Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 9C 207/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

[8frIR2ALAGK1]     
{T 0/2}
                   
9C_207/2012

Urteil vom 3. Juli 2013

II. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kernen, Präsident,
Bundesrichter Meyer, Borella,
Bundesrichterinnen Pfiffner Rauber, Glanzmann,
Gerichtsschreiber Traub.

Verfahrensbeteiligte
H.________,
vertreten durch Rechtsanwalt David Husmann,
Beschwerdeführerin,

gegen

IV-Stelle Bern,
Scheibenstrasse 70, 3014 Bern,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Invalidenversicherung,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern
vom 30. Januar 2012.

Sachverhalt:

A.
Die 1963 geborene H.________ bezieht seit Februar 2001 eine Viertelsrente der
Invalidenversicherung. Massgebend für die Leistungszusprache waren die Folgen
eines unfallbedingten zervikozephalen Symptomenkomplexes, einer
Anpassungsstörung, Hypersomnie und Adipositas permagna (vgl. Gutachten des
medizinischen Abklärungsinstituts X.________ vom 3. Februar 2003).
Am 5. Oktober 2009 ersuchte H.________ um Revision der Invalidenrente. Die
IV-Stelle Bern zog verschiedene medizinische Berichte bei. Der Regionale
Ärztliche Dienst (RAD) der Invalidenversicherung empfahl, bei den Dres.
R.________ und E.________ ein rheumatologisch-psychiatrisches Gutachten
einzuholen. Die Verwaltung teilte der Versicherten am 2. Juni 2011 mit, sie
beabsichtige, diese Ärzte mit der Untersuchung zu betrauen. Triftige
Einwendungen gegen die Person der Gutachter und allfällige Gegenvorschläge
könnten bis 17. Juni 2011 eingereicht werden. H.________ verwahrte sich mit
Schreiben vom 14. Juni 2011 gegen die bezeichneten medizinischen Experten und
machte Gegenvorschläge; zudem äusserte sie sich zur fachlichen Ausrichtung der
Untersuchung.
Mit Vorbescheid vom 4. August 2011 teilte die IV-Stelle H.________ mit, sie
werde ihr Ablehnungsgesuch abweisen. Am 27. September 2011 verfügte sie in
diesem Sinne.

B.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies die dagegen erhobene Beschwerde
ab, soweit es darauf eintrat (Entscheid vom 30. Januar 2012).

C.

C.a. H.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit
den Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es seien ihr
Leistungen nach dem IVG, insbesondere eine Rente, zuzusprechen. Vom Experten
Dr. E.________ sei Auskunft über dessen Gutachtertätigkeit einzuholen. Das
Ablehnungsbegehren gegen die Dres. E.________ und R.________ sei gutzuheissen.
Alsdann sei die Verwaltung zu verpflichten, ihr die Mitwirkungsrechte gemäss
BGE 137 V 210 einzuräumen; die Gutachterstelle sei einvernehmlich zu bestimmen.
Eventuell sei das kantonale Gericht zu verpflichten, ein polydisziplinäres
Gutachten in den Fachdisziplinen Psychiatrie, Rheumatologie und Neurologie
anzuordnen. Schliesslich beantragt H.________, ihrer Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
Die IV-Stelle, das Bundesamt für Sozialversicherungen und das kantonale Gericht
verzichten auf eine Stellungnahme.

C.b. Die I. und die II. sozialrechtliche Abteilung haben zu folgenden
Rechtsfragen ein Verfahren nach Art. 23 Abs. 2 BGG durchgeführt:
"1.- Ist die Beschränkung der Auftragsvergabe nach dem Zufallsprinzip auf
Begutachtungen mit drei und mehr Fachdisziplinen nach Art. 72bis IVV
rechtmässig-

2.- Sind die übrigen rechtsstaatlichen Anforderungen gemäss der Rechtsprechung
BGE 137 V 210 auf mono- und bidisziplinäre Begutachtungen sinngemäss
anwendbar-"
Die beiden sozialrechtlichen Abteilungen haben diese Rechtsfragen mehrheitlich
(Rechtsfrage 1) bzw. einstimmig (Rechtsfrage 2) bejaht (Beschluss vom 24. Juni
2013).

Erwägungen:

1.

1.1. Mit der vorinstanzlich bestätigten Zwischenverfügung verwarf die IV-Stelle
die Gründe, aus welchen die Beschwerdeführerin die nominierten Gutachter
abgelehnt hatte. Der dadurch umrissene Streitgegenstand kann sich auch
letztinstanzlich nicht auf Fragen des materiellen Leistungsrechts erstrecken
(vgl. BGE 125 V 413 E. 1 S. 414). Auf das betreffende Rechtsbegehren ist daher
nicht einzutreten.

