.
Oktober 2008 sei aufzuheben. Zur Begründung brachten sie hauptsächlich vor, das
Teilliquidationsreglement verstosse als Ganzes und in seinen wesentlichen
Teilen gegen Bundesrecht und die Statuten der APK.
Mit Entscheid vom 8. Mai 2012 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
ab, soweit es darauf eintrat. Unter anderem hatte es die Beschwerdelegitimation
der Arbeitgeber verneint.
C.
Die am Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht beteiligten Arbeitgeber, aktiv
Versicherten und Rentner - mit vier Ausnahmen - haben Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben und beantragt, der Entscheid vom
8. Mai 2012 und die Verfügung der Aufsichtsbehörde vom 17. Oktober 2008 seien
aufzuheben, und es sei die AKP anzuweisen, ein neues Teilliquidationsreglement
zur Genehmigung einzureichen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die AKP schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werde. Die Aufsichtsbehörde, das Bundesamt für
Sozialversicherungen (BSV) und das Bundesverwaltungsgericht verzichten auf eine
Stellungnahme.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführer rügen, das Bundesverwaltungsgericht habe zu Unrecht die
Beschwerdelegitimation der bis Ende 2007 der AKP angeschlossenen Arbeitgeber
verneint. Diese wiederum bestreitet in ihrer Vernehmlassung nicht nur die
Beschwerdelegitimation der betreffenden Arbeitgeber, sondern auch diejenige der
ehemaligen aktiven Versicherten und Rentner der Vorsorgeeinrichtung.
Im Verfahren vor Bundesgericht gibt es keine Anschlussbeschwerde. Verzichtet
eine Partei darauf, das Bundesgericht innerhalb der ordentlichen
Beschwerdefrist anzurufen, hat sie sich damit zu begnügen, gegebenenfalls zur
Beschwerde der Gegenpartei Stellung zu nehmen (BGE 134 III 332 E. 2.5 S. 335).
Indes prüft das Bundesgericht seine Zuständigkeit und die (weiteren)
Eintretensvoraussetzungen sowie diejenigen des vorinstanzlichen Verfahrens von
Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 138 V 339 E. 1 S.
340; 136 V 7 E. 2 S. 9; SVR 2012 BVG Nr. 29 S. 119, 9C_815/2011 E. 1).
2.
2.1 Gemäss Art. 53b Abs. 2 BVG müssen die reglementarischen Vorschriften über
die Voraussetzungen und das Verfahren der Teilliquidation von der
Aufsichtsbehörde genehmigt werden. Diese hat präventiv darüber zu befinden, ob
die massgebenden Bestimmungen gesetzeskonform ins Reglement transponiert worden
sind. Der entsprechenden Genehmigung kommt konstitutive Wirkung zu (Botschaft
vom 1. März 2000 zur Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [1. BVG-Revision], BBl 2000 2637 ff.,
2674 und 2697). Insoweit übernimmt die Aufsichtsbehörde auch die abstrakte
Normenkontrolle von öffentlich-rechtlichen Erlassen, die von den zuständigen
legislativen oder exekutiven Behörden als reglementarische Vorschriften
öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen ergangen sind (BGE 135 I 28 E.
3.2.1 S. 32).
2.2 Verfügungen der Aufsichtsbehörde können mit Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 74 Abs. 1 BVG). Demgegenüber
ist die Anfechtbarkeit von Erlassen nicht vorgesehen. Das nach Art. 37 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VVG)
massgebende Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes findet Anwendung in
Verwaltungssachen, die durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden in
erster Instanz oder auf Beschwerde zu erledigen sind (Art. 1 Abs. 1 VwVG). Für
die Zulässigkeit der Anfechtung des Genehmigungsentscheids vom 17. Oktober 2008
ist zunächst also entscheidend, ob er als Akt der Verwaltung (Verfügung gemäss
Art. 5 Abs. 1 VwVG) oder als Akt der Rechtsetzung zu qualifizieren ist.
