II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.967/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_967/2012
Sentenza del 18 gennaio 2013
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Zünd, Presidente,
Donzallaz, Stadelmann,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Marco Frigerio,
ricorrente,
contro
Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. Samuel Maffi,
opponente.
Oggetto
Contributi di costruzione provvisori per opere di canalizzazione e depurazione
acque,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 23 agosto
2012 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 7 novembre 1983, il Consiglio comunale di X.________ ha adottato il piano
generale delle canalizzazioni (PGC), autorizzando il Municipio a prelevare dei
contributi di costruzione nell'ordine del 60 % dei costi dell'opera. Il PGC è
stato approvato dall'allora Dipartimento dell'ambiente del Cantone Ticino con
risoluzione del 6 maggio 1985. Negli anni successivi, ha quindi avuto luogo il
prelievo di una prima quota di contributi giusta la legge ticinese del 2 aprile
1975 d'applicazione alla legge federale contro l'inquinamento delle acque
dell'8 ottobre 1971 (LALIA; RL/TI 9.1.1.2).
Con pubblicazione del prospetto dal 30 novembre al 29 dicembre 2007 ed invio ad
ogni singolo proprietario di un estratto dello stesso, il Municipio di
X.________ ha dato avvio alla procedura per il prelievo di una seconda quota di
contributi provvisori. In questo contesto, in relazione alle particelle xxx e
yyy di X.________, di proprietà di A.________, ha fissato l'ammontare dei
contributi di costruzione a fr. 3'242.20 rispettivamente a fr. 3'019.90.
Il 22 marzo 2010 l'esecutivo comunale ha respinto il reclamo interposto da
A.________ contro il provvedimento d'imposizione adottato nei suoi confronti.
Tale atto è stato confermato dapprima dal Tribunale di espropriazione del
Canton Ticino e, successivamente, anche dal Tribunale cantonale amministrativo,
che si è espresso in merito con sentenza del 23 agosto 2012.
B.
Il 28 settembre 2012, A.________ ha impugnato questo ultimo giudizio con un
ricorso in materia di diritto pubblico davanti al Tribunale federale,
chiedendone l'annullamento.
Nel merito, fa valere una violazione delle garanzie procedurali generali
riconosciute dallo Stato (art. 29 Cost.), della legge federale del 24 gennaio
1991 sulla protezione delle acque (LPAc; RS 814.20), del principio della buona
fede e del divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.).
Il Tribunale cantonale amministrativo ha rinunciato ad esprimersi sulla
vertenza. Il Comune di X.________ ha invece richiesto che il ricorso venga
respinto. Le parti hanno poi depositato ulteriori osservazioni, di cui verrà
detto, per quanto necessario, più oltre.
Diritto:
1.
Di carattere finale (art. 90 LTF), la decisione contestata è stata emanata da
un'autorità di ultima istanza cantonale con natura di tribunale superiore (art.
86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF) e riguarda una causa di diritto pubblico che
non ricade sotto alcuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF. Presentato
in tempo utile dal destinatario dell'atto impugnato (art. 100 cpv. 1 LTF), con
un interesse degno di protezione all'annullamento del medesimo (art. 89 cpv. 1
LTF), il gravame è quindi di massima ammissibile quale ricorso in materia di
diritto pubblico (art. 82 segg. LTF).
2.
2.1 Con il ricorso in materia di diritto pubblico può in particolare venir
censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che
comprende i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 133 III 446 consid. 3.1
pag. 447 seg.). Salvo che per i casi citati espressamente dall'art. 95 LTF, con
questo rimedio non può invece essere criticata la violazione del diritto
cantonale in quanto tale, di cui può semmai esser denunciata un'applicazione
lesiva del diritto federale e, segnatamente, del divieto d'arbitrio o di altri
diritti costituzionali (DTF 133 III 462 consid. 2.3 pag. 466).
2.2 Il Tribunale federale è tenuto ad applicare d'ufficio il diritto federale
(art. 106 cpv. 1 LTF); non è vincolato né dagli argomenti sollevati nel
ricorso, né dai motivi addotti dall'autorità inferiore (DTF 134 II 235 consid.
4.3.4 pag. 241). Esigenze più severe si applicano tuttavia in relazione alla
violazione di diritti fondamentali. Il Tribunale federale esamina infatti
simili censure soltanto se l'insorgente le ha sollevate e motivate in modo
preciso (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246; 133 II 249
consid. 1.4.2 pag. 254).
Anche in caso di asserita violazione del divieto d'arbitrio, è necessario che
egli esponga le sue critiche in maniera chiara e circostanziata,
accompagnandole da un'argomentazione esaustiva (DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag.