1.2. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein
Rechtsmittel zulässig ist (BGE 138 V 318 E. 6 Ingress S. 320; 135 III 1 E. 1.1
S. 3 mit Hinweisen). Hier stellt sich die Frage, ob die Beschwerde mit Blick
auf die einschlägige Eintretenspraxis an die Hand genommen werden kann.

1.2.1. In Bezug auf die Anordnung von polydisziplinären Begutachtungen in den
Medizinischen Abklärungsstellen (MEDAS) hat das Bundesgericht Folgendes
festgehalten: Gerichtliche Zwischenentscheide, die sich mit Verfügungen der
IV-Stellen über die Einholung von medizinischen Gutachten befassen, sind vor
Bundesgericht selbständig anfechtbar, wenn darin der formelle Ausstand einer
sachverständigen Person beurteilt wurde (Art. 92 Abs. 1 BGG; BGE 138 V 271).
Darunter sind personenbezogene Ablehnungsgründe (vgl. Art. 36 ATSG, Art. 10
VwVG) zu verstehen, das heisst solche, die geeignet sind, Misstrauen in die
Unparteilichkeit des konkreten Sachverständigen zu erwecken (BGE 137 V 210 E.
3.4.1.2 S. 248). Hingegen tritt das Bundesgericht auf Beschwerden nicht ein, in
denen materielle Einwendungen gegen eine Begutachtung an sich (etwa mit dem
Einwand, es handle sich um eine unnötige second opinion ), gegen Art und Umfang
der Begutachtung (beispielsweise betreffend die Auswahl der Disziplinen) oder
gegen bezeichnete Sachverständige (etwa betreffend deren Fachkompetenz) erhoben
werden (vgl. BGE 138 V 271 E. 1.1 S. 274). Die Ablehnung eines Sachverständigen
kann weiter regelmässig nicht allein mit strukturellen Rahmenbedingungen der
MEDAS-Begutachtung begründet werden (BGE a.a.O. E. 2.2.2 S. 277). Mit der
Berufung auf angebliche frühere Fehlleistungen einer bestimmten MEDAS werden
lediglich solche Gefährdungen der Verfahrensfairness (vgl. BGE 137 V 210 E. 2.4
S. 237 und E. 3.4.2.5 S. 255) geltend gemacht, ausser wenn zusätzlich
hinreichend begründet wird, weshalb der Beizug der fraglichen Sachverständigen
im konkreten Fall einen Ablehnungsgrund darstellen soll.

1.2.2. Streitig ist, ob, wie das kantonale Gericht annimmt, die verfügte
Anordnung einer bidisziplinären Expertise mit Bundesrecht vereinbar ist. Darauf
ist die dargestellte Eintretenspraxis sinngemäss anzuwenden. Auf die Beschwerde
ist demnach einzutreten, soweit formelle Ablehnungsgründe im Raum stehen (vgl.
BGE 138 V 271 E. 2.2.1 S. 277).

1.2.3. Die IV-Stelle teilte der Beschwerdeführerin am 2. Juni 2011 mit, sie
beabsichtige, sie durch die Dres. R.________ und E.________ untersuchen zu
lassen. Weiter räumte ihr die Verwaltung Frist für triftige Einwendungen gegen
die Gutachter und für allfällige Gegenvorschläge ein. Mit Schreiben vom 14.
Juni 2011 lehnte die Versicherte Dr. R.________ als Gutachter ab. Sie
begründete dies damit, der betreffende Arzt werde nicht mehr im
Medizinalberufsregister geführt und leiste nicht Gewähr für eine Untersuchung
nach aktuellem Standard der Schmerzmedizin. Wegen dessen Zusammenarbeit mit Dr.
E.________ richteten sich ihre Bedenken auch gegen diesen. Zudem machte sie
Gegenvorschläge. Mit Vorbescheid vom 4. August 2011 teilte die IV-Stelle der
Beschwerdeführerin mit, die erhobenen Einwendungen stellten keine triftigen
Ablehnungsgründe im Sinne von Art. 44 ATSG dar; an den vorgesehenen
Begutachtungen werde festgehalten. Nachdem die Versicherte hiegegen nicht
innert 30 Tagen interveniert hatte, erliess die IV-Stelle am 27. September 2011
eine entsprechende Verfügung.