Diese Klärung ist auch deshalb von Relevanz, weil die Legitimation zur
Anfechtung einer Verfügung an das Erfordernis eines aktuellen schutzwürdigen
Interesses an deren Aufhebung oder Änderung knüpft (Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG;
Urteil 2C_11/2012 vom 25. April 2012 E. 2.1; vgl. E. 3 hinten), während bei der
Anfechtung eines Erlasses ein virtuelles Interesse genügt in dem Sinne, dass
der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal
mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 136 I 17
E. 2.1 S. 21; 135 II 243 E. 1.2 S. 246; 133 I 206 E. 2.1 S. 210).
2.2.1 Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden
im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum
Gegenstand haben: Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder
Pflichten (lit. a); Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges
von Rechten und Pflichten (lit. b); Abweisung von Begehren auf Begründung,
Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das
Nichteintreten auf ein solches Begehren (lit. c). Als Verfügungen gelten mithin
autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in
Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie
verbindlich und erzwingbar sind. Demgegenüber sind Erlasse (Rechtssätze)
Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl
von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln ohne
Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, d.h.
die letztlich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (BGE 135 II 38 E. 4.3 S. 44
f. mit Hinweisen auf die Lehre).
2.2.2 Das BSV ist im Rahmen seiner aufsichtsrechtlichen Befugnisse (vgl. Art. 3
f. der Verordnung vom 29. Juni 1983 über die Beaufsichtigung und Registrierung
der Vorsorgeeinrichtungen [BVV 1], in Kraft gestanden bis 31. Dezember 2011)
davon ausgegangen, dass die Genehmigung oder Nichtgenehmigung des
Teilliquidationsreglements in Form einer verwaltungsrechtlichen Verfügung zu
erfolgen hat (Mitteilungen über die berufliche Vorsorge Nr. 100 vom 19. Juli
2007 Rz. 589). Die gegenteilige Auffassung, dass die Genehmigung Teil des
Erlasses der (generell-abstrakten) Regelung von Teilliquidationen ist (Art. 53b
Abs. 1 BVG), bedeutete, dass der Aufsichtsbehörde diesbezüglich rechtsetzende
Befugnisse zukommen würden. Solche sind hier nicht gewollt. In der Botschaft
des Bundesrats zur 1. BVG-Revision ist klar von einer präventiven Prüfung die
Rede (vorne E. 2.1). Mit anderen Worten dient die Genehmigung der Vorbeugung
offensichtlicher Verstösse; ihre Funktion besteht allein in der Kontrolle der
Übereinstimmung des zu prüfenden Erlasses u.a. mit dem Recht der beruflichen
Vorsorge und auch mit höherem Recht (vgl. CHRISTINA RUGGLI, in: Handkommentar
zum BVG und FZG, 2010, N. 5 zu Art. 62 BVG). Die Ermächtigung, im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens das vorgelegte Teilliquidationsreglement selber
abzuändern und sich damit gleichsam an der Inhaltsgebung zu beteiligen, stellt
demgegenüber eine repressive Aufsichtstätigkeit dar. Weder aus den Protokollen
der parlamentarischen Kommissionssitzungen noch aus denjenigen zur Debatte in
den beiden Räten ergibt sich, dass der Aufsichtsbehörde im Rahmen von bzw.
gestützt auf Art. 53b Abs. 2 BVG eine derartige legislative Befugnis zukommen
sollte. Die Genehmigung ist kein Schritt der Mitwirkung beim Erlass des
Teilliquidationsreglements, sondern das Produkt desselben. Diese Erkenntnisse
machen deutlich, dass es sich bei der aufsichtsrechtlichen Genehmigung vom 17.
Oktober 2008 nicht um einen Akt handelt, der Recht setzt. Vielmehr ist die
Genehmigung als Einzelakt im Sinne einer Feststellungsverfügung zu
qualifizieren. Die konstitutive Wirkung bleibt dabei bedeutungslos (ATTILIO R.