246; 133 III 393 consid. 6 pag. 397). Secondo costante giurisprudenza,
l'arbitrio non si realizza infatti già qualora la soluzione proposta con il
ricorso possa apparire plausibile o addirittura migliore rispetto a quella
contestata. Il Tribunale federale annulla la sentenza impugnata per violazione
dell'art. 9 Cost. unicamente se l'istanza precedente ha emanato un giudizio che
appare - sia a livello di motivazione che di risultato - manifestamente
insostenibile, in aperto contrasto con la situazione reale, gravemente lesivo
di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso oppure in
contraddizione urtante con il sentimento di giustizia e d'equità (DTF 138 I 49
consid. 7.1 pag. 51 e 132 III 209 consid. 2.1 pag. 211 con rinvii).
2.3 Nella fattispecie specifica, il ricorrente fa valere una violazione
dell'art. 29 Cost. unicamente in modo generico. In questa misura, il suo
ricorso risulta pertanto a priori inammissibile per difetto di una motivazione
conforme all'art. 106 cpv. 2 LTF. Sull'ammissibilità delle ulteriori censure
formulate nell'impugnativa verrà invece detto più oltre, contestualmente al
loro esame.
3.
La procedura concerne la riscossione di una seconda quota di contributi
provvisori di costruzione per opere di canalizzazione e depurazione delle acque
da parte del Comune di X.________.
3.1 Il giudizio contestato si basa sul diritto cantonale, ovvero sugli art. 96
segg. della legge ticinese d'applicazione della legge federale contro
l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971: normativa rimasta finora in
vigore, nonostante la legge federale contro l'inquinamento delle acque sia
stata sostituita dalla legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione
delle acque (sentenza 2P.133/2004 del 7 marzo 2005 consid. 4; ADELIO SCOLARI,
Tasse e contributi di miglioria, 2005, n. 317).
3.2 Come già osservato da questa Corte nella sentenza 2P.285/2006 del 21 marzo
2007 (consid. 2.1), gli art. 96 segg. LALIA disciplinano in modo autonomo, per
rispetto al diritto federale, la procedura di fissazione e di riscossione dei
contributi litigiosi. Per questa ragione, la censura sollevata dal ricorrente
per denunciare l'incompatibilità del diritto cantonale applicato con la legge
federale sulla protezione delle acque dev'essere considerata d'acchito
infondata.
4.
Con un'ulteriore critica, il ricorrente sostiene che il giudizio impugnato sia
lesivo della buona fede e, in particolare, del principio dell'affidamento,
poiché non riconoscerebbe le concrete assicurazioni ricevute dalle autorità
comunali con risposta scritta del 16 maggio 2007 alla sua lettera del 30 aprile
precedente.
4.1 In materia di diritto amministrativo, il principio richiamato nella
fattispecie tutela la fiducia riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità
oppure in un suo determinato comportamento suscettibile di destare
un'aspettativa legittima quando l'autorità sia intervenuta in una situazione
concreta riguardo a determinate persone, quand'essa era competente a rilasciare
l'informazione o il cittadino poteva ritenerla competente sulla base di fondati
motivi, quando affidandosi all'esattezza dell'informazione egli abbia preso
delle disposizioni non reversibili senza subire un pregiudizio e quando non
siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio
dell'informazione stessa (DTF 137 I 69 consid. 2.5.1 pag. 72 seg.; 131 II 627
consid. 6.1 pag. 636 seg.; 130 I 26 consid. 8.1 pag. 60 con ulteriori rinvii).
Anche nel caso le condizioni poste per beneficiare della protezione della buona
fede siano realizzate, occorre inoltre ancora che al richiamo a tale protezione
non si oppongano interessi pubblici preponderanti (DTF 131 II 627 consid. 6
pag. 636 segg.; 129 I 161 consid. 4.1 pag. 170).
4.2 Nemmeno le condizioni per una tutela della buona fede sono però in concreto
date.
4.2.1 A differenza di quanto sostenuto nell'impugnativa, il ricorrente non si è
rivolto al Comune di X.________ "domandando se vi erano dei sospesi di natura
fiscale e/o contributiva". Come risulta dallo scritto prodotto davanti alle
istanze precedenti, redatto dal notaio incaricato di rogare l'atto di
compravendita dei mappali in discussione, egli si è in realtà indirizzato
all'Ufficio delle contribuzioni del Comune medesimo per ottenere
"un'attestazione per crediti garantiti da ipoteca legale" per imposte cantonali
o altri sospesi, così come previsto dall'art. 252 della legge tributaria del
Cantone Ticino del 21 giugno 1994 [LT; RL/TI 10.2.1.1].