1.2.4. Das Schreiben der Versicherten vom 14. Juni 2011 und die strittige
Verfügung vom 27. September 2011 befassen sich mit der fachlichen Eignung des
Dr. R.________; insoweit geht es um materielle Aspekte. Im kantonalen
Beschwerdeverfahren machte die Beschwerdeführerin zusätzlich geltend, Dr.
E.________ habe sich, wie aus einem Urteil des Bundesgerichts hervorgehe, in
einer anderen Angelegenheit voreingenommen gezeigt; unter diesen Umständen sei
das für eine psychiatrische Abklärung notwendige Vertrauensverhältnis auch in
ihrem Fall gefährdet.
Das kantonale Gericht verwarf zum ersten den im Beschwerdeverfahren
präzisierten Einwand der Voreingenommenheit gegen Dr. E.________ hauptsächlich
mit Hinweis auf die fachlich-inhaltliche Weisungsunabhängigkeit der
begutachtenden Ärzte (vgl. BGE 137 V 210 E. 1.3.1 S. 226). Zum zweiten vertrat
es betreffend der einvernehmlichen Bestimmung der Gutachter (BGE a.a.O. E.
3.4.2.6 S. 256) den Standpunkt, im Vorbescheidverfahren habe die
Beschwerdeführerin die Gelegenheit nicht wahrgenommen, innert 30 Tagen
substanziierte Einwände gegen die vorgesehenen Gutachter vorzubringen und auf
eine einvernehmliche Lösung hinzuwirken; nachträglich könne sie sich nicht mehr
auf eine Verletzung von Mitwirkungsrechten berufen. Mit dieser Begründung liess
die Vorinstanz die Frage nach der Anwendbarkeit der Rechtsprechung gemäss BGE
137 V 210 auf Nicht-MEDAS-Begutachtungen offen. Zum dritten erwog das kantonale
Gericht, materielle Einwendungen wie diejenigen gegen Dr. R.________ seien in
einer allfälligen Beschwerde gegen den Endentscheid geltend zu machen.

1.2.5. Im ersten Punkt (Voreingenommenheit des Sachverständigen) spricht die
Beschwerdeführerin einen formellen Ablehnungsgrund an. In der hier gegebenen
fall unabhängigen Form kann ein solcher indessen regelmässig nicht im Rahmen
eines Zwischenverfahrens an das Bundesgericht getragen werden (oben E. 1.2.1).
Diese Einschränkung rechtfertigt sich, soweit die einschlägigen strukturellen
Gegebenheiten in BGE 137 V 210 abschliessend behandelt worden sind. Das trifft
bislang aber nur für die Anordnung polydisziplinärer Expertisen zu; es steht
nicht von vornherein fest, ob die Verhältnisse bei bidisziplinären
Begutachtungen vergleichbar sind (dazu unten E. 5.2.2.1). Insoweit ist von
einem Entscheid über Ausstandsbegehren auszugehen, gegen den die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 92 BGG).

1.2.6. Aufgrund der prozessualen Vorgeschichte rechtfertigt sich die
Anhandnahme der Beschwerde durch das Bundesgericht selbst hinsichtlich der
materiellen Einwendungen: Einmal hat sich die Vorinstanz zu Unrecht nicht mit
der Frage der unterlassenen Einigungsbestrebungen befasst. Die Verwaltung
reagierte auf das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 14. Juni 2011, in
welchem diese sich gegen die Nominierung der Gutachter gewehrt hatte,
unmittelbar mit einem Vorbescheid. Das Vorbescheidverfahren ist dafür jedoch
nicht vorgesehen (Art. 57a Abs. 1 IVG e contrario; vgl. BGE 137 V 210 E.
3.4.2.8 S. 258). Ohnehin kann der Versicherten nicht vorgeworfen werden, dass
sie ihre Einwände im Hinblick auf die in Aussicht gestellte Verfügung
nicht nochmals vorgebracht hat. Des Weiteren widerspricht die (auf BGE 132 V 93
E. 6.5 S. 108 gestützte) vorinstanzliche Verschiebung des Entscheids über
Einwendungen materieller Natur in das Hauptverfahren der mit BGE 137 V 210 E.
3.4.2.7 S. 256 geänderten Rechtsprechung.

1.2.7. Bleibt der Rechtsschutz im Zwischenverfahren, wie hier, versagt, weil
die Beschwerdeinstanz einschlägige Rügen zu Unrecht unbehandelt lässt, so wird
das Bundesgericht die Sache - mit Blick auf den drohenden nicht wieder
gutzumachenden Nachteil (BGE 138 V 271 E. 1.2.2 S. 276 mit Hinweisen) - in der
Regel zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz zurückweisen (vgl. Urteil
2P.346/1997 vom 6. November 1998 E. 1b). Vorliegend rechtfertigt sich indessen
eine direkte Beurteilung, da die Vorbringen der Beschwerdeführerin im Kontext
mit bidisziplinären Gutachten verschiedene, eng miteinander zusammenhängende
Grundsatzfragen aufwerfen.

