II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.992/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_992/2012
Urteil vom 1. April 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Kreis,
gegen
Fachkommission für psychiatrische und psychologische Gutachten, Hirschengraben
13/15, Postfach 2401, 8021 Zürich.
Gegenstand
Aufnahme ins kantonale Sachverständigenverzeichnis,
Beschwerde gegen den Beschluss des Obergerichts
des Kantons Zürich, Verwaltungskommission, vom 6. September 2012.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Spezialärztin FMH für Psychiatrie und Psychotherapie und führt
eine Praxis als selbständige Psychiaterin in A.________/ZH. Ab 2002 war sie
zudem ausserordentliche Bezirksarztadjunktin im Kanton Zürich. Im Juli 2007
wandte sich X.________ an den Leitenden Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich und
berichtete diesem von eigenartigen Vorkommnissen in ihrem Umfeld. Aufgrund
dessen vermutete der Leitende Oberstaatsanwalt eine psychische Erkrankung von
X.________ und informierte den Zürcher Kantonsarzt über seine Feststellungen.
In der Folge kam es zu einer Aussprache zwischen ihr und Vertretern der
Fachkommission für psychiatrische Begutachtungen (seit 1. März 2011:
Fachkommission für psychiatrische und psychologische Gutachten; nachfolgend
Fachkommission). Im September 2007 erklärte X.________ ihren Rücktritt als
ausserordentliche Bezirksarztadjunktin.
B.
Nachdem X.________ im November 2009 den Titel einer zertifizierten Forensischen
Psychiaterin der Schweizerischen Gesellschaft für Forensische Psychiatrie
erlangt hatte, ersuchte sie die Fachkommission mit Schreiben vom 19. Januar
2011 um Aufnahme ins Sachverständigenverzeichnis des Kantons Zürich.
Mit Entscheid vom 27. März 2012 wies die Fachkommission das Gesuch ab. Sie
befand, an der fachlichen Eignung von X.________ bestünden keine Zweifel. Die
Aufnahme ins Sachverständigenverzeichnis würde aber eine vorgängige
fachärztliche Begutachtung ihrer persönlichen Eignung im Sinne von § 11 Abs. 2
der Verordnung des Regierungsrates und des Obergerichts des Kantons Zürich vom
1./8. September 2010 über psychiatrische und psychologische Gutachten in Straf-
und Zivilverfahren (PPGV/ZH) erfordern. Einer solchen Massnahme habe sie jedoch
nicht zugestimmt.
Einen Rekurs von X.________ gegen diesen Entscheid wies die
Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich mit Beschluss vom 6.
September 2012 ab.
C.
Gegen diesen Entscheid führt X.________ mit Eingabe vom 3. Oktober 2012
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventuell subsidiäre
Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt, der Beschluss der
Verwaltungskommission des Obergerichts sei aufzuheben und sie sei ins
Sachverständigenverzeichnis aufzunehmen, eventuell sei die Angelegenheit zu
diesem Zwecke an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventuell sei sie mit der
Auflage der Supervision ihrer Gutachtenstätigkeit ins
Sachverständigenverzeichnis aufzunehmen. Neben materiellen Rügen beanstandet
X.________ die Mitwirkung von Dr. Y.________ im Ausschuss der Fachkommission,
da dieser an der Vorbereitung des Antrags des Ausschusses zuhanden des
Kommissionsplenums mitgewirkt habe.
Das Obergericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Fachkommission
stellt in ihrer Eingabe vom 18. Oktober 2012 ebenfalls keinen Antrag, macht
aber Ausführungen zur Form der Mitwirkung ihres Mitglieds Dr. Y.________.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit eines
Rechtsmittels von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE
135 III 1 E. 1.1 S. 3).
1.1 Gemäss Art. 83 lit. t BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und
anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der
Weiterbildung und der Berufsausübung. Unter den Ausschlussgrund von Art. 83
lit. t BGG fallen Prüfungsergebnisse im eigentlichen Sinn, aber auch alle
anderen Entscheide, die sich auf eine Bewertung der intellektuellen oder
physischen Fähigkeiten oder die Eignung eines Kandidaten beziehen (BGE 138 II
42 E. 1 S. 44 f. [betr. das Ergebnis eines Assessments im Luftfahrtbereich];
Urteile 2C_408/2009 vom 29. Juni 2009 E. 2 und 2C_176/2007 vom 3. Mai 2007 E. 2
[Fluguntauglichkeitserklärung aus medizinischen Gründen]; 2C_438/2008 vom 16.
