II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.950/2012
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2012
Wichtiger Hinweis:
Diese Website wird in älteren Versionen von Netscape ohne graphische Elemente
dargestellt. Die Funktionalität der Website ist aber trotzdem gewährleistet.
Wenn Sie diese Website regelmässig benutzen, empfehlen wir Ihnen, auf Ihrem
Computer einen aktuellen Browser zu installieren.
Zurück zur Einstiegsseite Drucken
Grössere Schrift
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_950/2012
Urteil vom 8. August 2013
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Errass.
Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Heinrich Hempel,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL),
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Nichteinhalten der Vorschriften über Aircraft Security Search sowie Aircraft
Protection,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 23.
August 2012.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG wurde seit 2006 bis ins Jahr 2011 mehrmals von der
Europäischen Kommission in Zürich, vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt in
Düsseldorf und vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) inspiziert. Dabei
ergaben sich in den Bereichen aircraft security search sowie aircraft
protection unbefriedigende und ungenügende Resultate, welche die X.________ AG
auch nach Beanstandungen und nach mündlichen, in Sitzungen vorgetragenen
Erörterungen nicht verbessern konnte. Da nach Auffassung des BAZL die
mangelhafte Umsetzung der aircraft security search und der aircraft protection
die Sicherheit im Luftverkehr beeinträchtige, verfügte das BAZL am 29. April
2011:
"1. Die X.________ AG bzw. deren Organe haben umgehend mit den notwendigen
Massnahmen die lückenlose Erfüllung von Ziff. 3.1.1.1 Abs. 1, Ziff. 3.1.2 sowie
Anhang 3-A des NASP sicherzustellen.
2. Die X.________ AG bzw. deren Organe haben im weiteren umgehend mit den
entsprechenden Massnahmen die lückenlose Erfüllung von Ziff. 3.2.1.1. des
Anhangs VO 185/2010 sicherzustellen.
3. Der Vollzug der Ziffern 1 und 2 wird vom BAZL mit weiteren Tests
kontrolliert und mit den erforderlichen Mitteln vor Ort durchgesetzt.
4. Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziffer 1 bis 3 wird die aufschiebende
Wirkung entzogen.
5. Widerhandlungen gegen Ziff. 1 bis 3 werden gestützt auf Art. 91 LFG mit
Busse bis zu Fr. 20'000.-- bestraft.
6. [Kosten].
7. [Mitteilung]."
B.
Dagegen hat die X.________ AG vor dem Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
erhoben und u.a. beantragt, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die
aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Das
Bundesverwaltungsgericht wies mit Zwischenentscheid das Gesuch um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und mit Urteil vom
23. August 2012 die Beschwerde ab.
C.
Vor Bundesgericht beantragt die X.________ AG, die Beschwerde gutzuheissen und
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 2012 sowie die
Verfügung des BAZL vom 29. April 2011 aufzuheben.
Das BAZL beantragt vernehmlassungsweise Abweisung der Beschwerde. Die
Beschwerdeführerin hielt an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des
öffentlichen Rechts (Luftfahrtrecht) ist mangels Ausnahme (Art. 83 BGG) die
Beschwerde, welche fristgemäss eingegangen ist (Art. 100 Abs. 1 BGG), zulässig
(Art. 6 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt
[Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0]; Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der Verfügung und somit
beschwerdeberechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich
einzutreten.
Nicht einzutreten ist aber insoweit, als sich die Beschwerde auch gegen die
Verfügung des BAZL richtet, bildet doch nach dem Devolutiveffekt das
angefochtene Urteil alleiniger Anfechtungsgegenstand (vgl. Art. 86 BGG; BGE 134
II 142 E. 1.4 S. 144).
2.
2.1. Nach Art. 12 Abs. 1 LFG erlässt der Bundesrat polizeiliche Vorschriften,
namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Verhinderung von Anschlägen.
Der Bundesrat ist mit Art. 122a ff. der Verordnung vom 14. November 1973 über
die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung, LFV; SR 748.01) diesem gesetzlichen Auftrag
nachgekommen. Nach Art. 122b LFV ist das Luftverkehrsunternehmen, das
Luftfahrzeuge im internationalen gewerbsmässigen Luftverkehr einsetzt, zur
Sicherung des Betriebs seiner Luftfahrzeuge gemäss den vom Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) festgelegten
Anforderungen verpflichtet. Es hat seine Sicherheitsmassnahmen in einem
Sicherheitsprogramm darzustellen. Dieses bedarf der Genehmigung durch das BAZL.
Die Sicherheitsmassnahmen richten sich - soweit in der LFV oder in seinen
Ausführungsvorschriften keine besonderen Bestimmungen enthalten sind - nach den
unmittelbar anwendbaren Bestimmungen von Anhang 17 zum Übereinkommen vom 7.
Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt in der für die Schweiz
verbindlichen Fassung (Abkommen von Chicago; SR 0.748.0; nicht veröffentlicht
in der AS und der SR) und den für die Schweiz anwendbaren Bestimmungen des
Rechts der Europäischen Union (Art. 122c Abs. 1 lit. a und b LFV). Das BAZL
erlässt die notwendigen Vorschriften, insbesondere das Nationale
Sicherheitsprogramm Luftfahrt (Art. 122c Abs. 3 LFV). Art. 122d Abs. 1 lit. a
LFV zufolge erlässt das UVEK im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartement Vorschriften über die Ausgestaltung der
Sicherheitsmassnahmen.
