II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.964/2012
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_964/2012
Urteil vom 10. Juni 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Brändli,
gegen
Ortsgemeinde Benken,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno Glaus,
Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Erwerb eines landwirtschaftlichen Grundstücks,
Beschwerde gegen das Urteil vom 23. August 2012 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Ortsgemeinde Benken SG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. xxx,
Grundbuch Benken. Am 29. März 1995 schloss sie mit B.________ eine als
"Baurechts- und Gebäudekaufvertrag mit Pachtvertrag" bezeichnete Vereinbarung
ab. Darin wurde B.________ ein selbständiges und dauerndes Baurecht (Nr. yyy)
an einer Teilfläche von 10'000 m2 des betreffenden Grundstücks eingeräumt.
Zudem erwarb er die sich auf dem Baurechtsgrundstück befindlichen Gebäude zum
Preis von Fr. 190'000.--. Schliesslich verpachtete ihm die Ortsgemeinde Benken
14.62 Hektaren Wies- und Ackerland des Grundstücks Nr. xxx. Das Baurecht und
die Pacht wurden für eine Dauer von 50 Jahren vereinbart und deren Übertragung
von der Zustimmung der Grundeigentümerin abhängig gemacht.
A.b. Nachdem B.________ auf dem Gerichtsweg eine Reduktion des Pachtzinses
erreicht hatte (vgl. Urteil der Rekurskommission EVD [heute:
Bundesverwaltungsgericht] vom 20. April 2004), strebte die Ortsgemeinde Benken
die Auflösung des Vertragswerks an. Mit Vergleich vom 20. Juni 2005
verpflichtete sich B.________, die Gebäude bis am 31. Dezember 2007 zu
verkaufen und der Ortsgemeinde Benken innert dieser Frist jedenfalls (auch bei
Nichtverkauf) Fr. 90'000.-- zu bezahlen.
Die infolge unbenutzten Ablaufs der Zahlungsfrist von der Ortsgemeinde Benken
in Betreibung gesetzte Forderung von Fr. 86'672.90 nebst Zins von 5 % seit dem
1. Januar 2008 wurde nach durchgeführtem Rechtsmittelverfahren durch das
Kantonsgericht Schwyz am 9. März 2010 bestätigt. Dieses Urteil erwuchs
unangefochten in Rechtskraft.
A.c. Bereits am 17. März 2009 hatte B.________ das Baurechtsgrundstück Nr. yyy
an A.________ verkauft. Nachdem die Ortsgemeinde Benken das Vorkaufsrecht
ausgeübt hatte, erteilte das Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen
(nachfolgend: Landwirtschaftsamt) dieser am 7. Mai 2009 die Erwerbsbewilligung.
Der Entscheid wurde der Ortsgemeinde Benken, B.________, dem
Grundbuchverwalter, der Aufsichtsbehörde BGBB und A.________ eröffnet.
B.
B.a. B.________ focht den Entscheid des Landwirtschaftsamts am 9. Juni 2009 bei
der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (nachfolgend:
Verwaltungsrekurskommission) an und beantragte, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und der Ortsgemeinde Benken die Bewilligung zum Erwerb des Baurechts
Nr. yyy zu verweigern.
B.b. Die Beschwerde wurde den Verfügungsadressaten am 24. Juni 2009 zur
Vernehmlassung zugestellt, worauf das Landwirtschaftsamt und die Ortsgemeinde
Benken eine Stellungnahme einreichten. Die Verfügung vom 24. Juni 2009 enthielt
folgenden Passus: "Hinweis für A.________: Falls Sie im Beschwerdeverfahren
Anträge stellen sollten, könnte dies je nach Prozessausgang Kostenfolgen
haben." Der nicht anwaltlich vertretene A.________ reichte keine Stellungnahme
ein. Am 14. August 2009 teilte der Abteilungspräsident A.________ mit, da er
sich nicht habe vernehmen lassen, gehe sie ohne seinen Bericht bis zum 25.
August 2009 davon aus, dass er sich nicht am Beschwerdeverfahren beteiligen
wolle, und erklärte den Schriftenwechsel für abgeschlossen.
B.c. Am 9. März 2010 verstarb B.________. Das Beschwerdeverfahren wurde am 7.
April 2010 sistiert. Die entsprechenden verfahrensleitenden Verfügungen erhielt
A.________ nur noch als Kopie; sein Name war aus dem Rubrum entfernt worden.
Nachdem die nächsten Erben die Erbschaft ausgeschlagen hatten, wurde die
konkursamtliche Nachlassliquidation angeordnet.
Am 7. Dezember 2010 teilte der Rechtsvertreter von A.________ der
Verwaltungsrekurskommission mit, er sei mit dessen Interessenwahrung betraut
worden, und reichte eine entsprechende Vollmacht ein. Am 4. Mai 2011 hob der
Abteilungspräsident die Sistierung auf und setzte den Verfahrensbeteiligten
eine Frist bis zum 21. Mai 2011, um allenfalls neue Tatsachen vorzubringen.