GADOLA, Der Genehmigungsentscheid als Anfechtungsobjekt in der Staats- und
Verwaltungsrechtspflege, in: AJP 1993 S. 293 und 295).
3.
Zur Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer (kumulativ)
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48
Abs. 1 lit. a-c VwVG in Verbindung mit Art. 37 VVG).
3.1
3.1.1 Das Teilliquidationsreglement vom 27. August 2008 war vom Vorstand der
AKP erlassen worden, wozu er befugt war (§ 16 Abs. 4 lit. b
Pensionskassendekret und § 40 der vom Grossen Rat des Kantons Aargau
genehmigten Statuten und Versicherungsbedingungen [übergeordnete Führung] in
Verbindung mit Art. 51a Abs. 2 lit. c BVG und Art. 53b Abs. 1 erster Satz BVG).
Er war somit in erster Linie Adressat der aufsichtsbehördlichen Genehmigung vom
17. Oktober 2008, die denn auch ausschliesslich ihm zugestellt wurde. Die
Verpflichtung, das Reglement sowie die Genehmigung sämtlichen Destinatären
(aktiv Versicherte und Rentner) schriftlich zu eröffnen, ist vor dem
Hintergrund der Informationspflicht der Vorsorgeeinrichtungen zu sehen (vgl.
Art. 86b Abs. 1 BVG und BGE 136 V 331 E. 4.2.3.1 S. 336). Die Genehmigung des
Teilliquidationsreglements vom 17. Oktober 2008 wurde auch im Amtsblatt des
Kantons Aargau vom 19. Januar 2009 publiziert, wobei auf die Möglichkeit der
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nach Art. 74 Abs. 1 BVG hingewiesen
wurde. Dadurch mutierte dieser Entscheid jedoch nicht zu einer
Allgemeinverfügung, wie die Aufsichtsbehörde darin anzunehmen schien. Eine
Allgemeinverfügung zeichnet sich dadurch aus, dass sie sich einerseits an einen
(relativ) unbestimmten Personenkreis richtet, also genereller Natur ist,
anderseits einen konkreten Tatbestand regelt (statt vieler BGE 134 II 272 E.
3.2 S. 280). Abgesehen davon, dass die Genehmigung des
Teilliquidationsreglements hinsichtlich einer namentlich bezeichneten
Vorsorgeeinrichtung erging und die Destinatäre diesbezüglich nicht primäre
Verfügungsadressaten waren, mangelte es vor allem an der Erfüllung der zweiten
Voraussetzung. Die Genehmigung liess sich ihnen gegenüber nicht ohne
konkretisierende Anordnung unmittelbar anwenden und vollziehen (vgl. E. 3.1.2
nachfolgend).
3.1.2 Die in Art. 53b Abs. 2 BVG statuierte Vorgehensweise (vgl. E. 2.1) ist
von der Konstellation zu unterscheiden, dass die Aufsichtsbehörde auf
Beschwerde eines Destinatärs hin die (allgemeinen) reglementarischen
Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtung auf ihre Übereinstimmung mit den
gesetzlichen Vorschriften des privaten und öffentlichen Rechts prüft und einen
entsprechenden Entscheid erlässt (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 3e S. 191). Das Gesetz
sieht für die Destinatäre bei der Erstellung und rechtsbegründenden Genehmigung
des Teilliquidationsreglements, welches Verfahren zwingend und in sich
abgeschlossen ist, keine Rolle vor. Erst im Rahmen der Durchführung einer
konkreten Teilliquidation wird ihnen Parteistellung zuerkannt, indem sie das
Recht haben, die Voraussetzungen, das Verfahren und den Verteilungsplan bei der
zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (Art. 53d
Abs. 6 Satz 1 BVG). Diese zweistufige Regelung ist im Rahmen der 1.