2.2. Mit dem Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 (LVA; SR
0.748.127.192.68) wird das schweizerische Luftrecht in das europäische
Luftverkehrs-Regelungssystem eingebunden (BGE 138 II 42 E. 2.1 S. 45); es
handelt sich um ein Teilintegrationsabkommen (vgl. STEPHAN BREITENMOSER/ROBERT
WEYENETH, Europarecht. Unter Einbezug des Verhältnisses Schweiz - EU, 2012, S.
195 [Rz. 674]; REGULA DETTLING-OTT, Das sektorielle Luftverkehrsabkommen
zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft: Aspekte der
Anwendbarkeit und eine erste Bilanz, ZSR 2006 I 3 ff., 3). Zu diesem Zweck
gelten im Rahmen des Gegenstandes des Abkommens und des Geltungsbereichs (
DETTLLING-OTT, a.a.O., S. 8) der im Anhang genannten Verordnungen und
Richtlinien die europäischen Regeln auch in der Schweiz (Art. 1 Abs. 2 und Art.
2 LVA). Änderungen des Anhangs werden erst mit Beschluss des Gemischten
Ausschusses geltendes Recht (Art. 23 Abs. 4 LVA). Teil dieses europäischen
Regelungssystems bildet die Luftsicherheit ("security"; Ziff. 4 Anh. LVA; dazu
URS HALDIMANN, in: Dettling-Ott/Haldimann, Luftverkehrsrecht Teil II. Betrieb
der Luftfahrt, in: SBVR IV, Verkehrsrecht, S. 391 ff., 423), deren grundlegende
Regelungen sich in der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit
in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (V
300/2008; ABl. L 97 vom 9.4.2008, S. 72; mit einer Änderung: V 18/2010 vom 8.
Januar 2010 und mit einer Berichtigung: ABl. L 164 vom 23.6.2012, S. 18 ff.)
finden. Diese wird mit der im Komitologieverfahren erlassenen
Durchführungsverordnung (EU) Nr. 185/2010 der Kommission vom 4. März 2010 zur
Festlegung von detaillierten Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen
Grundstandards in der Luftsicherheit (DV 185/2010; ABl. L 55 vom 5.3.2010, S. 1
ff.; mit zahlreichen Änderungen [dazu Ziff. 4 Anh. LVA unter Nr. 185/2010])
konkretisiert (dazu FAUST/LEININGER, in: Hobe/von Ruckteschell [Hrsg.], Kölner
Kompendium Luftrecht, Bd. 2 Luftverkehr, 2009, S. 1216 ff.; Vorschlag vom 22.
September 2005 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates
über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt [KOM
(2005) 429 endgültig]; ULRICH STOCKMANN/SANDRA MASSLING, Sicherheit im
Luftverkehr - Mehr Regulierung - weniger Risiko?, in: Publikationen bei http://
www.ulrich-stockmann.de). Entsprechend dem Monismus gilt das durch das LVA
implementierte EU-Sekundärrecht als schweizerisches Recht, womit es keines
Umsetzungsaktes bedarf (vgl. BGE 138 II 42 E. 3.1 S. 47). Sofern das
EU-Sekundärrecht self-executing ist, ist es in der Schweiz auch unmittelbar
anwendbar (BGE 138 II 42 E. 3.1 S. 47; BREITENMOSER/WEYENETH, a.a.O., S. 195 f.
[Rz. 678 f.]). Wird Europarecht durch Verweisung ins schweizerische Recht
eingebunden (vgl. etwa Art. 5 Abs. 1 der Verordnung des UVEK über
Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr vom 20. Juli 2009 [VSL; SR 748.122]),
bildet es ohnehin Teil des verweisenden Erlasses (dazu BUNDESAMT FÜR JUSTIZ,
Gesetzgebungsleitfaden, 3. Aufl. 2007, S. 361 ff., insbes. 366; GEORG MÜLLER,
Elemente einer Rechtssetzungslehre, 2006, Rz. 370; Christoph Er RASS,
Kooperative Rechtssetzung, 2010, Ziff. 357 ff.; siehe auch BGE 136 I 316 E.
2.4.1 S. 320).
2.3.
2.3.1. Die V 300/2008 legt die gemeinsamen Vorschriften für den Schutz der
Zivilluftfahrt vor unrechtmässigen Eingriffen fest, die die Sicherheit der
Zivilluftfahrt gefährden und bildet ausserdem die Grundlage für eine gemeinsame
Auslegung des Anhangs 17 des Abkommens von Chicago, was einerseits durch die
Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Grundstandards für die Luftsicherheit
und andererseits durch Mechanismen für die Überwachung der Einhaltung der
Vorschriften und Grundstandards erreicht werden soll (Art. 1 Abs. 1 und 2).