Oktober 2008 E. 2.1 und E. 2.3 [Zulassung als Revisionsexperte]; BGE 136 II 61
E. 1 S. 62 ff. [Kontrollfahrt]).
1.2 Verneint wurde die Anwendbarkeit des Ausschlussgrundes von Art. 83 lit. t
BGG dagegen in den Urteilen 2C_191/2008 vom 24. Juni 2008 und 2C_655/2009 vom
23. März 2010, wo die Bewilligung zur Führung einer Arztpraxis resp. das
Wahlfähigkeitszeugnis als Notar jeweils zufolge fehlender Vertrauenswürdigkeit
nicht verlängert bzw. widerrufen worden ist. Gemäss Urteil 2C_736/2010 vom 23.
Februar 2012 soll der genannte Ausschlussgrund auch dort nicht greifen, wo es
um die Frage geht, ob überhaupt eine Prüfung bzw. eine Fähigkeitsüberprüfung
durchzuführen ist. Im genannten Urteil ging es darum, ob einer im Ausland
ausgebildeten Augenärztin ohne Weiteres eine Äquivalenzbescheinigung
auszustellen ist, oder ob es hierfür aus formellen Gründen einer zusätzlichen
Prüfung in der Schweiz bedarf.
1.3 Im vorliegenden Fall liegt zwar die Rechtmässigkeit der Anordnung einer
fachärztlichen Begutachtung und nicht deren Ergebnis im Streit. Anders als im
hiervor genannten Entscheid 2C_736/2010 vom 23. Februar 2012 hängt das
Erfordernis einer Überprüfung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten
hier jedoch nicht von der Erfüllung oder Nichterfüllung formeller Anforderungen
ab, sondern es resultiert aus konkreten Zweifeln an der geistigen Gesundheit
der Beschwerdeführerin resp. an deren Eignung als Sachverständige. Die
vorliegend erhobenen Rügen sind verfassungsrechtlicher Natur, sodass sie -
gegen kantonale Entscheidungen - auch im Rahmen der subsidiären
Verfassungsbeschwerde vorgetragen werden können. Es kann daher offen bleiben,
ob die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hier zulässig ist.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf ein faires
Verfahren mit unabhängiger und unparteiischer Besetzung der massgeblichen
Gremien, weil Dr. Y.________ am Entscheid der Fachkommission beteiligt gewesen
sei, obwohl er seinerzeit, im Jahr 2007, an der Besprechung zwischen dem
Kantonsarzt und ihr zugegen gewesen sei und das Protokoll angefertigt habe.
Die Rüge kann nicht gehört werden: Die Mitwirkung von Dr. Y.________ wird im
bundesgerichtlichen Verfahren erstmals beanstandet, obwohl dieser Umstand
spätestens beim Vorliegen des Entscheides der Fachkommission offenkundig war
und damit bereits bei der Vorinstanz hätte beanstandet werden können. Da mithin
nicht erst der angefochtene Entscheid des Obergerichts hierzu Anlass gegeben
hat, erscheinen die in diesem Zusammenhang erfolgten sachverhaltlichen
Vorbringen der Beschwerdeführerin als unzulässiges Novum (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Zudem verlangen auch der Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot des
Rechtsmissbrauchs, dass ein Ablehnungsgrund unverzüglich nach Kenntnisnahme
geltend gemacht wird, ansonsten der Anspruch auf dessen Anrufung als verwirkt
gilt (BGE 136 I 207 E. 3.4 S. 211; 135 III 334 E. 2.2 S. 336).
3.