Tags darauf stellte A.________ ein Akteneinsichtsgesuch, welches am 6. Mai 2011
bewilligt wurde. Die Ortsgemeinde Benken liess sich am 30. Mai 2011 vernehmen.
Die Stellungnahme wurde den übrigen Verfahrensbeteiligten - auch dem nunmehr
anwaltlich vertretenen A.________ - am 3. Juni 2011 zur Kenntnisnahme
zugestellt und der Schriftenwechsel für abgeschlossen erklärt.
Mit Eingabe vom 17. Juni 2011 replizierte A.________ auf die Stellungnahme der
Ortsgemeinde Benken. Die Replik wurde den übrigen Verfahrensbeteiligten mit der
Gelegenheit zur Stellungnahme weitergeleitet, wovon die Ortsgemeinde Benken am
7. Juli 2011 Gebrauch machte. Auf entsprechende Aufforderung hin reichte der
Rechtsvertreter von A.________ eine Kostennote ein.
B.d. Am 2. Dezember 2011 wies die Verwaltungsrekurskommission die Beschwerde
ab. Auf die dagegen von A.________ erhobene Beschwerde trat das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Verwaltungsgericht) mit
Urteil vom 23. August 2012 nicht ein.
C.
A.________ erhebt am 27. September 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur Behandlung an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, ebenso die
Ortsgemeinde Benken, soweit darauf einzutreten sei. Das Landwirtschaftsamt, die
Verwaltungsrekurskommission und die Aufsichtsbehörde BGBB haben sich nicht
vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
1.1. Gemäss Art. 89 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4.
Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) unterliegen letztinstanzliche kantonale
Beschwerdeentscheide der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
Das angefochtene Urteil ist ein Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG und wurde
von einer kantonal letztinstanzlich zuständigen Gerichtsinstanz im Sinn von
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG und Art. 86 Abs. 2 BGG gefällt. Der Entscheid
betrifft eine Bewilligung nach Art. 61 ff. BGBB und damit eine Angelegenheit
des öffentlichen Rechts gemäss Art. 82 lit. a BGG; eine Ausnahme im Sinn von
Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerde ist zulässig.
1.2. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Er
ist durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid besonders berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung; somit ist er gemäss Art. 89
Abs. 1 BGG zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist
einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich
weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die
Erwägungen der Vorinstanz gebunden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). In Bezug
auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und
Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende
Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen
Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Die Rüge, der
Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig festgestellt worden, ist
gleichzusetzen mit der Willkürrüge (BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62; 133 II 249 E.
1.2.2 S. 252); diese ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (BGE 136 II
304 E. 2.5 S. 314).
3.
3.1. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf die
Beschwerde gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission nicht
eingetreten ist. In diesem Entscheid hatte die Verwaltungsrekurskommission die
Erteilung der Erwerbsbewilligung an die Ortsgemeinde Benken (nachfolgend:
Beschwerdegegnerin) bestätigt.
3.2. Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid im Wesentlichen
damit, der Beschwerdeführer habe sich nicht bzw. zu spät am Verfahren vor der
Verwaltungsrekurskommission beteiligt, weshalb es ihm an der formellen Beschwer
mangle. Zudem sei ohnehin fraglich, ob die Verwaltungsrekurskommission
überhaupt auf die Beschwerde von B.________ hätte eintreten dürfen, denn dieser
sei als nicht selbstbewirtschaftender Pächter nicht legitimiert gewesen, die
Erwerbsbewilligung anzufechten.
3.3. Der Beschwerdeführer war im Verfahren vor dem Landwirtschaftsamt
sekundärer Verfügungsadressat gewesen, machte jedoch von der Möglichkeit, die
Erwerbsbewilligung anzufechten, keinen Gebrauch. Soweit der Beschwerdeführer
geltend macht, er habe keine Veranlassung gehabt, die Erwerbsbewilligung
anzufechten, weil B.________ dies bereits getan habe, ist er nicht zu hören:
Die Parteistellung eines sekundären Verfügungsadressaten, der nicht Beschwerde
erhoben hat, kann nicht daraus abgeleitet werden, dass ein anderer
Drittbetroffener die Verfügung mit dem gleichen Ziel anficht (BGE 133 II 181 E.
3.2.1 S. 187 f.; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG]:
Bundesgesetz über das Bundesgericht, 2007, N. 14 zu Art. 89 BGG).