Art. 4 befasst sich mit den gemeinsamen Grundstandards für den Schutz der
Zivilluftfahrt vor unrechtmässigen Eingriffen, die die Sicherheit der
Zivilluftfahrt gefährden. Diese wesentlichen Bestimmungen sind im Anh. I V 300/
2008 aufgeführt. Änderungen, Ergänzungen und Konkretisierungen erfolgen in
speziellen Verfahren (Art. 4 Abs. 2 und 3). Verschiedene Bestimmungen betreffen
die Luftfahrzeuge (vgl. Ziff. 3 Sicherheit der Luftfahrzeuge, Ziff. 8
Bordvorräte, Ziff. 10 Sicherheit während des Flugs). Art. 9 verlangt von den
Mitgliedstaaten eine Leitbehörde. Nach Art. 10 stellt jeder Mitgliedstaat ein
nationales Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt auf, wendet es an und
entwickelt es fort. Dieses Programm legt die Zuständigkeiten für die
Durchführung der in Art. 4 genannten gemeinsamen Grundstandards fest und
beschreibt die zu diesem Zweck von den Betreibern und Stellen verlangten
Massnahmen (Abs. 1). Die zuständige Behörde stellt Betreibern und Stellen, die
nach Ansicht der Behörde ein legitimes Interesse haben, die betreffenden Teile
ihres nationalen Programms für die Sicherheit der Zivilluftfahrt in dem jeweils
nötigen Umfang in schriftlicher Form zur Verfügung (Abs. 2). Art. 11 verlangt,
dass jeder Mitgliedstaat ein nationales Qualitätskontrollprogramm aufstellt, es
anwendet und weiterentwickelt. Konkretisierungen und Aufgaben sind in Anh. II
aufgeführt.
Art. 13 ist der zentrale Artikel für das Sicherheitsprogramm für die
Luftfahrtunternehmen. Danach stellt jedes Luftfahrtunternehmen ein
Sicherheitsprogramm für Luftfahrtunternehmen (SSP) auf, wendet es an und
entwickelt es fort (Abs. 1 UAbs. 1). Dieses Programm beschreibt die Methoden
und Verfahren, die das Luftfahrtunternehmen anzuwenden hat, um die Bestimmungen
der V 300/2008 sowie die Anforderungen des nationalen Sicherheitsprogramms für
die Zivilluftfahrt des Mitgliedstaats, von dem aus es seine Dienstleistungen
erbringt, zu erfüllen (Abs. 1 UAbs. 2). Es enthält auch Bestimmungen über die
interne Qualitätssicherung, die beschreiben, wie die Einhaltung dieser Methoden
und Verfahren von dem Luftfahrtunternehmen zu überwachen ist (Abs. 1 UAbs. 3).
Die zuständige Behörde kann sodann verlangen, dass ihr das Sicherheitsprogramm
des Luftfahrtunternehmens vorgelegt wird; gegebenenfalls kann sie weitere
Massnahmen treffen (Abs. 2). Art. 15 regelt die unangekündigten Inspektionen
der Kommission in Zusammenarbeit mit der zuständigen Behörde, um die Anwendung
der V 300/2008 durch die Mitgliedstaaten zu überwachen und gegebenenfalls
Empfehlungen zur Verbesserung der Luftsicherheit auszusprechen. Nach Art. 21
legen die Mitgliedstaaten die Regeln für Sanktionen bei Verstössen gegen die
Bestimmungen dieser Verordnung fest und treffen die erforderlichen Massnahmen
für deren Anwendung. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam,
verhältnismässig und abschreckend sein.
2.3.2. Mit der DV 185/2010 werden die Grundstandards nach Art. 4 der V 300/2008
zum einen konkretisiert und zum anderen ergänzt (Art. 1 und Erwägungsgrund 1 DV
185/2010). Für die Sicherheit von Luftfahrzeugen gilt Ziff. 3 des Anhangs. In
Ziff. 3.0. finden sich die allgemeinen Bestimmungen. Danach gewährleisten
Luftfahrtunternehmen, dass die in Ziff. 3 aufgeführten Massnahmen in Bezug auf
ihre Luftfahrzeuge getroffen werden (Ziff. 3.0.1.). Ziff. 3.0.3. hält zudem
fest, dass Luftfahrzeuge keiner Luftfahrzeug-Sicherheitskontrolle, sondern
einer Luftfahrzeug-Sicherheitsdurchsuchung (aircraft security search)
entsprechend Ziff. 3.1. unterzogen werden (zu den unterschiedlichen Bedeutungen
der beiden Begriffe siehe Faust/Leininger, a.a.O., Rn. 372).
2.3.3. Zusammenfassend ist festzuhalten: Für die Luftsicherheit sind die
gemeinsamen Grundstandards (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anh. V 300/2008) massgebend;
diese werden zudem noch in DV 185/2010 konkretisiert. Diese Grundstandards
bilden Basis des nationalen, durch die Mitgliedstaaten auszuarbeitenden
Sicherheitsprogramms, welches wiederum Grundlage für das von den
Luftfahrtunternehmen auszuarbeitende und der zuständigen Behörde zu
genehmigende Sicherheitsprogramm ist.