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin macht unter anderem geltend, die Verwaltung hätte
vor der Vergabe des Begutachtungsauftrags an Dr. E.________ und Dr. R.________
eine Einigung anstreben müssen; die damit einhergehenden Gehörsrechte seien ihr
verweigert worden. Nach erhobenem Widerspruch sollen sich gemäss BGE 137 V 210
E. 3.4.2.6 S. 256 beide Seiten um eine einvernehmliche Gutachtenseinholung
bemühen. Die angerufene Erwägung bezieht sich auf polydisziplinäre Gutachten.

2.2. Polydisziplinäre Gutachten, das heisst solche, an denen drei oder mehr
Fachdisziplinen beteiligt sind, haben nach dem Wortlaut von Art. 72bis Abs. 1
IVV (in der seit 1. März 2012 gültigen Fassung) bei einer Gutachterstelle zu
erfolgen, mit welcher das BSV eine Vereinbarung getroffen hat. Gemeint sind die
MEDAS im Sinne von Art. 59 Abs. 3 IVG. Die Vergabe der Aufträge erfolgt nach
dem Zufallsprinzip (Art. 72bis Abs. 2 IVV). Zu dessen Umsetzung hat das BSV die
webbasierte Vergabeplattform SuisseMed@P eingerichtet, über welche der gesamte
Verlauf der Gutachtenseinholung gesteuert und kontrolliert wird (vgl.
SuisseMed@P: Handbuch für Gutachter- und IV-Stellen = Anhang V des
Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung [KSVI], Stand
21. August 2012; http://www.suissemedap.ch). Bei mono- und bidisziplinären
Gutachten dagegen werden die Aufträge nicht nach diesem System vergeben. Damit
ist der Kreis der in Frage kommenden Sachverständigen hier weitaus grösser
(z.B. Universitätskliniken, frei praktizierende Ärzte und Gutachter; BGE 137 V
210 E. 3.1.1 S. 242). Nicht ausgeschlossen ist freilich, dass
Begutachtungsinstitute, die für den Bereich der polydisziplinären Expertisen
mit dem BSV eine Vereinbarung nach Art. 72bis IVV abgeschlossen haben, auch
bidisziplinäre Expertisen erstatten; dies erfolgte allerdings ausserhalb des
MEDAS-Statuts. Da solche bidisziplinären Gutachten keine MEDAS-Gutachten im
Rechtssinne sind, rechtfertigt es sich nicht, die betreffenden Aufträge anders
abzuwickeln als diejenigen an andere Sachverständige, die schon faktisch,
mangels eines numerus clausus, nicht der Zufallszuweisung unterstellt werden
können.

3.

3.1. Zu klären ist, ob und inwieweit die Grundsätze gemäss BGE 137 V 210 auf
mono- und bidisziplinäre Begutachtungen übertragbar sind.

3.2. Es existieren keine festen Kriterien zur allgemeingültigen Abgrenzung der
Anwendungsfelder der verschiedenen Kategorien von Expertisen. Die grosse
Vielfalt von Begutachtungssituationen erfordert Flexibilität. In groben Zügen
jedoch lassen sich die jeweiligen Einsatzbereiche wie folgt umreissen: Die
umfassende administrative Erstbegutachtung wird regelmässig polydisziplinär und
damit zufallsbasiert anzulegen sein; eine direkte Auftragserteilung soll die
Ausnahme bleiben. Eine polydisziplinäre Expertise ist auch dann einzuholen,
wenn der Gesundheitsschaden zwar bloss auf eine oder zwei medizinische
Disziplinen fokussiert scheint, die Beschaffenheit der Gesundheitsproblematik
aber noch nicht vollends gesichert ist. In begründeten Fällen kann von einer
polydisziplinären Begutachtung abgesehen und eine mono- oder bidisziplinäre
durchgeführt werden, sofern die medizinische Situation offenkundig
ausschliesslich ein oder zwei Fachgebiete beschlägt; weder dürfen weitere
interdisziplinäre Bezüge (z.B. internistischer Art) notwendig sein (zur
Interdisziplinarität der Begutachtung vgl. BGE 137 V 210 E. 1.2.4 S. 224) noch
ein besonderer arbeitsmedizinischer bzw. eingliederungsbezogener Klärungsbedarf
bestehen. Diese Voraussetzungen werden vor allem bei Verlaufsbegutachtungen
erfüllt sein.