3.4. Die Vorinstanz hat geprüft, ob der Beschwerdeführer als Dritter am
Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission teilgenommen hat, und diese Frage
verneint. Eine Teilnahme als Dritter an diesem Beschwerdeverfahren war jedoch
von vornherein nur möglich, wenn die Verwaltungsrekurskommission in Bejahung
der Beschwerdelegitimation von B.________ zu Recht auf dessen Beschwerde
eingetreten war. Die Vorinstanz hat B.________ Legitimation in einem obiter
dictum in Zweifel gezogen, die Frage aber offen gelassen mit der Begründung,
der Beschwerdeführer sei ohnehin nicht formell beschwert. Die Frage, ob
B.________ zur Anfechtung der Erwerbsbewilligung legitimiert war, ist vorab zu
prüfen.
4.
4.1. Die Legitimationsvoraussetzungen im kantonalen Verfahren müssen sich
aufgrund der Einheit des Verfahrens (vgl. Art. 111 Abs. 1 BGG) nach Art. 89
Abs. 1 BGG richten bzw. dürfen von Bundesrechts wegen nicht enger umschrieben
werden. Danach ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am
Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat,
durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.Im bäuerlichen Bodenrecht ist
die Beschwerdebefugnis insofern generell eingeschränkt, als Art. 83 Abs. 3 BGBB
die beschwerdebefugten Personen ausdrücklich nennt.
4.2. Gemäss Art. 83 Abs. 3 BGBB können gegen die Verweigerung der Bewilligung
die Vertragsparteien, gegen die Erteilung der Bewilligung die kantonale
Aufsichtsbehörde, der Pächter sowie Kaufs-, Vorkaufs- oder
Zuweisungsberechtigte bei der kantonalen Beschwerdeinstanz Beschwerde führen.
Nach der Rechtsprechung und Lehre ist die Aufzählung in dieser Bestimmung
jedoch nicht abschliessend. So ist beispielsweise der Käufer eines
landwirtschaftlichen Grundstücks befugt, gegen die Erteilung der
Erwerbsbewilligung an einen vorkaufsberechtigten Dritten Beschwerde zu führen (
BGE 126 III 274 E.1c und E. 1d S. 276 f.; Urteil 2C_465/2012 vom 29. Oktober
2012 E. 2.4 mit weiteren Beispielen). Im Verfahren vor der
Verwaltungsrekurskommission wäre somit der Beschwerdeführer als Käufer ohne
Weiteres zur Beschwerdeführung legitimiert gewesen.
4.3. Die Frage, ob der Veräusserer eines landwirtschaftlichen Grundstücks
legitimiert ist, die dem Vorkaufsberechtigten erteilte Erwerbsbewilligung als
Dritter contra Adressat anzufechten, wurde von der Rechtsprechung bisher nicht
explizit behandelt. In einem älteren Entscheid hat das Bundesgericht dem
ehemaligen Eigentümer eines im Zwangsvollstreckungsverfahren vom Pfandgläubiger
erworbenen landwirtschaftlichen Grundstücks die Legitimation zur Anfechtung der
Erwerbsbewilligung mangels eines schutzwürdigen Interesses abgesprochen (Urteil
5A.21/2005 vom 17. November 2005 E. 4.2) und diese Rechtsprechung kürzlich
bestätigt (Urteil 2C_978/2012 vom 4. Mai 2013 [zur Publikation vorgesehen] E.
5.2.3).
Art. 83 Abs. 3 BGBB hat den Zweck, den Kreis der beschwerdebefugten Personen
einzuschränken und insbesondere Drittbeschwerden von Grundstücksnachbarn zu
verunmöglichen (BGE 126 III 274 E. 1c S. 276; HERRENSCHWAND/STALDER, in:
Kommentar BGBB, 2. Aufl. 2011, N. 12a zu Art. 83 BGBB). Zwar gehören die
Vertragsparteien - und damit auch der Veräusserer - nicht zu jenem
Personenkreis, welcher nach dem Willen des Gesetzgebers a priori von der
Beschwerdebefugnis ausgeschlossen sein sollte. Sofern aber der Kauf zwischen
dem Veräusserer und dem Vorkaufsberechtigten zu jenen Bedingungen bewilligt
wird, welche dem Vertrag mit dem urspünglichen Käufer zugrunde lagen, muss ein
schutzwürdiges Interesse des Veräusserers an der Anfechtung der
Erwerbsbewilligung verneint werden (Urteile 2C_978/2012 vom 4. Mai 2013 [zur
Publikation vorgesehen] E. 5.2.2; 2C_465/2012 vom 29. Oktober 2012 E. 2.5).
Denn die Vertragsparteien können einen positiven Bewilligungsentscheid nur
insoweit anfechten, als sie durch diesen beschwert sind; dies ist insbesondere
der Fall, wenn die Bewilligung unter Bedingungen oder Auflagen erteilt wird
( HERRENSCHWAND/STALDER, in: Kommentar BGBB, 2. Aufl. 2011, N. 13 zu Art. 83
BGBB; YVESDONZALLAZ, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
nouveau droit foncier rural, Sion 1993, Rz. 746).