2.4. Die VSL regelt für die Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr nach der V 300
/2008 i.V.m. der DV 185/2010 sowie nach der Verordnung (EG) Nr. 2096/2005 und
den Artikeln 122a-122d LFV u.a. die Aufgaben des BAZL sowie die Anforderungen
an die Sicherheitsprogramme der Flughafenhalter und Luftverkehrsunternehmen
(Art. 1 lit. a und b VSL). Nach Art. 2 VSL ist das BAZL die zuständige Behörde
nach Art. 9 V 300/2008. Nach Art. 5 VSL sind die Massnahmen zur Wahrung der
Sicherheit von Luftfahrzeugen nach Anh. I V 300/2008 sowie nach dem Anh. DV 185
/2010 Sache des Luftfahrtunternehmens (Abs. 1). Dieses muss nach Art. 5 Abs. 2
VSL in sein Sicherheitsprogramm nach Art. 13 V 300/2008 und nach Art. 122b LFV
mindestens aufnehmen: ein Organigramm der Sicherheitsorganisation mit der
Bezeichnung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten; die Sicherheitsorganisation
muss sicherstellen, dass die Verantwortlichen bei sicherheitsrelevanten
Vorfällen jederzeit in der Schweiz verfügbar sind (lit. a), eine Beschreibung
der angewendeten Verfahren für die Zugangskontrolle (lit. b), eine Beschreibung
der Massnahmen zur Qualitätssicherung für die im Programm aufgeführten
Massnahmen (lit. c), die Notfallpläne und Verfahren, die im Falle von
kriminellen Handlungen, insbesondere von Flugzeugentführungen, Sabotage oder
Bombendrohungen, zu befolgen sind (lit. d), ein Ausbildungsprogramm für die
Personen, die mit der Durchführung von Sicherheitskontrollen betraut sind (lit.
e) und ein Verfahren zur fristgemässen Meldung sicherheitsrelevanter Vorfälle
an die zuständige Behörde gemäss dem Nationalen Sicherheitsprogramm Luftfahrt
(lit. f).
3.
3.1. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, dass verschiedentlich das rechtliche
Gehör verletzt worden sei. So sei ihr gegenüber nie kommuniziert worden, dass
ein Verfahren eröffnet worden sei, sie sei nie aufgefordert worden, zu den
erhobenen Beanstandungen Stellung zu nehmen, sondern verpflichtet worden, die
Mängel zu beheben; dabei habe sie sich nicht zu den Massnahmen (Schulung etc.)
äussern können. Es genüge nicht, dass sie sich zu den Test- und
Inspektionsergebnissen habe äussern können. Die Verletzung des rechtlichen
Gehörs sei zudem besonders stossend, da normalerweise miteinander geredet
würde.
3.2. Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete und in den Art. 29 ff. VwVG (SR
172.021) für das Verwaltungsverfahren des Bundes konkretisierte Grundsatz des
rechtlichen Gehörs garantiert den betroffenen Personen ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen sich vor
Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, an der
Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern
können. Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen
Beweismittel abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich
erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Sie muss die Vorbringen der Parteien
tatsächlich hören, prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen (Art. 32
VwVG). Die Begründung muss deshalb zumindest die wesentlichen Überlegungen
nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren
Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236, 184 E.
2.2.1 S. 188; je mit Hinweis). Die sachgerechte Wahrnehmung des aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör fliessenden Äusserungsrechts setzt Kenntnis über
den Verfahrensgang voraus. Deshalb sind Betroffene u.a. über die Eröffnung
eines Verfahrens zu orientieren (vgl. RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER,
Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, S. 113 f.).
3.3. Festzuhalten ist zunächst, dass die Luftfahrtunternehmen - wie weiter
unten noch einlässlich dargelegt wird (E. 4.3.2) - durch die staatlichen
Vorschriften direkt verpflichtet werden (Art. 122b Abs. 1 LFV); eine Verfügung
ist nur dann notwendig, wenn das Luftfahrtunternehmen die staatlichen
Vorschriften nicht einhält. D ie Kontrolle obliegt dem BAZL (Art. 2 VSL).
Inspektionen können entsprechend Art. 15 V 300/2008 auch von der Europäischen
Kommission vorgenommen werden (dazu HALDIMANN, a.a.O., S. 423).
3.4. Im Rahmen dieser Inspektionen sind bei der Beschwerdeführerin diverse
Mängel festgestellt worden. Die Inspektionsberichte einschliesslich der Mängel
und Lösungsvorschläge wurden der Beschwerdeführerin zugestellt; dazu konnte
sich diese äussern. Nachdem bei späteren Inspektionen keine Verbesserungen
sichtbar geworden waren, fanden diverse Gespräche zwischen der
Beschwerdeführerin und dem BAZL statt. Insofern musste der Beschwerdeführerin
klar sein, dass sie sich in einem Inspektionsverfahren befand, welches i.d.R.
mit einer Verfügung abgeschlossen wird. In Bezug auf die Massnahmen nach dem
Anh. V 300/2008 und DV 185/2010 wird die Beschwerdeführerin nicht auf eine
bestimmte Massnahme verpflichtet; vielmehr steht ihr offen, welche der dort
aufgeführten Massnahmen sie ergreifen will. Ob sie solche zu ergreifen hat, ist
eine Frage der Rechtsanwendung und nicht des rechtlichen Gehörs. Insofern ist
dieses nicht verletzt worden.