BVG-Revision gemäss Bundesgesetz vom 3. Oktober 2003 (AS 2004 1677 ff.)
eingeführt worden. Davor waren die Vorschriften über die Teil- (wie auch
Gesamt-)Liquidation in Art. 23 FZG integriert. Seine Formulierung wurde im
neuen Art. 53b Abs. 1 Satz 2 BVG übernommen. Der Botschaft lässt sich nicht
entnehmen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, die Teilliquidation materiell
neu zu regeln. Ziel der Revision war in erster Linie die Änderung des
Verfahrens. Die Aufsichtsbehörden sollten von der Prüfung der Voraussetzungen
einer Teilliquidation im konkreten Einzelfall entlastet werden. So beschliesst
und vollzieht die Vorsorgeeinrichtung die Teilliquidation neu autonom, ohne
deren Mitwirkung. Die Aufsichtsbehörde wird nur dann eingeschaltet, wenn die
Destinatäre an sie gelangen und eine Überprüfung der Voraussetzungen, des
Verfahrens oder des Verteilungsplans verlangen (BGE 138 V 346 E. 6.3.3 S. 363).
Die Botschaft äussert sich dazu unmissverständlich: "Erst in diesem Fall setzt
sich die Aufsichtsbehörde mit dem konkreten Einzelfall auseinander und erlässt
eine Verfügung" (BBl 2000 2674). Die Eidgenössischen Räte sind nicht darüber
hinausgegangen. Es finden sich in den Materialien keine Anhaltspunkte dafür,
dass die Destinatäre bereits in der ersten Phase der abstrakten Normenkontrolle
(vgl. E. 2.1) miteinzubeziehen sind.
3.1.3 Das Bundesverwaltungsgericht verweist bei der Begründung, weshalb die
aktiv Versicherten und Rentner ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung
der aufsichtsrechtlichen Genehmigung haben (können), auf UELI KIESER (in:
Handkommentar zum BVG und FZG, 2010, N. 36 zu Art. 53b BVG). An besagter Stelle
hält dieser Autor - ohne sich weiter mit Adressat und Charakter der Genehmigung
auseinanderzusetzen - fest, dass den Destinatären prinzipiell eine
Rechtsmittelbefugnis gegen die Genehmigungsverfügung zustehe. Dabei zitiert er
ISABELLE VETTER-SCHREIBER (in: Schweizer Personalvorsorge 07/2007 S. 77), deren
Überlegungen sich wiederum entnehmen lässt, dass die eingeräumte
Rechtsmittelbefugnis auf die "Richtlinie Genehmigung Teilliquidationsreglement"
der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich vom Juli 2007/Juni 2010
(www.bvs.zh.ch: Berufliche Vorsorge/Formulare und Merkblätter) zurückzuführen
ist. Darin findet sich folgender Passus (Rz. 24): "Mit der
Genehmigungsverfügung wird die Vorsorgeeinrichtung angewiesen, den Destinatären
das Teilliquidationsreglement und den Inhalt der Genehmigungsverfügung
(insbesondere Rechtsmittelbelehrung) zur Kenntnis zu bringen. Die
Genehmigungsverfügung gilt dann als eröffnet. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist
bestätigt die Vorsorgeeinrichtung, dass die Destinatäre informiert wurden, so
dass anschliessend die Rechtskraft der Genehmigungsverfügung bescheinigt werden
kann". Eine Begründung, weshalb den Destinatären bereits im Zeitpunkt der
Genehmigung die Möglichkeit zur Erhebung eines Rechtsmittels gegen das
Teilliquidationsreglement zu geben ist - was im Übrigen auch für die
betreffende Autorin nicht nachvollziehbar ist -, fehlt. So oder anders ist die
Richtlinie, die einer Verwaltungsweisung gleich kommt, für das Bundesgericht
nicht verbindlich (vgl. BGE 133 V 450 E. 2.2.4 S. 455). Anzufügen bleibt, dass
auch das BSV in seinem Schreiben "Anpassung der Teilliquidationsreglemente -
Revision der BVV 2" vom 20. Juli 2009 an die seiner Aufsicht unterstellten
Vorsorgeeinrichtungen (vgl. Art. 3 BVV 1, in Kraft gestanden bis 31. Dezember
2011; vorne E. 2.2.2) davon ausging, "dass die Versicherten und
Rentenbeziehenden nicht bereits bei der Genehmigung des
Teilliquidationsreglements eine Frist zur Einsprache erhalten müssen, da sie im
konkreten Teilliquidationsfall das Reglement überprüfen lassen können".