In der Sache bemängelt die Beschwerdeführerin mit zahlreichen Argumenten den
vorinstanzlich geschützten Entscheid der Fachkommission, sie nicht ohne
vorgängige psychiatrische Begutachtung wieder ins Sachverständigenverzeichnis
aufzunehmen. Sie erblickt darin eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts,
erachtet die Forderung als unverhältnismässig sowie treuwidrig und sieht darin
einen Verstoss gegen die Wirtschafts- und ihre persönliche Freiheit.
3.1 Die von der Beschwerdeführerin angerufenen allgemeinen rechtsstaatlichen
Grundsätze von Art. 5 BV stellen keine verfassungsmässigen Rechte im Sinne von
Art. 116 BGG dar (BGE 134 I 153 E. 4.1 S. 156 f.), weshalb ihnen hier keine
über das allgemeine Willkürverbot hinausgehende Tragweite zukommt. Die
Beschwerdeführerin macht aber auch die Verletzung verschiedener Grundrechte
geltend. Während die Verpflichtung, sich einer fachärztlichen Untersuchung zu
unterziehen, einen Eingriff in die persönliche Freiheit (Art. 10 BV) darstellen
dürfte, erscheint dies mit Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV)
fraglich (vgl. dazu das Urteil 2C_121/2011 vom 9. August 2011 E. 4.3.3, wo das
Bundesgericht festgestellt hat, die Gutachtertätigkeit stelle eine hoheitliche
Tätigkeit dar, die in der Regel nicht unter die Wirtschaftsfreiheit falle). Die
Frage nach dem Schutzbereich der angerufenen Grundrechte ist hier jedoch nicht
von massgeblicher Bedeutung, da jedenfalls die Voraussetzungen für einen
Grundrechtseingriff (vgl. Art. 36 BV) erfüllt sind, wie die nachfolgenden
Erwägungen zeigen.
3.2 Die Verordnung über psychiatrische und psychologische Gutachten in Straf-
und Zivilverfahren stützt sich auf § 123 des Gesetzes des Kantons Zürich vom
10. Mai 2010 über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und
Strafprozess (GOG/ZH) und bezweckt die Sicherung der Qualität der in § 10 Abs.
2 PPGV/ZH genannten Gutachten. Wer die in der Verordnung definierten fachlichen
und persönlichen Voraussetzungen für die Sachverständigentätigkeit erfüllt,
wird in ein Sachverständigenverzeichnis eingetragen (§ 10 Abs. 1 PPGV/ZH). Die
einzutragenden Personen müssen neben einer entsprechenden Ausbildung (§ 11 Abs.
1 PPGV/ZH) namentlich über einen guten Leumund und die persönliche Eignung zur
Sachverständigentätigkeit verfügen und ausreichende Erfahrung in der
gutachterlichen Tätigkeit nachweisen (§ 11 Abs. 2 PPGV/ZH).
Zur persönlichen Eignung gehört nach der unbestrittenen Auffassung der
Vorinstanz neben anderen Attributen auch die Zuverlässigkeit der Expertinnen
und Experten; diese müssen sodann der Gutachtertätigkeit gewachsen sein. Somit
handelt es sich beim Erfordernis der psychischen Gesundheit - entgegen der
Behauptung der Beschwerdeführerin - nicht um ein eigens für ihren Fall
entwickeltes neues bzw. zusätzliches Kriterium. Leidet nämlich ein Experte oder
eine Expertin an einem psychischen Gebrechen, liegt es auf der Hand, dass die
Qualität einer Expertise und deren rechtzeitige Fertigstellung in Frage
gestellt sind.
Gemäss § 7 Abs. 1 des vor der verfügenden Fachkommission anwendbaren
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH)
untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen
(Untersuchungsgrundsatz). Die am Verfahren Beteiligten trifft unter anderem
dann eine Mitwirkungspflicht, wenn sie, wie vorliegend, selbst ein Begehren
gestellt haben (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG/ZH). Da § 7 Abs. 1 VRG/ZH den Beizug von
Sachverständigen ausdrücklich vorsieht, liegt eine gesetzliche Grundlage für
die von den Vorinstanzen geforderte fachärztliche Begutachtung der
Beschwerdeführerin offensichtlich vor. Wann Expertisen eingeholt werden, ist
von Fall zu Fall zu entscheiden, und der zuständigen Behörde kommt dabei ein
erhebliches Ermessen zu (KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, Kommentar zum VRG, 2. Aufl. 1999,
§ 7 Rz. 24).