3.5. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Bundesverwaltungsgericht
ist ebenfalls nicht ersichtlich: Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs verlangt
nicht, dass sich die Begründung mit allen erdenklichen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236, 184 E. 2.2.1 S. 188; je mit
Hinweis). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit allen relevanten
Argumenten der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt.
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Verfügung des BAZL
verletze das Bestimmtheitsgebot. Das Verfügungsdispositiv müsse so formuliert
sein, dass für den Verfügungsadressaten und die Behörde klar und
unmissverständlich sei, was zwischen diesen genau gelte und was der
Verfügungsadressat zu tun habe. Das treffe aber gerade nicht zu, wenn das
Bundesverwaltungsgericht festhalte, dass die Beschwerdeführerin schon
ausreichende Kenntnis davon habe, welche Massnahmen zu ergreifen wären. Sie
wisse bis heute nicht, welche Massnahmen zu ergreifen seien. Die vom
Bundesverwaltungsgericht angeführten Normen der DV 185/2010 sowie des NASP
würden nur festhalten, was die Mitarbeiter an der "Front" zu tun hätten, nicht
aber, wie die Luftfahrtunternehmen ihre Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeiter zu
schulen, zu instruieren und zu überwachen hätten. Mit dem Hinweis, dass in die
unternehmerische Freiheit der Luftfahrtunternehmen nicht eingegriffen werden
dürfe, sage die Verfügung gerade nicht, welche konkreten Massnahmen zu treffen
seien. Insgesamt sei die Verfügung zu unbestimmt; welche Massnahmen zu
ergreifen seien, bleibe unklar.
4.2. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und u.a. die
Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand
haben. Um als Verfügung zu gelten, muss ein individueller Verwaltungsakt
demnach soweit konkretisiert sein, dass er unmittelbar durchgesetzt und
vollzogen werden kann oder m.a.W. muss das Verfügungsdispositiv so formuliert
sein, dass für Verfügungsadressaten und verfügende Behörden gleichermassen klar
und unmissverständlich ist, was zwischen ihnen genau gilt (vgl. BGE 124 IV 297
E. 4d i.i. S. 311; MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum VwVG, 2008, N. 19 ad Art. 5; GÄCHTER/EGLI, in: Auer/Müller/Schindler,
a.a.O., N. 14 ad Art. 39; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, S. 822 ff.; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit
administratif, deuxième édition, 2013, Rz. 581). Das Dispositiv ist dabei im
Zusammenhang mit der Verfügungsbegründung zu lesen (vgl. BGE 131 II 13 E. 2.3
S. 13); allenfalls ist auch die der Verfügung zugrunde liegende gesetzliche
Grundlage beizuziehen.
4.3.
4.3.1. Ziff. 1 und Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung vom 29. April 2011
führen aus (siehe oben lit. A), dass die X.________ AG bzw. deren Organe
umgehend mit den notwendigen Massnahmen die lückenlose Erfüllung von Ziff.
3.1.1.1 Abs. 1, Ziff. 3.1.2 und Anh. 3-A des NASP (Ziff. 1) sowie zudem von
Ziff. 3.2.1.1. Anh. VO 185/2010 sicherzustellen haben (Ziff. 2). Die verfügten
Massnahmen in Ziff. 1 betreffen die aircraft security search und Ziff. 2 die
aircraft protection.
In den Erwägungen wird festgehalten, dass die aircraft security search nach den
Vorschriften von Ziff. 3.1. Anh. DV 185/2010 sowie den entsprechenden
Ausführungsbestimmungen des NASP durchzuführen sei. Demnach sei jedes Flugzeug,
das die entsprechenden Kriterien erfülle, vor dessen Start einer
Sicherheitsdurchsuchung zu unterziehen, um sicherzustellen, dass sich keine
verbotenen Gegenstände an Bord befinden (Ziff. 3.1.1.1 Abs. 1 i.V.m. Art.
3.1.1.3.1 Abs. 1 sowie 3-B NASP). Die zu durchsuchenden Bereiche im Flugzeug,
die Art und Weise der Durchsuchung seien im Anh. 3-A und Ziff. 3.1.2 NASP
beschrieben.
In Bezug auf die aircraft protection nimmt das BAZL Bezug auf die Ziff.
3.2.1.1. Anh. DV 185/2010 und führt aus, dass die in den lit. a - c
aufgeführten Massnahmen zu ergreifen seien, um das Flugzeug vor unbefugtem
Zutritt zu sichern.
4.3.2. Den aufgeführten Vorschriften ist einerseits das Ziel (keine verbotenen
Gegenstände bzw. keine unbefugten Personen im Flugzeug) und andererseits die
einzelnen Massnahmen (Art der Durchsuchung und Ort bzw. Art der
Flugzeugsicherung) und die Methode (Handdurchsuchung oder Verwendung von
elektronischen Geräten) zu entnehmen; insofern handelt es sich - entgegen der
Auffassung des BAZL - nicht um eine reine "performance based Regulation" (reine
finale oder ergebnisorientierte Regulierung), sondern eher um ein gemischtes
Regulierungssystem (dazu etwa ALEXANDER RUCH, Regulierungsfragen der
Gentechnologie und des Internet, ZSR 2004 II, 373 ff., 433). Verpflichteter ist
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin das Luftfahrtunternehmen (vgl.