3.1.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Destinatäre durch die Genehmigung
des Teilliquidationsreglements vom 27. August 2008 nicht formell beschwert
sind. Weder haben sie am abstrakten Prüfungsverfahren vor der Aufsichtsbehörde
teilgenommen noch sind sie befugt, sich diesbezüglich als Partei zu
konstituieren. Gemäss der klaren gesetzlichen Konzeption können sie erst im
Rahmen des konkreten Teilliquidationsfalls formell beschwert (BGE 121 II 359 E.
1b/aa S. 362) sein. Ebenso wenig besteht eine hinreichende materielle Beschwer,
die Raum für eine sogenannte Drittbeschwerde "contra Adressat" (vgl. dazu BGE
134 V 153 E. 5.1 S. 156) liesse: Die Vorsorgenehmer (aktive Versicherte und
Rentner) verfügen über kein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Daran ändert die
rückwirkende Geltung des Teilliquidationsreglements (Mögliche Stichtage für die
Vornahme einer Teilliquidation sind der 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2007;
BGE 131 II 533 E. 6.2 S. 539) nichts. Wohl ist unbestritten, dass infolge der
grundlegenden Neuordnung der AKP per 1. Januar 2008 eine grössere Anzahl
Arbeitgeber ihre Anschlussvereinbarungen auf Ende Dezember 2007 kündigten. Nach
verbindlicher Feststellung der Vorinstanz war zum Zeitpunkt der
aufsichtsrechtlichen Genehmigung des Teilliquidationsreglements jedoch noch
keine Teilliquidation durchgeführt worden.