3.3. Mit der Abgrenzung zwischen poly- und mono-/bidisziplinären Gutachten eng
verbunden ist die (vorgelagerte) Frage, wer für die Auswahl der Fachdisziplinen
überhaupt zuständig ist. Für die polydisziplinären Gutachten hält Anhang V der
KSVI (Handbuch, Nr. 6 f.) fest, dass die Gutachterstelle abschliessend darüber
entscheidet, welche Fachdisziplinen - neben den von der IV-Stelle gewünschten -
im Einzelfall zu begutachten sind; eine Erweiterung des Begutachtungsumfangs
muss sie im Rahmen der SuisseMED@P begründen. Jedoch sollen die von der
IV-Stelle gewählten Fachdisziplinen für die Gutachterstelle bindend sein
(a.a.O., Nr. 2). Eine derartige Bindung kann angezeigt sein, wenn die Auswahl
spezifisch versicherungsrechtlich oder -medizinisch begründet wird. Solche
Vorgaben führen häufig unmittelbar zur Beteiligung gewisser Disziplinen.
Gleichwohl ist die vorgesehene Bindung zu absolut. Sie lässt ausser Acht, dass
die fachliche Koordination einen zentralen Teil von Interdisziplinarität
ausmacht. Die beauftragten Sachverständigen sind letztverantwortlich einerseits
für die fachliche Güte und die Vollständigkeit der interdisziplinär erstellten
Entscheidungsgrundlage, anderseits aber auch für eine wirtschaftliche
Abklärung. Mit dieser Gutachterpflicht nicht vereinbar wäre es, wenn den
Sachverständigen eine Disziplinenwahl aufgezwungen würde, die sie - auch nach
pflichtgemässer Würdigung der für den Auftrag leitenden Überlegungen - für
(versicherungs-) medizinisch nicht vertretbar hielten. Den Gutachtern muss es
also freistehen, die von der IV-Stelle bzw. dem RAD (oder im Beschwerdefall
durch ein Gericht) bezeichneten Disziplinen gegenüber der Auftraggeberinzur
Diskussion zu stellen, wenn ihnen die Vorgaben nicht einsichtig sind. Unter
diesem Vorbehalt steht insbesondere auch eine vorgängige Verständigung zwischen
IV-Stelle und versicherter Person über die Fachdisziplinen. Eine erneute
Mitwirkung der versicherten Person in diesem Punkt ist alsdann ausgeschlossen.
Diese Überlegungen treffen grundsätzlich auch mit Bezug auf bidisziplinäre
Expertisen zu; vertreten die bezeichneten zwei Gutachter eine abweichende
Meinung über die zutreffenden Fachdisziplinen, so wird dies naturgemäss zur
Rückgabe des Auftrags führen.

4.

4.1. Das Bundesgericht hat bereits signalisiert, dass die Einholung von
medizinischen Gutachten im Bereich der Sozialversicherung insoweit einem
einheitlichen Verfahrensstandard folgen soll, als die jeweiligen Ausgangslagen
vergleichbar sind (BGE 138 V 318 [betreffend Geltung der Grundsätze nach BGE
137 V 210 im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung]). Die Übertragung
der Grundsätze auf Nicht-MEDAS-Gutachten bildet somit den Regelfall;
uneinheitliche Standards schüfen einen Anreiz, MEDAS-Gutachten zu vermeiden und
auf Gutachten mit weniger als drei Fachdisziplinen auszuweichen.

4.2. Für das Folgende ist wegleitend, dass die einzelne Vorkehr nach BGE 137 V
210 stets im Verbund mit weiteren einschlägigen Massnahmen - unter Einschluss
der Korrektive auf gerichtlicher Ebene (dazu unten E. 5.3) - wirksam wird (vgl.
BGE a.a.O. E. 5 S. 266). Sie kann somit auch insofern nicht isoliert behandelt
werden, als es um ihre Ausdehnung auf mono- und bidisziplinäre Gutachten geht.
So erhält die Obliegenheit von IV-Stelle und versicherter Person, eine
einvernehmliche Gutachterbestellung anzustreben, dort ihre besondere Bedeutung,
wo Aufträge für Expertisen mit weniger als drei Fachdisziplinen nicht nach dem
Zufallsprinzip vergeben werden (vgl. unten E. 5.2.2.3).

5.

5.1. Wird anstelle eines polydisziplinären (MEDAS-) Gutachtens eine mono- oder
bidisziplinäre Expertise eingeholt, so sind dieselben Partizipationsrechte
beachtlich (vgl. Philipp Egli, Rechtsverwirklichung durch
Sozialversicherungsverfahren, Zürich 2012, S. 263 f.; Christian Haag,
Grundsatzurteil zur medizinischen Begutachtung der Invalidenversicherung, in:
SAeZ 2011 S. 2020). Bei Uneinigkeit ist eine Begutachtung demnach mit
anfechtbarer Zwischenverfügung anzuordnen; zudem hat die versicherte Person ein
Recht zur vorgängigen Fragestellung (BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff.). Auch die
auf Verbesserung und Vereinheitlichung der Qualitätsanforderungen und
-kontrolle zielenden Vorkehren (BGE a.a.O. E. 3.3 S. 245) sind - soweit nicht
spezifisch auf die MEDAS angelegt - sinngemäss auf die mono- oder
bidisziplinären Expertisen zu übertragen (zur appellatorischen Natur unter
anderem dieses Punktes vgl. BGE a.a.O. E. 5 S. 266).