Art. 122b LFV; Art. 5 Abs. 1 VSL; Ziff. 3.0.1. Anh. DV 185/2010). Es sind
unmittelbar anwendbare staatliche Vorschriften, welche die Luftfahrtunternehmen
direkt verpflichten (Art. 122b Abs. 1 LFV); eine Verfügung ist nur dann
notwendig, wenn die staatlichen Vorschriften nicht eingehalten werden. Auch
wenn das Dispositiv offen formuliert ist, sind seine Ziffern 1 und 2 unter
Berücksichtigung der Erwägung und der darin verwiesenen Normen genügend klar
und bestimmt, damit das Luftfahrtunternehmen weiss, welches das zu erreichende
Ziel und die notwendigen, zu ergreifenden Massnahmen sind, und zwar selbst
dann, wenn dem Luftfahrtunternehmen die Wahl zwischen mehreren Massnahmen offen
steht. Aus Sicht des Staates ist es dabei grundsätzlich nicht relevant, wie das
einzelne Unternehmen sich organisiert, damit die Massnahmen sachgemäss
ergriffen und die Ziele eingehalten werden können; allenfalls greift der Staat
bei solchen Konstellationen auch in die Organisationsstrukturen der Privaten
ein, indem er - als regulierte Selbstregulierung - verwaltungsrechtliche
Organisationspflichten festlegt oder Private verpflichtet, solche zu erlassen
(vgl. Errass, a.a.O., S. 258 f.; Andreas Zünd/Christoph Errass, Privatisierung
von Polizeiaufgaben, Sicherheit&Recht 2012, 162 ff., 165). Mit Art. 122b LFV
i.V.m. Art. 5 Abs. 2 VSL verpflichtet der Staat Luftverkehrsunternehmen,
gewisse Organisationspflichten in ihr vom BAZL zu genehmigendes
Sicherheitsprogramm aufzunehmen. Dieses soll Abläufe, Massnahmen etc.
standardisieren und für das Luftverkehrsunternehmen und dessen Mitarbeiter
sichtbar machen, damit die gesetzlichen Ziele und Massnahmen bestmöglich
erreicht werden. Für die unmittelbare Umsetzung der Organisationspflichten ist
das Luftfahrtunternehmen selbstverantwortlich. Diese sollen und können
allerdings nur mittelbar die bestmögliche Umsetzung gewährleisten. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin regelte das BAZL in seiner Verfügung nicht,
wie sich die Beschwerdeführerin zu organisieren hat oder wie ihre Mitarbeiter
zu schulen sind, damit die Sicherheit der Flugzeuge gewährleistet ist; die
Beschwerdeführerin verwechselt hier Ursachen der Nichterfüllung der gesetzlich
vorgegebenen Ziele, welche durch sie selbstregulierend zu bekämpfen sind, und
die Nichterfüllung der gesetzlich vorgegebenen Ziele. Das BAZL fordert in der
Verfügung nur die Erfüllung der staatlichen Vorschriften. Rechtlich
problematisch - und insofern ist der Beschwerdeführerin beizupflichten - ist,
wenn das BAZL in dem der Verfügung vorangehenden Verfahren, in den
Eigenverantwortungsbereich der Beschwerdeführerin eingreift (Kursprogramm,
Wiederholungskurs), der der Selbstregulierung bzw. dem Privatrecht untersteht
(öffentlich-rechtlich sind aber wiederum etwa Anforderungen für die Schulung
nach Anh. I Ziff. 11 V 300/2008). Das BAZL kann diesbezüglich nach Art. 5 Abs.
2 VSL lediglich verlangen, dass die Organisationsvorschriften in das
Sicherheitsprogramm des Luftfahrtunternehmens aufgenommen werden; im Gegensatz
zu anderen Rechtsgebieten hat es der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber im Bereich
der aircraft security search und der aircraft protection unterlassen,
staatliche Interventionsvorschriften zu implementieren, welche dann vom Staat
angerufen werden können, wenn die Selbstregulierung nicht die Erreichung des
Ziels (in jedem Fall) garantiert (dazu grundlegend: Alexandre Flückiger, La Loi
Damoclès, in: Mélanges Pierre Moor 2005, S. 233 ff.; Errass, a.a.O., Rz. 405;
zu den Nachteilen der Selbstregulierung Ruch, a.a.O., 449; Errass, a.a.O., S.
319 ff.).
In Bezug auf die strittige Verfügung verhält es sich aber nicht anders als bei
andern Anlagen (z.B. Chemieanlage, Kernkraftwerk) oder bei Unternehmen (Händler
von Lebensmitteln: BGE 124 IV 297 E. 4d S. 311), wo der Inhaber verantwortlich
ist, dass schliesslich sein Betrieb als solcher den staatlichen Anforderungen
genügt. Abgesehen davon hat das BAZL bei den Testergebnissen unter dem Betreff
"Remarks" und "Action" jeweils die Fehler und mögliche Massnahmen entsprechend
den beiden EU-Verordnungen aufgeführt: So hat es beispielsweise am 4. April
2011 festgehalten, dass die Inspektoren ohne Kontrolle in die Kabinen gelangen
konnten und als Massnahme entsprechend Ziff. 3.2.1.1. lit. a und b Anh. DV 185/
2010 eine Zutrittskontrolle oder eine Türschliessung in Betracht falle.