4.2.2 Interpellato in tal senso, l'Ufficio delle contribuzioni comunale si è
dal canto suo limitato a rispondere alla precisa domanda postagli: facendo
esplicita menzione dell'art. 252 LT e quindi dichiarando che le particelle xxx
e yyy di X.________ erano gravate ciascuna da un'unica ipoteca legale, relativa
all'imposta comunale 2006.
4.3 Preso atto del fatto che il ricorrente attribuisce a torto all'informazione
ricevuta una portata che invece non ha, pure la critica con cui egli denuncia
una violazione del principio della buona fede dev'essere pertanto dichiarata
infondata.
4.4 Benché anche per contributi come quelli oggetto della procedura la legge
preveda di principio una garanzia nella forma dell'ipoteca legale (art. 107
LALIA), può essere qui in via abbondanziale aggiunto che al momento in cui il
ricorrente ha formulato all'Ufficio delle contribuzioni la richiesta di
attestazione ex art. 252 LT, il 30 aprile 2007, nemmeno ancora aveva avuto
luogo la pubblicazione del prospetto che ha dato avvio alla presente procedura,
la quale si è tenuta solo tra il 30 novembre e il 29 dicembre successivi.
Logico è quindi pure che tale attestazione non ne facesse a quel momento
menzione.
5.
L'insorgente è infine dell'avviso che il mancato riconoscimento della
prescrizione rispettivamente della perenzione da parte della Corte cantonale
del diritto di prelevare i contributi in discussione debba essere giudicato
arbitrario.
Riferendosi al fatto che la LALIA non contiene nessuna norma che regoli la
prescrizione rispettivamente la perenzione del diritto d'imposizione, ritiene
segnatamente che la Corte cantonale avrebbe dovuto riconoscere l'esistenza di
una lacuna che andava colmata: alla luce di quanto previsto dall'art. 16 della
legge ticinese sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL/TI
7.3.3.1), oppure con riferimento ai termini validi nel diritto privato. A suo
avviso, qualsiasi diversa soluzione porterebbe in effetti a risultati
insostenibili, creando una situazione d'incertezza, la cui durata dipende
esclusivamente dal Comune.
5.1 L'art. 96 LALIA impone ai Comuni ticinese l'obbligo di prelevare contributi
di costruzione per l'esecuzione degli impianti comunali e per la partecipazione
a quella degli impianti consortili (cpv. 1); la misura complessiva dei
contributi non può essere inferiore al 60 %, né essere superiore all'80 % del
costo effettivo per il Comune (cpv. 2). Il Municipio deve delimitare il
comprensorio d'imposizione (art. 98 LALIA) e prelevare i contributi, i quali
possono essere provvisori (art. 99 LALIA; calcolati sulla base del costo
preventivo, fino ad un massimo del 3 % del valore di stima dei fondi), oppure
definitivi (art. 99a LALIA; percepibili solo ad opera conclusa e calcolati
sulla base del costo consuntivo, sempre fino ad un massimo del 3 % del valore
di stima dei fondi).
Per quanto concerne il pagamento, il contributo richiesto è dovuto in dieci
rate annuali, che sono esigibili dalla data di inizio dei lavori (art. 106
LALIA). Così come osservato nell'impugnativa, sebbene la legge cantonale in
discussione disciplini la prescrizione delle singole rate di contributo (art.
108 LALIA ), essa non prevede invece nessun termine di prescrizione
rispettivamente di perenzione del diritto d'imposizione (sentenza 2P.71/2004
del 10 gennaio 2005 consid. 4.4).
5.2 Ciò nonostante, le conclusioni tratte nel giudizio impugnato, che portano a
non riconoscere una lacuna legislativa in materia, non possono affatto essere
considerate insostenibili e lesive dell'art. 9 Cost.
5.2.1 Innanzitutto, l'arbitrio non è dato dalla mancata applicazione in via
analogica dell'art. 16 LCM alla fattispecie.
Secondo quanto già osservato dal Tribunale federale nella menzionata sentenza
2P.71/2004 del 10 gennaio 2005 - le cui motivazioni sono state fatte proprie
dalla Corte cantonale, che le ha riprese testualmente rispettivamente vi ha più
volte rinviato nel giudizio impugnato - la LALIA medesima esclude
l'applicazione della legge ticinese sui contributi di miglioria al prelievo di
contributi di costruzione (art. 96 cpv. 6 LALIA).
Sempre in base a quanto osservato in quella sede, il diniego dell'applicazione
analogica dell'art. 16 LCM alla fattispecie appare inoltre giustificato dal
fatto che, a differenza di quanto vale per singole opere pubbliche finanziate
tramite il prelievo di contributi di miglioria, che vengono portate a termine
entro scadenze prevedibili, la realizzazione della rete comunale di
canalizzazione e di depurazione delle acque è un'opera che si estende su di un
arco di tempo molto più lungo (sentenza 2P.71/2004 del 10 gennaio 2005 consid.