5.2. Die vorliegend thematisierte Obliegenheit von IV-Stelle und versicherter
Person, eine einvernehmliche Gutachtenseinholung anzustreben, wird von den
Akteuren teilweise unterschiedlich verstanden.

5.2.1. Rechtsvertreter von versicherten Personen äussern bisweilen die
Auffassung, dass die zu beauftragende Gutachterstelle nur noch mit ihrem
Einverständnis bezeichnet werden dürfe, sobald sie personenbezogene
Einwendungen vorgebracht hätten. Eine so weitgehende Priorisierung der
einvernehmlichen Gutachtenseinholung käme indessen einem Vetorecht der
versicherten Person gleich; ist ein Einwand begründet, so bedeutet dies nicht,
dass Gegenvorschlägen der versicherten Person ohne Weiteres zu folgen wäre.
Ansonsten drohte wiederum eine - nunmehr freilich unter umgekehrten Vorzeichen
- ergebnisorientierte Auswahl der Gutachterstelle.
Bei polydisziplinären Begutachtungen erfolgt die Gutachterwahl immer nach dem
Zufallsprinzip (Art. 72bis Abs. 2 IVV); die Zufallszuweisung ist im Falle
stichhaltiger Einwendungen gegen bezeichnete Sachverständige allenfalls zu
wiederholen bzw. zu modifizieren, indem die Beteiligten z.B. übereinkommen, an
der ausgelosten MEDAS festzuhalten, dabei aber eine Arztperson nicht mitwirken
zu lassen. Bei erneuter Nichteinigkeit wird letztlich eine Zwischenverfügung
erlassen.

5.2.2. Weiter wird in der Praxis mitunter unter Hinweis auf Art. 72bis Abs. 2
IVV die Auffassung vertreten, das Hinwirken auf eine Einigung sei nach
Einführung der Zuweisungsplattform SuisseMED@P hinfällig. Doch dies trifft nur
teilweise zu.

5.2.2.1. Die Auftragsvergabe nach dem Zufallsprinzip neutralisiert - zusammen
mit den weiteren Vorgaben nach BGE 137 V 210 - generelle, aus den
Rahmenbedingungen des Gutachterwesens fliessende Abhängigkeits- und
Befangenheitsbefürchtungen (dazu BGE a.a.O. E. 2.4 S. 237). Nicht
einzelfallbezogene Bedenken werden gegenstandslos (vgl. oben E. 1.2.1).
Indessen müssen sich die Beteiligten auch nach Einführung der
Zuweisungsplattform SuisseMED@P mit Einwendungen auseinandersetzen, die sich
aus dem konkreten Einzelfallergeben.
Bei mono- und bidisziplinären Begutachtungen fragt sich, ob darüber hinaus zum
Ausgleich für die fehlende zufallsbasierte Zuweisung einzelfallunabhängige,
allgemein-strukturelle Einwendungen zugelassen werden sollen. Dies ist zu
verneinen: Typische Einwendungen - so, Gerichte hätten in früheren Fällen aus
verallgemeinerungsfähigen Gründen auf Gutachten des vorgeschlagenen
Sachverständigen nicht abgestellt - können in der täglichen Praxis mit
zumutbarem Aufwand oftmals weder bestätigt noch widerlegt werden. Bestehen
nicht im konkreten Einzelfall formelle Ausstandsgründe, so muss das Ziel,
möglichst beweistaugliche gutachtliche Aussagen zu erhalten, weitgehend
indirekt, über die weiteren in BGE 137 V 210 vorgesehenen verfahrensrechtlichen
Rahmenbedingungen der Auftragsvergabe, verfolgt werden (vgl. BGE a.a.O. E. 2.5
S. 241 oben, E. 3.4.2.4/5 S. 254 f. und E. 3.4.2.7 S. 256). Die beiden
Kategorien von Gutachten werden hinsichtlich der partizipatorischen
Verfahrensrechte und der übrigen Rahmenbedingungen der Gutachtensbestellung auf
administrativer und gerichtlicher Ebene einander weitgehend angeglichen (oben
E. 4 und 5.1).