Soweit E. 5 des Urteils 9C_434/2009 vom 6. Oktober 2010 (nicht publiziert in
BGE 136 V 322, aber in SVR 2012 BVG Nr. 43 S. 153) dem Vorstehenden
Widersprechendes entnommen werden kann, ist daran nicht festzuhalten. Zu keinem
anderen Ergebnis vermag auch das in BGE 110 II 436 E. 2 S. 440 Gesagte zu
führen. Darin umschrieb das Bundesgericht in einem Fall, in dem die
Aufsichtsbehörde von Amtes wegen gestützt auf Art. 84 ff. ZGB eine Verfügung
erlassen hatte, die Legitimation zur Beschwerdeführung an die nächst höhere
Instanz ebenso weit wie bei der Aufsichtsbeschwerde (vgl. Urteil 9C_823/2011
vom 23. März 2012 E. 2.1). Indes betraf das besagte Urteil, das lange vor
Inkrafttreten der 1. BVG-Revision am 1. Januar 2005 erging, eine konkrete
Teilliquidation. Im Rahmen einer solchen bleibt die inzidente oder
akzessorische Normenkontrolle möglich (vgl. dazu Heinz AEMISEGGER/KARIN
SCHERRER REBER, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011,
N. 25 zu Art. 82 BGG).
3.2 Mit Bezug auf die Beschwerdelegitimation der angeschlossenen Arbeitgeber
steht nach verbindlicher Feststellung der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 und 2
BGG) deren Nachschusspflicht im Vordergrund. Eine solche Pflicht lässt sich
nicht aus dem Teilliquidationsreglement ableiten. Diesbezügliche Grundlage
bildet das vom Vorstand der AKP gestützt auf § 3 Abs. 5 Statuten und
Versicherungsbedingungen erlassene "Reglement über den Anschluss und Austritt
von Arbeitgebenden" vom 24. April 2002. Darin werden auch die Folgen der
Auflösung der Anschlussvereinbarung geregelt (§§ 9-14), u.a. die freien Mittel
(§ 10), den von den Arbeitgebenden zu ersetzenden versicherungstechnischen
Fehlbetrag und dessen Berechnung (§§ 11, 12 und 14) sowie die
Teilliquidationsbilanz (§ 13). Unter diesen Umständen ist keine besondere
Beziehungsnähe zum Streitgegenstand oder sogar eine direkte Beeinträchtigung
auszumachen. Selbst wenn sich für die Arbeitgeber "Folgen" aus dem
Teilliquidationsreglement ergeben sollten, wie in der Beschwerde geltend
gemacht wird, so manifestieren sich diese frühestens im Falle einer konkreten
Teilliquidation. Es fehlt somit (auch) den am Recht stehenden Arbeitgebern an
einem aktuellen Rechtsschutzinteresse. Daran vermag die rückwirkende Geltung
des (genehmigten) Teilliquidationsreglements vom 27. August 2008 nichts zu
ändern (vorne E. 3.1.4). Im Übrigen können die Arbeitgeber unabhängig von der
Frage, ob und inwieweit sie gesetzlich verpflichtet sind, die
vorsorgerechtlichen Interessen ihrer Arbeitnehmer zu wahren (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-5329/2010 vom 14. März 2012 E. 2.2), über keine
weiter gehende Beschwerdebefugnis verfügen, als sie jedem einzelnen Destinatär
zukommt.
4.
Zusammenfassend ist festzuhalten: Gegen die Genehmigung des
Teilliquidationsreglements einer Vorsorgeeinrichtung durch die Aufsichtsbehörde
als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ist die Beschwerdelegitimation von
Arbeitgebern und Destinatären (aktive und passive Versicherte) nur gegeben,
soweit sie durch eine sich daraus aktuell ergebende Verpflichtung beschwert
sind, was in casu nicht zutrifft. Es gibt hinsichtlich des
Teilliquidationsreglements und im Zuge seiner bzw. im Anschluss an seine
Genehmigung kein abstraktes Normkontrollverfahren. Die Überprüfung des
Teilliquidationsreglements vorfrageweise im Rahmen des konkreten
Anwendungsfalles (Inzidenzkontrolle) auf seine Übereinstimmung mit
höherrangigem Recht ist und bleibt in jedem Fall zulässig. Der Ausschluss der
abstrakten Normenkontrolle hinsichtlich des Teilliquidationsreglements berührt
die im Aufsichtsrechtsverfahren nach Art. 74 BVG zulässige abstrakte
Normenkontrolle der Regelungen des Vorsorgeverhältnisses gemäss bestehender und
zu bestätigender Rechtsprechung nicht.
Das Bundesverwaltungsgericht hätte somit vollumfänglich nicht auf die
Beschwerde gegen die Genehmigung des Teilliquidationsreglements der AKP vom 27.
August 2008 durch die Beschwerdegegnerin (Verfügung vom 17. Oktober 2008)
eintreten dürfen. Von einer förmlichen Aufhebung des angefochtenen Entscheides
wird indessen abgesehen, auch aus prozessualen Gründen (vgl. SVR 2010 IV Nr. 34
S. 107, 9C_194/2009 E. 2.5 in fine [nicht publ. in: BGE 136 V 7]). Bei diesem
Ergebnis braucht nicht auf die materiellen Vorbringen und die in diesem
Zusammenhang erhobenen Rügen eingegangen zu werden.
5.
Die unterliegenden Beschwerdeführer haben die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66
Abs. 1 BGG). Die obsiegende Aufsichtsbehörde hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; SVR 2011 BVG Nr. 39 S. 145, 9C_954/
2010 E. 10).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesverwaltungsgericht, der BVG- und
Stiftungsaufsicht des Kantons Aargau und dem Bundesamt für Sozialversicherungen
schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 28. Februar 2013
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kernen
Der Gerichtsschreiber: Fessler