3.3 Das Obergericht weist sodann in zutreffender Weise darauf hin, dass den
gerichtlichen Sachverständigen eine ausgesprochen grosse Verantwortung bei der
Erarbeitung von Gutachten zukommt, namentlich im Bereich der schweren
Kriminalität. Ihre Expertisen sind für den Prozessausgang regelmässig von
zentraler Bedeutung, weshalb es nicht zu verantworten wäre, Personen ins
Sachverständigenverzeichnis aufzunehmen, wenn Zweifel an ihrer persönlichen
Eignung vorhanden sind. Aus diesem Grund erhellt ohne Weiteres, dass die
gesetzlich vorgesehenen Untersuchungsmassnahmen einem erheblichen öffentlichen
Interesse entsprechen.
3.4 Die Eignung der im Streit liegenden Massnahme lässt sich nicht bestreiten:
Das Bundesgericht erachtet die Anordnung einer fachärztlichen Untersuchung
praxisgemäss als sachgerecht, wenn aus gesundheitlichen Gründen Zweifel
bestehen, ob ein Gesuchsteller die persönlichen Voraussetzungen zur Erteilung
einer Polizeierlaubnis erfüllt (Urteil 1C_248/2011 vom 30. Januar 2012 E. 3.2
mit Hinweis).
Dies ist hier der Fall: Wie aus dem angefochtenen Entscheid hervorgeht, hat
sich die Beschwerdeführerin im Rahmen eines ihr gegenüber angeordneten
fürsorgerischen Freiheitsentzugs im Jahr 2004 in der Privatklinik B.________
aufgehalten. Gegenüber dem Leitenden Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich hat
die Beschwerdeführerin im Jahr 2007 sodann von Telefonabhörungen und
unerklärlichen Veränderungen in ihrer Wohnung (dem Verschwinden oder
Verschieben von Gegenständen, unerklärliche Flecken auf den Teppichen,
Vorfinden einer Tasche, welche von einer Drittperson gepackt worden sei, und
von toten Vögeln, usw.) sowie in ihrer Praxis (Verschwinden von Akten, usw.)
berichtet. Der Leitende Oberstaatsanwalt hat die gemeldeten Vorkommnisse als
nicht strafrechtlich relevant erachtet und psychische Probleme der
Beschwerdeführerin vermutet. Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass die soeben
dargestellten Schilderungen auch einem medizinischen Laien beunruhigend und
sonderbar erscheinen und Anlass zu weiteren Abklärungen geben können.
Offensichtlich hegte auch die Fachkommission aufgrund der ihr vorliegenden
Informationen diesbezügliche Bedenken. Vor diesem Hintergrund ist es
nachvollziehbar und erscheint es erforderlich, dass sich die Kommission vor
Aufnahme der Beschwerdeführerin in das Sachverständigenverzeichnis mittels
einer fachärztlichen Untersuchung Gewissheit über deren psychische Gesundheit
verschaffen und - soweit überhaupt möglich - alle diesbezüglichen Zweifel
ausschliessen wollte. Sodann ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, welche
anderen Mittel geeignet gewesen wären, um die fortbestehenden Zweifel der
Fachkommission an der geistigen Gesundheit der Beschwerdeführerin auszuräumen.
Letztere schlägt zwar im Sinne einer milderen Massnahme die provisorische
Zulassung, verbunden mit der Anordnung einer Supervision vor. Ein solches
Vorgehen wäre allerdings mit wesentlichen Nachteilen verbunden und damit
ungeeignet gewesen, denn zum einen hätte es wesentliche Zusatzaufwendungen
erfordert, zum andern hätte so die strittige Frage erst mittelfristig geklärt
und ein Rechtsstreit im Falle der Uneinigkeit doch nicht verhindert werden
können.