5.
5.1. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dass eine gesetzliche
Grundlage fehle. Wenn es den Staat nichts angehe, wie ein Unternehmen sich
organisiere, damit die Vorschriften über die security eingehalten werden, fehle
es an einer gesetzlichen Grundlage, um von ihr bestimmte Massnahmen zur
Sicherstellung der lückenlosen Einhaltung der Vorschriften über die aircraft
security search und aircraft protection zu verlangen. Das BAZL dürfe somit nur
das Was anordnen, nicht das Wie. Demzufolge könne es nicht vorschreiben, wie
die Beschwerdeführerin einen Syllabus zu gestalten habe, oder verlangen, dass
sie Massnahmen im Bereich der Ausbildung oder sonstige Massnahmen treffe, um
sicherzustellen, dass ihre Mitarbeiter an der "Front" die aircraft security
search und die aircraft protection durchführen würden. Die fehlende gesetzliche
Grundlage könne auch nicht durch Art. 6 Abs. 3 VStrR [SR 313.0] ersetzt werden.
Das BAZL greife somit ohne gesetzliche Grundlage in die Entscheid- und
Gestaltungsfreiheit der Beschwerdeführerin ein.
5.2. Wie bereits ausgeführt, verfügte das BAZL entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht, wie sich diese zu organisieren hat oder wie die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu schulen sind. Insofern ist hierfür keine
gesetzliche Grundlage notwendig. Einer rechtlichen Grundlage bedarf es indessen
für die verfügte Einhaltung der Ziele und Anhandnahme von Massnahmen zum Schutz
der Luftfahrzeuge und der Menschen.
Nach Art. 122c LFV gelten u.a. die für die Schweiz anwendbaren Bestimmungen des
Rechts der Europäischen Union, soweit im Abschnitt über Sicherheitsmassnahmen
sowie in den Ausführungsvorschriften keine besonderen Bestimmungen enthalten
sind. Nach Art. 5 Abs. 1 VSL haben die Luftfahrtunternehmen die Massnahmen zur
Wahrung der Sicherheit von Luftfahrzeugen nach Anh. I V 300/2008 und nach dem
Anh. DV 185/2010 zu ergreifen. In diesen Bestimmungen finden sich die
gesetzlichen Grundlagen zum Erlass von Massnahmen, wie sie das BAZL verfügt
hat. Zwar hat das BAZL in seinem Dispositiv teilweise das von ihm erlassene
NASP als Grundlage bezeichnet, in den Erwägungen indessen zu Recht die DV 185/
2010 (Anh. Ziff. 3) und die V 300/2008 (Anh. I Ziff. 3) als Grundlage
aufgeführt, welche in genügender Bestimmtheit die notwendigen Massnahmen und
die zu erreichenden Ziele nennen (dazu oben E. 2.3). Ob das BAZL zum Erlass des
NASP über eine genügende gesetzliche Grundlage (Art. 108a Abs. 3 LFG [Erlass
administrativer und technischer Vorschriften] i.V.m. Art. 122c Abs. 3 LFV
i.V.m. Art. 48 Abs. 2 RVOG [SR 172.010]) verfügt, kann offengelassen werden. Da
das NASP nicht publiziert ist, kann es auch keine Rechtswirkung entfalten (Art.
8 PublG [SR 172.512]; die Ausnahme von Art. 6 PublG ist nicht einschlägig;
kritisch zur fehlenden Publikation des anwendbaren EU-Rechts Dettling-Ott,
a.a.O., S. 9 ff.). In jedem Fall kann ihm aber der Charakter einer
Verwaltungsverordnung für eine gleichförmige Auslegung der EU-Vorschriften
zukommen. Dass die genannten Vorschriften der V 300/2008 und DV 185/2010 nicht
dem Legalitätsprinzip entsprechen würden, führt die Beschwerdeführerin nicht
aus.
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin rügt sodann, dass die Vollstreckungshandlungen,
insbesondere die Strafandrohung, widerrechtlich seien. Es lägen keine
Rechtsverletzungen vor; Organisationsmängel, wenn solche (eine
Pflichtverletzung eines Mitarbeiters sei nicht notwendigerweise auf einen
Organisationsmangel zurückzuführen) überhaupt vorliegen würden, seien
irrelevant. Die Bussenandrohung sei unverhältnismässig; mildere Massnahmen
seien möglich; zudem fehle es entsprechend Art. 41 Abs. 2 VwVG an einer
Erfüllungsfrist.
6.2.
6.2.1. Nach Art. 91 Abs. 2 lit. a LFG wird mit Busse bis zu 20'000.-- Franken
bestraft, wer vorsätzlich gegen eine unter Hinweis auf die Strafdrohung dieser
Bestimmung an ihn gerichtete Verfügung verstösst. Art. 91 Abs. 2 lit. a LFG
entspricht grundsätzlich Art. 292 StGB und ist eine Spezialbestimmung (vgl.