5.2.2.2. Gemäss Rz. 2080 ff. KSVI teilt die IV-Stelle der versicherten Person
in einem ersten Schritt mit, dasseine Expertise eingeholt werden soll; zugleich
gibt sie ihr die Art der vorgesehenen Begutachtung (poly- oder mono- bzw.
bidisziplinär) sowie die vorgesehenen Fachdisziplinen und Gutachterfragen
bekannt (zur Frage der Letztverantwortung der Gutachterstellen für die Auswahl
der Fachdisziplinen vgl. oben E. 3.3). In diesem Stadium kann die versicherte
Person erst einmal (nicht personenbezogene) materielle Einwendungen gegen eine
Begutachtung an sich oder gegen Art oder Umfang der Begutachtung vorbringen
(Beispiele: unnötige second opinion; unzutreffende Wahl der medizinischen
Disziplinen). In einem zweiten Verfahrensschritt teilt die IV-Stelle der
versicherten Person die durch SuisseMED@P zugeteilte Gutachterstelle (bzw. bei
mono- und bidisziplinären Expertisen die von ihr ausgewählten Gutachter) und
die Namen der Sachverständigen mit jeweiligem Facharzttitel mit. Mit der
Bezeichnung der Sachverständigen kommt die Möglichkeit (materieller oder
formeller) personenbezogener Einwendungen hinzu.

5.2.2.3. Bei mono- und bidisziplinärenBegutachtungen ist im Falle aller
zulässigen Einwendungen konsensorientiert vorzugehen. Erst wenn eine Einigung
ausbleibt, ergeht eine (einheitliche) Zwischenverfügung über die Beweisvorkehr
an sich (Notwendigkeit einer Begutachtung, Beschränkung auf eine oder zwei
Fachdisziplinen, Bezeichnung der Disziplinen) und die Person der Gutachter
(vgl. Rz. 2081.1, 2082.1, 2083, 2083.1 KSVI).

5.2.3. Das Kreisschreiben sieht vor, dass Einwände und Zusatzfragen innert zehn
Tagen seit der Mitteilung einzureichen sind; diese Frist kann auf schriftliches
Gesuch hin verlängert werden (Rz. 2082 KSVI; vgl. auch Rz. 2085.2 KSVI). Gegen
diese Regelung ist grundsätzlich nichts einzuwenden, da das Verfahren einfach
und rasch bleiben muss.

5.3. In eine Gesamtbetrachtung der Verfahrensgarantien bei der Einholung
medizinischer Expertisen (dazu oben E. 4) ist weiter einzubeziehen, dass im
erstinstanzlichen Beschwerdeverfahren vermehrt Gerichtsgutachten einzuholen
sind (BGE 137 V 210 E. 4 S. 258).
Diese der prozessualen Chancengleichheit (BGE a.a.O. E. 2.1.2.1 S. 229)
dienende zusätzliche Sicherung ist bei mono- und bidisziplinären Begutachtungen
wiederum besonders bedeutsam, weil hier die Vergabe nach dem Zufallsprinzip
entfällt. Die Zuständigkeit der Gerichte zur Beweiserhebung (Art. 61 lit. c
ATSG) umfasst deren Ermessen, unter Wahrung des rechtlichen Gehörs der Parteien
die Gutachterstelle auszuwählen und in Abwägung der zu klärenden Punkte über
die Anzahl und Art der Fachdisziplinen zu befinden (vgl. aber auch oben E.
3.3). Als das Bundesgericht mit Bezug auf polydisziplinäre Gutachten ausgeführt
hat, auch für interdisziplinäre Gerichtsgutachten stünden die MEDAS im
Vordergrund, und zugleich anregte, es sei zu prüfen, inwieweit den Gerichten
über SuisseMED@P Daten über deren Auslastung zur Verfügung gestellt werden
könnten, hat es die Beschwerdeinstanzen damit ausdrücklich nicht verpflichtet,
auf diese Institute zurückzugreifen (vgl. BGE 137 V 210 E. 4.4.1.5 S. 265).