4.4 con rinvii ai materiali legislativi).
5.2.2 Arbitrarie non possono però nemmeno essere giudicate l'ammissione a
procedere ad un secondo prelievo di contributi e la rinuncia a porre un altro
preciso termine di prescrizione rispettivamente perenzione al diritto
d'imposizione da parte dei Comuni.
Il prelievo di più contributi provvisori è infatti espressamente previsto
dall'art. 99 cpv. 2 LALIA, che pone quale limite solo che la somma dei singoli
contributi percepiti non superi il 3 % del valore di stima in vigore al momento
dell'ultima pubblicazione del prospetto. Dalla consultazione dei materiali
legislativi che hanno portato all'introduzione di questa norma, cui il
Municipio di X.________ fa espresso riferimento, risulta inoltre che la stessa
è stata tra l'altro voluta per permettere ai Comuni di adeguare un precedente
prelievo all'evoluzione della pianificazione e dei costi d'investimento (al
riguardo, cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 5090 del 20 febbraio 2001 e
relativo rapporto del 23 maggio 2001).
Distinguendo tra tasse di allacciamento e contributi di costruzione, il
Tribunale federale ha d'altra parte anch'esso già rilevato che nella misura in
cui questi ultimi hanno quale caratteristica di essere percepiti globalmente,
per tutte le infrastrutture indicate nel piano generale di smaltimento delle
acque - considerate quale opera unica, che poggia su un finanziamento globale e
avvantaggia il contribuente nel suo complesso -, questa caratteristica
costituisce di principio un motivo oggettivo e sostenibile per non applicare al
loro prelievo un termine di prescrizione, che inizi a decorrere dal compimento
di singoli tratti di canalizzazione (sentenza 2P.71/2004 del 10 gennaio 2005
consid. 4.4).
5.2.3 A differente esito non può infine condurre l'appunto in base al quale la
fattispecie in oggetto sarebbe ben diversa da quella esaminata nella sentenza
2P.71/2004, su cui si è basata la Corte cantonale.
Il ricorrente rileva certo che, in quel caso, il piano generale di smaltimento
delle acque era stato adottato molto più tardi (1998) di quanto avvenuto a
X.________ (1983), lasciando intendere che il contribuente era pertanto
chiamato a corrispondere contributi per opere ben più recenti.
Così argomentando, perde però di vista il fatto che, come nell'impugnativa che
ci occupa, l'insorgente si opponeva in realtà al prelievo di contributi, poiché
riteneva che gli stessi riguardassero almeno in parte lavori eseguiti da
decenni (sentenza 2P.71/2004 del 10 gennaio 2005 consid. 4.2).
Anche quest'argomento non è quindi adatto a dimostrare l'arbitrio del giudizio
reso.
5.2.4 Proprio in quel contesto, il Tribunale federale aveva per altro pure
attirato l'attenzione su due ulteriori e non trascurabili aspetti, ovvero:
da un lato, sul fatto che la norma transitoria di cui all'art. 133 cpv. 4 LALIA
pone comunque un limite al prelievo retroattivo di contributi di costruzione,
autorizzando i Comuni, sempre che non vi avessero già provveduto, a procedere
in tal senso solo per opere o parte di opere eseguite dopo il 31 dicembre 1968;
dall'altro, sul fatto che - dall'entrata in vigore della LALIA - i proprietari
devono sapere che i Comuni sono obbligati per legge a prelevare contributi per
finanziare i loro impianti di evacuazione e di depurazione delle acque, ragione
per cui essi non possono nemmeno pretendere di ignorare gli obblighi che la
stessa a sua volta prevede nei loro confronti.
Ma per l'appunto, quello di corrispondere un ulteriore contributo provvisorio -
che il Comune stabilisce tenendo comunque conto dell'importo già versato in
precedenza, eventualmente da un altro proprietario - costituisce precisamente
uno di questi obblighi (art. 99 cpv. 2 LALIA).
5.3 Per quanto non formulata in maniera meramente appellatoria e quindi
inammissibile, anche la censura d'arbitrio sollevata nel ricorso risulta
pertanto infondata. Le critiche mosse al giudizio impugnato non dimostrano
infatti la sua insostenibilità.
6.
Per quel che precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso dev'essere
respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e vengono poste a carico
del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv.
3 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Comune di X.________ e al
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 18 gennaio 2013
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Zünd
Il Cancelliere: Savoldelli