4.4. Im vorliegenden Fall wurde der Kaufvertrag durch die Beschwerdegegnerin so
bewilligt, wie er zwischen B.________ und dem Beschwerdeführer geschlossen
worden war. Der Beschwerdeführer macht geltend, B.________ habe ein Interesse
daran gehabt, das Baurechtsgrundstück an ihn zu veräussern, weil er - der
Beschwerdeführer - sich verpflichtet habe, zusätzlich das landwirtschaftliche
tote und lebendige Inventar (welches nicht vom Vorkaufsrecht erfasst sei)
mitzukaufen. Werde die Erwerbsbewilligung der Beschwerdegegnerin erteilt, würde
B.________ auf dem landwirtschaftlichen Inventar sitzenbleiben. Das Interesse,
dass nicht die Beschwerdegegnerin, sondern der Beschwerdeführer das
Baurechtsgrundstück übernehmen könne, sei nach B.________s Tod auf dessen
Rechtsnachfolgerin übergegangen. Denn bei einer Erteilung der Bewilligung an
die Beschwerdegegnerin verbleibe das Inventar in der Konkursmasse und könne
nicht zu dem Preis verkauft werden, den der Beschwerdeführer zu zahlen bereit
sei.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Zwar mag zutreffen, dass
B.________ aus den genannten Gründen daran gelegen war, das Baurechtsgrundstück
und die Pacht an seinen Vertragspartner zu übertragen. Dies ändert jedoch
nichts daran, dass der Kauf ohne Bedingungen oder Auflagen bewilligt wurde und
er als Veräusserer durch die Erteilung der Erwerbsbewilligung an die
Beschwerdegegnerin nicht in schutzwürdigen Interessen betroffen war (vgl. E.
4.3). Das Vorkaufsrecht im Bereich des bäuerlichen Bodenrechts ist auf
landwirtschaftliche Grundstücke und Gewerbe beschränkt. Die Beschwerdebefugnis
kann dem - ansonsten nicht beschwerten - Veräusserer daher nicht zuerkannt
werden aufgrund von Nebenabreden, welche nicht das landwirtschaftliche
Grundstück selbst, sondern bewegliche Gegenstände betreffen. Die
Beschwerdelegitimation von B.________ muss daher verneint werden.
5.
5.1. Die vorstehenden Erwägungen führen zum Schluss, dass die
Verwaltungsrekurskommission zu Unrecht auf die Beschwerde von B.________
eingetreten ist. Eine akzessorische Verfahrensteilnahme des Beschwerdeführers
als Dritter - obwohl selbst grundsätzlich legitimiert - war demzufolge
ausgeschlossen. Die Frage, ob er tatsächlich teilgenommen hat und damit im
Verfahren vor der Vorinstanz formell beschwert war, ist daher nicht zu prüfen.
Unterbleiben kann insbesondere eine Würdigung der Verfahrensführung durch die
Verwaltungsrekurskommission, welche den Beschwerdeführer zunächst als Partei
behandelte, ihn dann vorübergehend vom Verfahren ausschloss und ihn
schliesslich wieder in das Verfahren einbezog, indem sie ihm Akteneinsicht
gewährte, ihn am Schriftenwechsel teilhaben liess und seinen Rechtsvertreter
zur Einreichung einer Kostennote aufforderte. Selbst wenn das Verhalten der
Verwaltungsrekurskommission unzulässig gewesen wäre, liessen sich daraus keine
dem Beschwerdeführer ansonsten nicht zustehende (Verfahrens) ansprüche
ableiten, sondern es dürften ihm höchstens keine zusätzlichen Nachteile (wie
beispielsweise Kostenfolgen) entstehen. Dies ist jedoch nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens, so dass nicht weiter darauf einzugehen ist.
5.2. Aufgrund des Ergebnisses ist auch das Vorbringen nicht zu prüfen, wonach
die Verwaltungsrekurskommission die Sistierung des Verfahrens nicht hätte
aufheben dürfen, bevor das zuständige Konkursorgan einen Entscheid über die
Fortführung des Verfahrens getroffen haben würde. Ebenfalls nicht zu prüfen ist
das Vorbringen, die Verwaltungsrekurskommission hätte eine Abtretung des
Prozessführungsrechts an einen oder mehrere Gläubiger von B.________ abwarten
müssen.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid als
korrekt, weshalb die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der unterliegende Beschwerdeführer die
Kosten (Art. 66 Abs. 1 BGG); zudem hat er die Ortsgemeinde Benken, welche
ausserhalb ihres amtlichen Wirkungskreises obsiegt hat, angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 3 BGG e contrario).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Ortsgemeinde Benken für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Juni 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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