5.4. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Anforderungen an die medizinische
Begutachtung, wie sie in BGE 137 V 210 für polydisziplinäre
MEDAS-Begutachtungen umschrieben worden sind, grundsätzlich sinngemäss auf
mono- und bidisziplinäre Expertisierungen anwendbar sind. Das gilt sowohl für
die justiziablen Garantien (Partizipationsrechte, Verfügungspflichten und
Rechtsschutz) als auch für die appellativen Teilgehalte von BGE 137 V 210. Eine
Ausnahme für Begutachtungen mit weniger als drei Fachdisziplinen ist
hinsichtlich des Zufallsprinzips, das nach dem Gesagten dem Einigungsgedanken
vorgeht, hinzunehmen. Der Geltungsbereich von Art. 72bis IVV (nur
polydisziplinäre Begutachtungen) kann sich auf sachliche Gründe (vgl. E. 2.2 in
fine) stützen. Mit Blick auf den weiten Gestaltungsspielraum, den der Bundesrat
bei der Setzung unselbständigen Verordnungsrechts geniesst (BGE 133 V 42 E. 3.1
S. 44; 131 II 162 E. 2.3 S. 166, 271 E. 4 S. 275; 131 V 9 E. 3.4.1 S. 14),
erscheint die auf den 1. März 2012 in Kraft gesetzte Regelung als rechtmässig
(Beschluss der Vereinigten I. und II. sozialrechtlichen Abteilung vom 24. Juni
2013). Umso wichtiger ist die Beachtung der Verfahrensgarantien bei mono- und
bidisziplinären Expertisen, welche nicht als Vehikel zur Umgehung des
zufallsbasierten MEDAS-Zuweisungssystems missbraucht werden dürfen. Dieses ist
das Regelinstrument zur medizinischen Sachverhaltsabklärung im nichtstreitigen
Verfahren der Invalidenversicherung für komplexe Fälle. Weicht die IV-Stelle
davon ab, indem sie von einer MEDAS eine bi- oder gar bloss monodisziplinäre
Expertise einholen will, so hat sie in einem solchen Ausnahmefall zwingend
einen Einigungsversuch einzuleiten. Scheitert dieser, ist darüber zu verfügen.

5.5. Die grundsätzliche Bestätigung der Rechtmässigkeit des in Art. 72bis IVV
angelegten SuisseMED@P-Systems (E. 5.4) bedeutet nicht, dass die
Aufsichtsbehörde von der weiteren Umsetzung der Appellanforderungen gemäss BGE
137 V 210 E. 3.1-3.3 S. 242 ff. in Verbindung mit E. 5 S. 266 enthoben wäre.
Zunächst ist durch eine periodische Berichterstattung Transparenz über die
Durchführung der Plattform herzustellen (Anzahl der bei den angeschlossenen
MEDAS eingeholten polydisziplinären Gutachten), ergänzt um ordnungsgemässe
(Jahres-) Berichte der einzelnen Institute über ihre sonstige
Sachverständigentätigkeit, vor allem bezüglich der bi- und monodisziplinären
Expertisen für die IV-Stellen. Sodann ist die Sicherstellung von Qualität und
Einheitlichkeit der Begutachtungen (BGE 137 V 210 E. 3.3 S. 245 f.; vgl. auch
E. 3.1.2 in fine S. 243: Ausbau der Plattform zu einem Instrument der
Gutachtensevaluation) zielstrebig voranzutreiben. Denkbare Modelle sind die
Bildung eines tripartit (Versicherung, Versicherte, Medizin) besetzten
Begleitgremiums, welches die Durchführung der Plattform und überhaupt die
IV-Begutachtungen fachlich kontrolliert, oder die Schaffung von
Zertifizierungsrichtlinien für Arztpersonen, welche für die
Invalidenversicherung Begutachtungen vornehmen wollen (vgl. zu den
entsprechenden Bestrebungen im Strafrecht: Marianne Heer, in: Niggli/Heer/
Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung,
2011, Art. 183 N 13 ff. und 18; Verordnung des Regierungsrates und des
Obergerichts des Kantons Zürich vom 1./8. September 2010 über psychiatrische
und psychologische Gutachten in Straf- und Zivilverfahren [PPGV]; LS 321.4).
Das Bundesgericht wird die Umsetzung der Appellativanforderungen weiterhin
beobachten und behält sich, je nach deren Ergebnis, eine neue rechtliche
Überprüfung vor.

6.
Im vorliegenden Fall wurden im Verwaltungsverfahren die Partizipationsrechte
der Beschwerdeführerin nicht hinreichend beachtet. Das kantonale Gericht hat
dies verkannt und sich überdies nicht mit allen im Zwischenverfahren an die
Hand zu nehmenden Rügen befasst (dazu im Einzelnen oben E. 1.2). Nach Massgabe
des in E. 3.2 und 3.3 Gesagten wird die IV-Stelle in diesem Revisionsfallein
polydisziplinäres MEDAS-Gutachten einholen und dabei E. 5.2 beachten.

7.
Dem Verfahrensausgang entsprechend werden die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführerin steht eine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, teilweise gutgeheissen. Der
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30. Januar 2012 und die
Verfügung der IV-Stelle Bern vom 27. September 2011 werden aufgehoben. Die
Sache wird zum weiteren Vorgehen im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle
zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegnerin hat den Anwalt der Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des
vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern
zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern,
Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für
Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 3. Juli 2013
Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kernen

Der Gerichtsschreiber: Traub

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