Art. 41 Abs. 1 lit. d VwVG; siehe auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1184 f.). Er soll den Verfügungsadressaten
präventiv zur Befolgung der Verfügung anhalten und stellt eine repressive
Zwangsmassnahme dar. Insofern muss im Zeitpunkt des Verfügungserlasses noch
keine Rechtsverletzung vorliegen, was auch die angefochtene Verfügung nicht
behauptet.
Juristische Personen sind grundsätzlich nicht deliktsfähig und können nur dann
belangt werden, wenn das Gesetz dies für die juristischen Personen ausdrücklich
vorsieht (siehe etwa Art. 102 StGB). Stattdessen ist die Strafdrohung an die
zuständigen Organe bzw. Vertreter zu richten (Urteil 6B_280/2010 vom 20. Mai
2010 E. 3.1; vgl. Riedo/Boner, in: Niggli/Wiprächtiger, Basler Kommentar zum
StGB, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 45, 45b; dazu auch W. Robert Pfund,
Verwaltungsrecht - Strafrecht [Verwaltungsstrafrecht], in: ZSR 1971 107 ff.,
187 f., 188 ff., 194 ff.). Dabei muss der Verfügungsadressat nicht namentlich
erwähnt sein; es genügt, wenn der Adressatenkreis konkret eingrenzbar ist, was
auf die Organe einer juristischen Person zutreffen kann (vgl. Urteil 1B_ 250/
2008 vom 13. Mai 2009 E. 6 mit Hinweisen).
6.2.2. Die strittige Verfügung hält in Ziff. 5 des Dispositivs fest, dass
"Widerhandlungen gegen Ziffer 1 bis 3 [...] gestützt auf Art. 91 LFG mit Busse
bis zu Fr. 20'000.-- bestraft [werden]". In Ziff. 1 und 2 des Dispositivs
werden neben der Beschwerdeführerin auch deren Organe angehalten, die
notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Das LFG kennt keine Bestrafung
juristischer Personen, was indes nicht schadet, da in den beiden genannten
Ziffern auch die Organe in die Pflicht genommen werden. Im notwendigen Inhalt
des Sicherheitsprogramms sind die Verantwortlichkeiten festgelegt (Art. 5 Abs.
2 lit. a VSL); damit sind die einzelnen Personen bestimmbar.
6.3. Mit der Verfügung werden die X.________ AG und ihre Organe nur
verpflichtet, die Massnahmen zu treffen, die in den in der Verfügung zitierten
Vorschriften genannt sind. Nur darauf bezieht sich die Strafandrohung. Sie
umfasst hingegen nicht eine Erfolgsgarantie in dem Sinne, dass die
Strafandrohung bereits zum Zuge käme, wenn z.B. bei einer Inspektion eine
Bombenattrappe nicht gefunden würde. Würde anders entschieden, wäre mit der
Durchführung der Massnahmen eine Erfolgsgarantie verbunden, die sich aber aus
den gesetzlichen Grundlagen nicht ergibt. Insofern sind die Organe der
X.________ AG nur für die Durchführung der vorgeschriebenen Massnahmen, nicht
aber für den fehlenden Erfolg bei deren korrekter Durchführung strafrechtlich
verantwortlich.
6.4. Daraus ergibt sich: Ziff. 5 der Verfügung ist zu ungenau. Es drängt sich
deshalb eine Präzisierung von Amtes wegen auf. Danach müssen die Organe der
Beschwerdeführerin nachweisen, dass sie die erforderlichen Massnahmen ergriffen
haben, um die lückenlose Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen
sicherzustellen. Entsprechend Art. 41 Abs. 2 und Art. 42 VwVG ist zudem dem
Verhältnismässigkeitsprinzip mit einer kurzen Erfüllungsfrist Rechnung zu
tragen.
6.5. Die Verbindung der Strafandrohung (Ziff. 5) mit Ziff. 3 des Dispositivs,
wonach der Vollzug der Ziffern 1 und 2 vom BAZL mit weiteren Tests kontrolliert
und mit den erforderlichen Mitteln vor Ort durchgesetzt wird, ist von Amtes
wegen aufzuheben, ist doch nicht die Beschwerdeführerin Adressatin der Ziff. 3,
sondern das BAZL.
7.
Die Beschwerde ist entsprechend den Ausführungen teilweise gutzuheissen und die
Verfügung des BAZL vom 29. April 2011 zu korrigieren. Die Beschwerdeführerin
obsiegt nur in geringem Masse, weshalb die Gerichtskosten, zwar reduziert, von
der Beschwerdeführerin zu tragen sind (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine
Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 5 der Verfügung des BAZL
vom 29. April 2011 wird durch folgende Ziffer 5 ersetzt:
"5. Die Beschwerdeführerin hat innert drei Monaten seit Zustellung dieses
Entscheids dem BAZL gegenüber schriftlich nachzuweisen, dass sie die
Anforderungen gemäss Ziff. 1 und 2 umgesetzt hat, widrigenfalls die Organe der
Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 91 LFG mit einer Busse bis zu Fr.
20'000.-- bestraft werden."
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die bundesgerichtlichen, reduzierten Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. August 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Errass
Navigation
Neue Suche
ähnliche Leitentscheide suchen
ähnliche Urteile ab 2000 suchen
Drucken nach oben