3.5 Angesichts der bereits aufgezeigten Bedeutung der Gutachten in den
Justizverfahren ist es der Beschwerdeführerin auch zuzumuten, sich einer
fachärztlichen Untersuchung zu stellen. Dies gilt umso mehr, als ein
allfälliger Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit oder in ihre persönliche
Freiheit nicht schwerwiegend wäre: Sollte sie weiterhin nicht bereit sein, sich
der gebotenen Begutachtung zu unterziehen, bleibt es ihr zwar verwehrt,
Gutachten für die Zürcher Gerichte zu erstellen. Dagegen steht es ihr selbst in
diesem Fall weiterhin offen, freiberuflich als Psychiaterin tätig zu sein oder
ausserhalb des Kantons Zürich als gerichtliche Gutachterin zu arbeiten.
3.6 Aus den obenstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die streitbetroffene
Massnahme unter den hier massgeblichen Verfassungsgesichtspunkten nicht zu
beanstanden ist. Die von der Beschwerdeführerin zu ihren Gunsten weiter ins
Feld geführten Umstände, vermögen an dieser Einschätzung nichts zu ändern:
Soweit sie geltend macht, sie habe kürzlich ein Fachbuch verfasst und den Titel
einer zertifizierten Forensischen Psychiaterin der Schweizerischen Gesellschaft
für Forensische Psychiatrie erlangt, ist dies allenfalls geeignet, ihre -
ohnehin nicht bestrittene - fachliche Qualifikation zu belegen. Die Frage nach
der persönlichen Eignung wird von diesem Vorbringen dagegen nicht betroffen.
Die Beschwerdeführerin wirft sodann ein, die zürcherischen Behörden verhielten
sich widersprüchlich, indem sie einerseits die Eintragung ins
Sachverständigenverzeichnis von einer Begutachtung abhängig machten, ihr aber
andererseits nach dem Rücktritt vom Amt einer ausserordentlichen
Bezirksarztadjunktin gestattet hätten, vier bereits begonnene Gutachten unter
Supervision fertigzustellen, was wohl kaum der Fall gewesen wäre, wenn aufgrund
der Aussprache vom September 2007 mit dem Kantonsarzt ein starker Verdacht der
psychischen Instabilität fortbestanden hätte. Auch dieses Argument ist
unbehelflich, könnte aus der genannten Gegebenheit doch auch der umgekehrte
Schluss gezogen und vermutet werden, die Superversion wäre nicht als
erforderlich angesehen worden, wenn hinsichtlich der persönlichen Eignung der
Beschwerdeführerin keine Bedenken bestanden hätten. Ein Verstoss gegen Treu und
Glauben (Art. 9 BV) ist in diesem Zusammenhang somit nicht ersichtlich.
Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, sie sei trotz ihres Rücktritts
als ausserordentliche Bezirksarztadjunktin auch mit dem Erstellen von neuen
Gutachten beauftragt worden und zwar sowohl von kantonalen als auch von
ausserkantonalen Gerichten und Staatsanwaltschaften. Soweit Zürcher Behörden
betreffend, erscheint dieser Umstand - sollte er zutreffen - in der Tat
überraschend und es würde dies von einer gewissen Inkonsequenz bei der Nutzung
des Sachverständigenverzeichnisses in der Gerichtspraxis zeugen. Hieraus kann
die Beschwerdeführerin indessen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Namentlich
ergibt sich aus ihrer bisherigen gutachterlichen Tätigkeit kein Anspruch auf
weitere Aufträge, und es kann deswegen von den Zürcher Behörden auch nicht
verlangt werden, eine Expertin ins Sachverständigenregister aufzunehmen, obwohl
sie ihrer Auffassung nach die diesbezüglichen Voraussetzungen nicht erfüllt.
4.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde unbegründet und somit abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zu
entrichten.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Obergericht des Kantons
Zürich, Verwaltungskommission, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. April 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Zähndler